CC BY
459
МИКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: МЕТОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ
УДК 502.17(1/9) JEL Н610 К320 0120
О. П. Бурматова1,2, Т. В. Сумская1,3
1 Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН пр. Акад. Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия
2Новосибирский национальный исследовательский государственный университет ул. Пирогова, 1, Новосибирск, 630090, Россия
3Новосибирский государственный университет экономики и управления ул. Каменская, 56, Новосибирск, 630099, Россия
burmatova@ngs.т, [email protected]
ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГО-ОРИЕНТИРОВАННОГО РАЗВИТИЯ
Статья посвящена современному состоянию и проблемам формирования финансового механизма охраны окружающей среды. Показаны основные источники формирования затрат экологического назначения. Проанализированы тенденции сокращения бюджетных затрат на охрану окружающей среды. Сделаны акценты на правовых аспектах проблемы использования платежей за негативное воздействие на окружающую среду, включая отказ от целевого использования средств, поступавших в бюджет в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду. Показана значимость экологических фондов в деле финансирования природоохранных мероприятий, высказано предложение по восстановлению данного элемента механизма финансирования экологического регулирования. Высказаны предложения по возможному совершенствованию финансового механизма реализации природоохранных мероприятий. Отмечены основные трудности включения стимулирующего эффекта в экономический механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Ключевые слова: финансовый механизм, платежи за загрязнение, бюджетные ассигнования на охрану среды, стимулирование природоохранной деятельности.
Цели и задачи финансового механизма охраны окружающей среды
Важным элементом механизма реализации государственной экологической политики, имеющей целью обеспечение экологически ориентированного роста российской экономики 1, является система финансирования. От того, насколько она надежна и эффективна, во многом зависит состояние окружающей среды в стране в целом и ее регионах. Вопросы финансового обеспечения экологической сферы становятся в современных условиях все более актуальными.
Финансовый механизм охраны окружающей среды нацелен на улучшение экологической обстановки в стране с минимальными затратами материальных, финансовых и трудовых ресурсов путем обеспечения максимально благоприятных экономических условий для осуществления природоохранной деятельности производственных объектов. В силу этого данный
1 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012). URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/15177.
Бурматова О. П., Сумская Т. В. Финансовые аспекты обеспечения эколого-ориентированного развития // Мир экономики и управления. 2016. Т. 16, № 2. С. 44-56.
Мир экономики и управления. 2016. Том 16, № 2 © О. П. Бурматова, Т. В. Сумская, 2016
механизм в любой стране отражает проводимую государственную экологическую политику. Поэтому результативность экологической политики во многом определяется и результативностью финансового механизма для решения экологических проблем.
Формирование эффективного финансового механизма экологического регулирования требует решения по крайней мере следующих задач [1-7]:
• обеспечения надежности и достаточности финансовых средств на экологические нужды в рыночных условиях, включая собственные средства предприятий, бюджетные средства всех уровней управления, внебюджетные и прочие источники;
• учета долгосрочных интересов в финансировании природоохранных мероприятий, разработки экологических стратегий и государственных программ использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• внедрения систем экологического налогообложения и обязательного экологического страхования;
• предоставления налоговых, кредитных и других льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий;
• установления базовых нормативов платы, порядка определения и размеров платежей за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую природную среду, необходимых и достаточных для компенсации затрат на природоохранные мероприятия;
• нормативного обеспечения финансирования природоохранной деятельности посредством установления лимитов использования природных ресурсов и выхода загрязняющих веществ в окружающую природную среду;
• создания системы заинтересованности предприятий в рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды, внедрении ресурсо-энергосберегающих и экологически безопасных технологий;
• стимулирования рационального использования природных ресурсов и применения ресурсосберегающих и экологически приемлемых технологий с целью снижения воздействия на окружающую среду до экологически безопасного уровня;
• правового обеспечения финансирования природоохранной деятельности и выработки механизма его неукоснительного соблюдения;
• установления порядка возмещения экологического ущерба, наносимого хозяйственной и прочей деятельностью окружающей природной среде и здоровью людей.
Инструменты финансового механизма природопользования
в развитых странах
Развитые страны имеют, как правило, значительные продвижения в области экологической политики, что во многом обусловлено высоким уровнем экономического развития и стабильностью, позволяющим аккумулировать средства на решение экологических проблем. Отличительной чертой сложившихся систем управления охраной окружающей среды является широкое использование экономических регуляторов для стимулирования рационального природопользования при сохранении и укреплении государственного и общественного контроля и нормирования в экологической сфере. Основное назначение экономических методов состоит прежде всего в обеспечении стимулирования природоохранной деятельности путем внедрения природосберегающих и экологически безопасных технологий, а также поиска путей минимизации экономических затрат, которые понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов.
Основными элементами финансового механизма экологического назначения в развитых странах выступают, как правило, правительственные субсидии, ссуды и льготные займы, залоговые вложения; ускоренная амортизация; экологические и эколого-ориентированные налоги (в том числе транспортные и энергетические); платежи и штрафы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ; платежи за размещение твердых отходов; административные платежи (за выдачу лицензий, формирование систем компенсации или экологических квот и др.); сборы
экологического характера (на экологически «грязную» продукцию и опасные отходы); платежи за использование природных ресурсов; разного рода налоговые льготы, стимулирующие снижение негативного воздействия на окружающую среду, в том числе посредством внедрения экологических инноваций и инвестирования в экологически безопасные и ресурсосберегающие технологии; дополнительный налог с прибыли предприятий, выпускающих экологически вредную продукцию или применяющих экологически опасные технологии; экологическое страхование (на случай непредвиденных экологических ситуаций как антропогенного, так и природного характера); прямая торговля допусками на загрязнение среды; государственные инвестиции на природоохранные мероприятия и государственные закупки товаров природоохранного назначения; дотации от государства и другие инструменты [2; 7; 8-12]. В последние годы большое внимание уделяется таким экономическим инструментам экологической политики, которые стимулируют ускоренное развитие инновационных малоотходных и ресурсосберегающих технологий, широкое вовлечение альтернативных и возобновляемых источников электроэнергии, создание условий для внедрения электротранспорта и т. п.
Опыт стран с развитой экологической политикой свидетельствует о том, что среди методов государственной экологической политики все большие предпочтения отдаются не столько ограничительным мерам и наказанию виновных, сколько вознаграждению усилий тех приро-допользователей, чье экономическое поведение способствует улучшению состояния окружающей среды. Другими словами, происходит сдвиг от использования административных рычагов управления к более широкому применению экономических (в том числе финансовых) методов регулирования в экологической сфере.
Особенности финансового механизма охраны окружающей среды
в России
Затраты на охрану окружающей среды в федеральном бюджете. Осуществление финансирования природоохранных мероприятий в Российской Федерации предусматривает возможность использования средств различных источников, среди которых можно назвать бюджетные средства (федерального, регионального и местного бюджетов); средства предприятий, учреждений и организаций; экологические фонды; фонды экологического страхования; кредиты банков; добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан и др. Остановимся на выявлении роли названных источников в финансовом обеспечении экологической сферы.
В составе сложившейся в России системы финансирования природоохранной деятельности условно можно выделить следующие подсистемы, которые охватывают:
1) прогнозирование и разработку экологических программ;
2) финансирование мероприятий по охране окружающей среды из бюджетов разного уровня управления и средств предприятий;
3) экологическое ценообразование и налогообложение;
4) платность природных ресурсов и загрязнения окружающей среды;
5) экологическое страхование.
При всей важности названных подсистем степень разработки и практического использования их различна, некоторые из них пока не получили должного развития. Так, чисто символическое значение имеет, в частности, экологическое страхование, не оказывая практически никакого влияния на состояние дел в природоохранной сфере.
Характеризуя ситуацию с финансированием экологических нужд в стране, следует выделить два периода:
1) с начала и до конца 1990-х;
2) с начала 2000-х гг. и по настоящее время.
Первый период отличался тем, что с начала 1990-х гг. и до 2000 г. формирование государственной экологической политики в России шло, на наш взгляд, в целом поступательно: набор инструментов управления в экологической сфере постепенно расширялся и совершенствовал-
ся, отдельные направления укреплялись (например, экологическая экспертиза, платность природопользования): развивалось экологическое законодательство; шло (хотя и недостаточными темпами) становление системы финансирования природоохранной деятельности, в том числе за счет платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды; сложилась система экологических фондов (федерального и территориальных) и фондов воспроизводства отдельных природных ресурсов [4; 10; 13]. В этот период все отчисления от налогов и сборов экологического характера, как и природоресурсные платежи, имели целевой характер и являлись источниками финансирования исключительно природоохранных мероприятий.
Второй период - с начала 2000-х гг. - характеризовался обратной тенденцией, обусловленной тем, что в результате череды реорганизаций природоохранных органов и, наконец, упразднения Госкомэкологии России в 1999 г. началось наступление на природоохранную сферу по различным направлениям и откат от многих достигнутых позиций, который отчетливо демонстрирует ослабление государственной экологической политики, распространенность экологического нигилизма среди лиц, принимающих решения. Это нашло выражение в деэко-логизации государственного управления и сокращении расходов на охрану окружающей среды на всех уровнях управления [1; 4; 14]. С введением в действие нового Бюджетного кодекса РФ система управления экологической сферой, сложившаяся к 2000 г., была окончательно разрушена. В результате, несмотря на постоянные попытки реформирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, не удалось не только сформировать целостную, прозрачную, действенную экологическую политику (включая систему финансирования экологической сферы), но и хотя бы восстановить достигнутые в 1990-е гг. позиции.
Такая ситуация отразилась и на участии федерального бюджета в финансировании расходов на охрану окружающей среды [1; 4; 15]. Так, если с начала 1990-х гг. в РФ бюджетные затраты на охрану окружающей среды составляли от 0,4 до 0,9 % расходной части федерального бюджета, то в дальнейшем наблюдается тенденция сокращения данных затрат. Например, в 1995 г. на эти цели было выделено 0,6 % расходной части бюджета, в 1996 г. она составила 0,5 %, в 1997 г. - 0,4 %, в 1998 - 0,5 %, в 1999 г. - 0,87 % расходной части федерального бюджета 2. Последнее десятилетие государственные расходы на охрану окружающей среды составляли мизерную величину, находясь в пределах от 0,14 до 0,2 % в общем объеме расходов федерального бюджета 3.
В федеральном бюджете на 2011 г. затраты на охрану окружающей среды были предусмотрены в объеме 14,5 млрд руб. 4 Это соответствует 0,14 % от совокупных расходов бюджета, или 0,03 % от общего объема ВВП (для сравнения: в развитых европейских странах уровень природоохранных затрат оценивается в пределах 4-6 %, в Японии - более 8 % от ВВП) 5. На 2013 г. бюджетные ассигнования на охрану окружающей среды в Российской Федерации были запланированы в объеме 16,7 млрд руб., или 0, 12 % расходной части федерального бюджета, что со-
2 Этот антиэкологический бюджет // Зеленый мир. 1996. № 26. С. 1; Экологические затраты и их характеристика. URL: http://b-energy.ru/biblioteka/ekologiya-konspekt-lekcii/359-ekologicheskie-zatraty-i-ih-harakteristika.html; БринчукМ. М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ. 1998. URL: http://www.bibliotekar.ru/ ecologicheskoe-pravo-3/index.htm; Доклад об оздоровлении экологической обстановки в Российской Федерации // Зеленый мир. 2003. № 13-14. С. 6-14. URL: htpp://www.mnr.gov.ru/files/part/6925_36-chast_vii_r_7.doc.
3 Экономическое регулирование и финансирование природоохранной деятельности; Тагаева Т. О., Казанцева Л. К. Экологическая политика РФ: проблемы и перспективы. URL: http://ecovestnik.ru/index.php/2013-07-07-02-13-50/kommentrij-specialista/2061-ekologicheskaya-politika-rf-problemy-i-perspektivy; Затраты на охрану окружающей среды в РФ в 2010 году выросли на 8,44 % // РИА Новости http://ria.ru/eco/20110630/395681989.html#ixzz476gariS0.
4 Данные Минфина РФ (Структура расходов. Распределение основных видов расходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы, 2009-2015 гг.). URL: http://info.minfin.ru/kons_rash.php; Федеральная служба государственной статистики: Окружающая среда. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/ rosstat/ru/statistics/environment/#.
5 Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Охрана окружающей среды». URL: http:// protown.ru/information/hide/6375.html; Данные Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.budgetrf. ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/ACH_ZAKL200911041925/ACH_ZAKL200911041925_p_008.htm; Данные Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства. URL: http://info.minfin.ru/fbrash.php.
ответствует 0,03 % ВВП 6. В 2014 и 2015 г. динамика расходов на охрану окружающей среды (в % к ВВП) не изменилась 7. В 2016-2018 гг. сохранится аналогичная ситуация 8.
В планах Правительства РФ намечается поддерживать долю расходов федерального бюджета на цели охраны окружающей среды на уровне 0,3 %, что проблем, конечно, не решает. По мнению специалистов-экологов, только для стабилизации экологической ситуации требуется не менее 2,5 %, а для улучшения необходимы средства в размере 4 %9.
Изыскание требуемых для финансирования экологической сферы средств представляется вполне возможным, в частности, при условии восстановления целевого характера использования поступающих в бюджеты различных уровней природоохранных и природоресурсных платежей. Кроме того, считается [4; 11; 13; 16], что в настоящее время для целей финансирования экологической сферы далеко недостаточно используются межбюджетные трансферты как средства, предоставляемые одним уровнем бюджетной системы РФ другому для субсидировния природоохранных мероприятий. Основная проблема в данном случае состоит в отсутствии нормативного правового акта, определяющего те виды деятельности (перечень софинансируемых расходных обязательств), которые подлежат субсидированию с учетом долгосрочной перспективы [4; 13].
Платежи за негативное воздействие на окружающую среду. Среди элементов механизма финансирования природоохранной деятельности в России наибольшие продвижения связаны с формированием ресурсных и экологических платежей. Данные платежи к настоящему времени составляют основу механизма финансирования природоохранной сферы. Среди них ведущее место по массовости принадлежит плате за негативное воздействие на окружающую среду, которая взимается за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и за хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов) 10.
Отметим ряд слабых сторон, характерных для сложившейся практики взимания платежей за негативное воздействие на окружающую среду [1; 2; 4; 7; 10; 11; 15]. Прежде всего, до сих пор остается не отрегулированным в правовом отношении вопрос о данных платежах. Соответствующий закон не принят до сих пор, хотя его необходимость вытекает из закона «Об охране окружающей среды (с изменениями на 29 декабря 2015 года)» 11. Существующая система экологических платежей, не имеющая необходимой законодательной базы, по существу себя исчерпала и в настоящее время играет чисто символическую роль - прежде всего из-за исключительно низких базовых ставок.
Хотя в 1990-е гг. данная система также практически не выполняла регулирующую функцию в части капитальных природоохранных затрат (из-за экономического кризиса и тяжелого эко-
6 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы» // Система ГАРАНТ. URL: http://base. garantru/70643488/#ixzz476jjs0u3.
7 Перспективы достижения бездефицитного бюджета в 2015 году. URL: http://opec.ru/1408382.html; О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=172899;fld=134;dst=154968,0;rnd=0.6127354214460937.
8 Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://minfin.ru/ru/ document/?id_4=64713&area_id=4&page_id=2104&popup=Y#ixzz3xxXdFtDR; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы» // Система ГАРАНТ. URL: http://base.garant.ru/70643488/#ixzz476jjs0u3.
9 Лебедева А. Н., Лаврик О. Л. Природоохранное законодательство развитых стран: Аналитический обзор: В 3 ч. Новосибирск, 1992. Ч. 2. Защита окружающей среды от загрязнения: методы контроля и регулирования; Василенко В. А. Устойчивое развитие регионов: подходы и принципы / Под ред. А. С. Новоселова. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. С. 117; Тагаева Т. О., Казанцева Л. К. Экологическая политика РФ: проблемы и перспективы. URL: http://ecovestnik.ru/index.php/2013-07-07-02-13-50/kommentrij-specialista/2061-ekologicheskaya-politika-rf-problemy-i-perspektivy.
10 В соответствии со ст. 51, 57 и 62 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ, начиная с 1 января 2016 г., доходы бюджетов бюджетной системы от платы за негативное воздействие на окружающую среду формируются по следующим нормативам: 5 % - в доход федерального бюджета Российской Федерации; 95 % - в доход бюджетов городов федерального значения Российской Федерации; 40 % - в доход бюджетов субъектов РФ; 55 % - в доход бюджетов муниципальных районов и городских округов РФ.
11 Об охране окружающей среды (с изменениями на 29 декабря 2015 года) - Федеральный закон № 7-ФЗ. URL: http://docs.cntd.ru/document/901808297.
номического положения предприятий), однако она вполне успешно справлялась с этой функцией в части текущей деятельности предприятий и выполняла фискальную функцию. Сейчас же система экологических платежей строится на исключительно низких базовых ставках (составляющих примерно 10 % от ставок, принятых в Казахстане, Белоруссии, Молдавии, Грузии, и всего лишь около 2 % от ставок, действующих в большинстве стран Европейского союза), что никак не стимулирует предприятия к осуществлению природоохранной деятельности.
Следует отметить и такой, на наш взгляд, исключительно важный момент (имевший опять же негативное влияние на природоохранную сферу), как отказ от целевого использования средств, поступавших в федеральный и территориальные бюджеты в качестве платы за загрязнение окружающей среды. Если до принятия нового закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) данная плата предназначалась исключительно для целей восстановления нарушенной окружающей среды, что было закреплено в предыдущем Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., то после отмены последнего и принятия нового закона положение относительно запрета использования платежей за загрязнение окружающей природной среды на любые цели, кроме природоохранных, исчезло.
Позже подобный прием был использован и при принятии новых версий Лесного, Водного и других кодексов РФ и федеральных законов. В результате сфера охраны окружающей среды в России, всегда финансируемая на недопустимо низком уровне, потеряла и те крохи, которые имела. По оценкам Минэкономразвития РФ, в настоящее время плата в пределах нормативов за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов составляет всего 0,040,05 % 12 от себестоимости промышленной продукции, что фактически неощутимо как фактор стимулирования или наказания за экологически опасную деятельность.
Кроме названных недостатков системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду, практика их использования показала также, что набор веществ, на которые были установлены платежи, далеко не полный. Существуют также большие изъяны с точки зрения учета фактора инфляции: значение поправочного коэффициента на нормативную плату не сопоставимо с фактическими темпами роста инфляции, корректировка платежей происходит, как правило, с опозданием. В результате система платежей за негативное воздействие на окружающую среду, призванная использоваться в качестве одного из источников финансирования экологической сферы, а также в определенной мере стимулировать предприятия к осуществлению природоохранных мероприятий, в действительности (в результате последовательного выхолащивания ее сути) не выполняет ни фискальных, ни регулирующих, ни тем более стимулирующих функций.
На наш взгляд, величина экологических платежей должна быть такой, чтобы не только создавать действенные стимулы к эффективной природоохранной деятельности (и тем самым к внедрению ресурсо- и энергосберегающих технологий), но и быть совместимой (с точки зрения технической и технологической достижимости эколого-экономического паритета) с ведением экономической деятельности во всех отраслях экономики. Кроме того, данные платежи должны безусловно обеспечивать получение достаточных средств для целевого финансирования природоохранной сферы.
Не соответствует реальной экономической оценке и сложившаяся в России система платежей за пользование природными ресурсами. Уровень данных платежей искусственно занижен, причем существенно (по крайней мере, на порядок), что свидетельствует о неэффективном выполнении государством функции собственника природных ресурсов, когда колоссальная часть доходов от использования природных ресурсов проходит мимо бюджета. Следует еще раз отметить и ликвидацию фондов воспроизводства отдельных природных ресурсов, что негативно отразилось на воспроизводстве минерально-сырьевой базы и масштабах проведения геолого-разведочных работ.
12 Пономарева Л. С. К вопросу о плате за загрязнение воднфх объектов // Водоснабжение и санитарная техника. 2010. № 9 С. 20-30; Гармонизация экологических стандартов (ГЭС) II. Россия. Заключительный отчет. Блок деятельности 9. Платежи за загрязнение окружающей среды. М., 2008. 234 с.
Экологические фонды и экологические программы. До начала 2000-х гг. важное значение в финансировании природоохранной сферы имела система экологических фондов, включавшая Федеральный экологический фонд и территориальные экологические фонды, охватывающие экологические фонды субъектов РФ и органов местного самоуправления. В 2000-2001 гг. Федеральный экологический фонд был ликвидирован и, хотя формально экологические фонды субъектов Федерации и районные экологические фонды не упраздняли, их деятельность в большинстве случаев пришла в упадок. Тем самым природоохранная деятельность лишилась хотя и относительно небольших, но достаточно надежно собираемых целевых средств на федеральном, региональном и местном уровнях. Окончательный удар по данному источнику финансирования нанес развал системы платежей за загрязнение окружающей среды, за счет которых формировались экологические фонды.
В то же время через систему экологических фондов осуществлялось финансирование оснащения приборами инспекций аналитического контроля, работ по мониторингу окружающей среды, экологических исследований, образовательных экологических программ, поддержки заповедников и других особо охраняемых природных территорий, издания экологической литературы и других видов природоохранной деятельности. После разрушения системы экологических фондов эти работы прекратились в значительном большинстве субъектов Федерации.
Ликвидация экологических фондов сначала в бюджетном, а затем и в экологическом законодательстве означала и ликвидацию системы гарантированного целевого финансирования охраны окружающей среды и природопользования, созданной в 1990-е гг. [1]. Ситуация еще более усугубилась после отмены налоговых платежей, взимавшихся для финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы; воспроизводства, охраны и защиты лесов; упразднения целевого расходования средств, получаемых в виде водного налога, а также отмены правовых норм, обеспечивающих расходование платы за пользование земельными участками на мероприятия по повышению качества земель [13].
В целом существовавшая система государственных целевых экологических фондов, практика их формирования и расходования, по мнению многих специалистов [1; 3; 4; 5; 7; 9; 10; 13; 17; 18], себя оправдала и, на наш взгляд, необходимо ее восстановление. Насущность такого решения особенно важна в условиях растущего дефицита финансирования экологических нужд. Средства специализированных экологических фондов могли бы стать, в частности, одним из источников финансирования федеральных целевых программ в экологической сфере. Сегодня же происходит снижение финансирования и закрытие таких программ. Упразднение федеральных целевых программ, финансируемых в основном из федерального и региональных бюджетов (например, «Возрождение Волги», «Экология и природные ресурсы России», «Отходы», «Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков», «Охрана озера Байкал», «Безопасность и развитие атомной энергетики», «Энергоэффективная экономика» и др.), привело к снижению целевого бюджетного финансирования соответствующих направлений природоохранной деятельности, которым надлежит быть под постоянным контролем и заботой государства. Несмотря на то что действующие в России федеральные целевые программы по большей части неэффективны, а целый ряд существует только на бумаге, «под нож» попали прежде всего экологические (или связанные с охраной окружающей среды) программы. Тем самым еще раз была продемонстрирована установка на приоритет экономики над экологией. В настоящее время реализуются всего несколько государственных экологических программ 13.
Вместе с тем федеральные целевые программы (в том числе экологические) являются важным элементом структуры сложившейся в России системы государственного стратегического планирования и управления. Государственные целевые экологические программы, а также программы социально-экономического развития регионов, включающие экологические под-
13 Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=142844; ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы». URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail. php?ID=132375.
программы, могут выступать важным инструментом финансового обеспечения охраны окружающей среды. С их помощью возможно обеспечить, в частности, комплексность развития территории с позиций формирования и функционирования базовых отраслей ее экономики во взаимосвязи с социальной сферой и окружающей средой; координацию создания и функционирования всех объектов на территории с учетом экологических требований; внедрение инновационной модели развития с учетом постоянной адаптации к требованиям НТП и др.
Разрабатываемые и реализуемые сегодня в РФ государственные целевые программы имеют ряд недоработок и методологических просчетов, которые не позволяют оптимально использовать финансовый, ресурсный и организационный потенциалы регионов, возможности всего спектра существующих инвестиционных механизмов. В результате целевые программы в том виде, в котором они разрабатываются и, главное, реализуются, являются недостаточно эффективным инструментом для решения экологических проблем в масштабах государства и отдельных регионов.
Как показывает зарубежный опыт, важными гарантами успеха государственных программ выступают, в частности, установление определенного порядка финансирования программ, четкое определение источников и направлений расходования средств и контроля за их использованием, а также правовое обеспечение мероприятий программ, придание им соответствующего правового статуса и контроль за неукоснительным соблюдением законов. В целом реальная эффективность программ, в конечном итоге, зависит от двух условий: механизма реализации и финансирования.
Меры по совершенствованию финансового механизма
природоохранной деятельности
В сложившихся условиях функционирования финансовой системы в России, когда одной из наиболее острых проблем финансирования является проблема отсутствия так называемых «длинных» денег (т. е. средств, выделяемых банками на срок больше одного года), природоохранная сфера остается за пределами первоочередных интересов. Одним из путей решения данной проблемы может быть использование таких новых механизмов финансирования, как коллективные инвесторы (паевые инвестиционные фонды), а также синдицирование и облигационные займы [17]. Преимуществами названных источников финансирования являются, во-первых, их дешевизна по сравнению с коммерческими кредитами и, во-вторых, их большая привлекательность для инвесторов за счет использования новых технологий, эффекта участия, открытости, оперирования международными системами отчетности, улучшения качества продукции и услуг и обеспечения экологической безопасности функционирования производства.
В свете сказанного необходимо, прежде всего, широкое внедрение и развитие следующих элементов финансового механизма реализации природоохранных мероприятий:
• установление налоговых льгот для экологически ответственных предприятий, переводящих производство на наилучшие существующие технологии (в частности, это может быть освобождение подобных предприятий от НДС на срок технико-технологического перевооружения основных производственных фондов, обеспечивающих ресурсосбережение и экологическую безопасность функционирования производства и др.);
• установление повышенных налогов для экологически опасных продуктов и видов деятельности;
• стимулирование инвестиций в природоохранную деятельность, ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения;
• льготное кредитование (на создание и внедрение новых ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий и оборудования);
• установление надбавок к ценам за экологичную продукцию и т. д.;
• ведение разного рода платежей, выполняющих стимулирующие, компенсационные, карательные функции, а также нормативные, сверхнормативные и др.;
• восстановление целевого принципа использования средств бюджетов разного уровня на финансирование природоохранных мероприятий и внесение соответствующих изменений в природоохранное законодательство, что позволило бы увеличить объем финансовых средств для проведения экологически значимой деятельности на всех уровнях бюджета и др.
Наряду с этим, требуется повысить роль бюджетов всех уровней в финансировании экологических программ, природоохранных мероприятий и природоохранных государственных органов; установить перечень конкретных видов расходных обязательств для различных уровней управления; четко разграничить источники финансирования природоохранных мероприятий между собственными средствами предприятий, внебюджетными и бюджетными источниками, а также обеспечить надежность и достаточность этих средств в рыночных условиях; воссоздать систему государственных экологических фондов в форме бюджетных целевых фондов; внедрить системы экологического налогообложения стимулирующего характера и обязательного экологического страхования.
Очевидно, что реализация многих из этих мер потребует принятия новых законов и внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Это особенно актуально, учитывая, что современное экологическое законодательство в России далеко от совершенства [4; 7; 9; 10; 12; 13; 16], а правоприменительная практика, к сожалению, остается пока на достаточно низком уровне.
Особо следует отметить проблему разработки экономического механизма стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды, стимулирования и поддержки экологически ответственного бизнеса. Как уже отмечалось, сложившийся в России механизм экологического регулирования не обладает стимулирующим эффектом. Это проявляется, в частности, в несовершенстве оценки налогооблагаемой базы использования природных ресурсов, в том числе низких процентных ставках платежей за использование природных ресурсов и воспроизводство природных ресурсов; недопустимо низких базовых ставках платежей за негативное воздействие на окружающую среду; неоправданном снижении ставок платежей за использование природных ресурсов и их воспроизводство отдельным природо-пользователям; недооценке стоимости природных ресурсов; практическом отсутствии платежей за повторное и побочное использование природных ресурсов.
Без разработки и внедрения соответствующих элементов в систему рычагов и методов управления невозможно добиться сдвига в сторону активного перехода на ресурсосберегающие и экологически безопасные технологии. Необходима прямая экономическая заинтересованность бизнеса в решении экологических проблем и задача государства этот интерес создать, оказать поддержку ресурсо- и энергосберегающих технологий и производств, в том числе посредством введения рыночных регуляторов в сфере охраны окружающей среды, которые стимулировали бы предприятия реально снижать антропогенную нагрузку на окружающую среду, внедрять современные ресурсосберегающие и экологически чистые технологии. Бизнес должен понять, что природоохранная деятельность - это не только дополнительная нагрузка на бюджет компаний, но и одно из условий улучшения качества производимой продукции, роста ее конкурентоспособности на мировых рынках.
Современное российское экологическое законодательство хотя и предусматривает определенные меры государственной поддержки бизнеса в экологической сфере с позиций стимулирования инвестиционной деятельности 14 (например, при внедрении наилучших доступных технологий, использовании альтернативных источников энергии, утилизации вторичных ресурсов, переработке отходов и т. д.), однако такие меры формулируются, как правило, в виде общих положений о налоговых и иных льготах, которые не имеют практического подтверждения в действующем налоговом, бюджетном, таможенном и ином законодательстве и поэтому не являются мотивацией для соответствующей инвестиционной деятельности [4; 7].
14 Об охране окружающей среды (с изменениями на 29 декабря 2015 года) - Федеральный закон № 7-ФЗ. URL: http://docs.cntd.ru/document/901808297.
В то же время встречается и обратная картина, когда те или иные меры экономического стимулирования природоохранной деятельности предусматриваются, например, в налоговом законодательстве, но отсутствуют в экологическом. Так, Налоговый кодекс РФ включает возможность предоставления инвестиционного налогового кредита, который может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным местным налогам на срок от одного года до пяти лет. При этом организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение договорного срока. В экологическом законодательстве подобные меры не прописаны 15 [4]. К этому следует добавить, что региональные и местные органы власти могут в рамках своих полномочий осуществлять собственное налоговое регулирование, направленное на стимулирование природоохранной деятельности предприятий.
В условиях России совершенно не используются такие гибкие механизмы финансирования природоохранной деятельности, как рынок прав на загрязнение, страхование экологических рисков [9; 19] и многие другие.
Очевидно, что переход на эколого-ориентированные технологии - процесс исключительно сложный, требующий не только колоссальных средств и времени, но и политической воли руководства страны. Он невозможен без соответствующей серьезной подготовки по реализации комплекса мер, включая законодательное и нормативное обеспечение, разработки по новым техническим и технологическим решениям, создание эффективного экономического механизма экологического регулирования и т. д.
В целом сложившееся в России финансирование природоохранной сферы (в том числе бюджетное), осуществляемое по остаточному принципу, не обеспечивает в достаточной мере экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду. Вместе с тем экологические цели только тогда действительно могут стать приоритетными и результативными, когда на их достижение будут выделяться и приоритетные средства. Основное назначение финансового механизма экологического регулирования состоит в обеспечении благоприятных экономических условий, при которых производственным объектам стало бы экономически выгодно заниматься воспроизводством качества природной среды. Без этого невозможно обеспечить экологически ориентированный рост экономики, курс на формирование которой 16 взят Правительством РФ.
Список литературы
1. Бурматова О. П. Проблемы и перспективы в области финансирования природоохранной деятельности // Вестн. Новосиб. гос. ун-та. Серия: Социально-экономические науки. 2005. Т. 5, вып. 2. С. 36-48.
2. Бурматова О. П. Модернизация инструментов экологической политики и проблемы их внедрения // Регион: экономика и социология. 2011. № 3. С. 170-194.
3. Вершило Н. Д., Вершило Т. А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. № 1. С. 18-24.
4. Марьин Е. В. Финансирование охраны окружающей среды и рационального природопользования: бюджетно-правовые и налоговые механизмы // Финансовое право. 2012. № 6. URL: http://www.center-bereg.ru/i399.html.
5. Матковская И. П. Финансирование охраны окружающей среды в Российской Федерации // Финансы. 2003. № 1. С. 17-19.
6. Мукашева Г. М. Финансовый механизм охраны окружающей среды. URL: http://www. konspekt.biz/index.php?text=217.
15 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 4. URL: http://jurizdat. ru/editions/official/bnafoiv/archive/2006/4.htm.
16 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012). URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/15177.
7. Петрова Т. В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. № 6. Спец. вып. «Экологический кодекс Российской Федерации». С. 28-33.
8. Бобылев С. Н., Захаров В. М. Кризис: экономика и экология. М.: ООО «Типография ЛЕВ-КО», Ин-т устойчивого развития; Центр экологической политики России, 2009. 84 с.
9. БринчукМ. М. Благоприятная окружающая среда как конституционное право. Проблемы правового регулирования платы за негативные воздействия на окружающую среду // Бизнес адвокат. 2006. № 1. С. 34-50.
10. БринчукМ. М. Благоприятная окружающая среда важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. № 9. С. 37-52.
11. Колесникова К. В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2011. 272 с.
12. Приоритеты национальной экологической политики России / Под ред. В. М. Захарова. М.: ООО «Типография ЛЕВКО», Ин-т устойчивого развития; Центр экологической политики России, 2009. 152 с.
13. Колесникова К. В. Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области экологического развития // Общество и право. 2009. № 4. С. 94-96.
14. Данилов-Данильян В. И. Сохранение среды обитания человека // К программе социально-экономического развития России 2008-2016. Научный доклад. М.: Институт экономики РАН, 2008. С. 117-129.
15. Бурматова О. П. Эколого-ориентированный механизм регионального развития // Региональное и муниципальное управление социально-экономическим развитием Сибирского федерального округа / Под ред. А. С. Новоселова. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2014. С. 341-358.
16. Колесникова К. В. О формах бюджетного финансирования охраны окружающей среды и экологических фондах // Альманах современной науки и образования. 2014. № 2 (81). С. 83-86.
17. Василенко А. В. Инновации в ресурсном обеспечении природоохранных мероприятий. URL: http://ogbus.ru/authors/Rodionova/Vasilenko_2.pdf.
18. Клоченко Л. Н. Страхование ответственности за загрязнение окружающей среды // Юридическая и правовая работа в страховании. 2009. № 2. С. 29-46.
19. Данилов-Данильян В. И. Об экологии, власти и капитале (к двадцатилетию природоохранной системы в России) // Зеленый мир. 2008. № 19-20. С. 5-6.
Материал поступил в редколлегию 27.02.2016 O. P. Burmatova 1 2, T. V. Sumskaya 1 3
1 Institute of Economics and Industrial Engineering of SB RAS 17Acad. Lavrentiev Ave., Novosibirsk, 630090, Russian Federation
2 Novosibirsk State University 1 Pirogov Str., Novosibirsk, 630090, Russian Federation
3 Novosibirsk State University of Economics and Management
56 Kamenskaya Str., Novosibirsk, 630099, Russian Federation
[email protected], [email protected]
FINANCIAL ASPECTS OF PROVIDING THE ECOLOGICAL ORIENTED DEVELOPMENT
The paper is devoted to the current state and the problems of formation of the financial mechanism of environmental protection. The authors identified main sources of costs for environmental purposes
and analyzed the trend of reducing the fiscal costs of environmental protection. Particular emphasis is placed on the legal aspects of the use of payments for negative impact on the environment, including the abandonment of the use of funds to the budget as the price of a negative impact on the environment. The reasons for the inefficient use of budget funds allocated for environmental purposes are analyzed. The importance of environmental funds in the financing of environmental activities is shown, It suggested to restore this element of the financial mechanism of environmental regulation in Russia. The importance of programmer - oriented approach to solving environmental problems is marked. The possible elements of the financial mechanism for the implementation of environmental protection measures are proposed. The main difficulties including stimulating effect in the economic mechanism of nature conservation and environmental protection are marked.
Keywords: financial mechanism, payments for pollution, budget allocated for environmental protection, promotion of environmental activities.
References
1. Burmatova O. P. Problems and prospects in the field of environmental finance. Bulletin of the NSU. Series: Socio-economic sciences, 2005, vol. 5, iss. 2, p. 36-48. (In Russ.)
2. Burmatova O. P. Modernization of environmental policy instruments and their implementation problems. Region: Economics and Sociology, 2011, № 3, p. 170-194. (In Russ.)
3. Vershilo N. D., Vershilo T. A. Environmental programs and environmental funds as instruments in the field of environmental planning and funding environment. Environmental Law, 2009, № 1. p. 18-24. (In Russ.)
4. Mar'in E. Financing of environmental protection and rational nature management: fiscal and legal and tax arrangements. Financial law, 2012, № 6. URL: http://www.center-bereg.ru/i399.html. (In Russ.)
5. Matkovskaya I. P. Financing environmental protection in the Russian Federation. Finance, 2003, № 1, p. 17-19. (In Russ.)
6. Mukasheva G. M. Financial mechanisms for environmental protection. URL: http://www. konspekt.biz/index.php?text=217. (In Russ.)
7. Petrova T. V. Funding in the field of environmental protection, new and traditional approaches. Environmental Law, 2010, № 6, special vol. «Environmental Code of the Russian Federation», p. 28 -33. (In Russ.)
8. Bobylev S. N., Zakharov V. M. Crisis: the economy and the environment. Moscow, Printing Levko, Institute for Sustainable Development; Center for Russian Environmental Policy, 2009, 84 p. (In Russ.)
9. Brinchuk M. M. A good environment as the constitutional right. Problems of legal regulation of payment for negative impact on the environment. Business lawyer, 2006, № 1, p. 34-50. (In Russ.)
10. Brinchuk M. M. A good environment is the most important category of law. Journal of the Russian right, 2008, № 9, p. 37-52. (In Russ.)
11. Kolesnikova E. V. Legal regulation of budgetary financing of the Environment and Nature: Abstact of Sci. Dis. Stavropol, 2011, 272. p.
12. Priorities of the National Environmental Policy of Russia. V. M. Zakharov (Ed.). Moscow, Printing Levko, Institute for Sustainable Development; Center for Russian Environmental Policy, 2009, 152 p.
13. Kolesnikova K. V. Problems of development and financing of target programs in the field of environmental development. Society and Law, 2009, № 4, p. 94-96.
14. Danilov-Danil'yan V. I. Saving the human environment. By the program of social and economic development of Russia 2008-2016. Scientific report. Moscow, Institute of Economics, Russian Academy of Sciences, 2008, p. 117-129. (In Russ.)
15. Burmatova O. P. Ecology-oriented mechanism for regional development. Regional and municipal management of socio-economic development of the Siberian Federal District. A. S. Novoselov (Ed.). Novosibirsk, IEIE SO RAN, 2014, p. 341-358. (In Russ.)
16. Kolesnikova K. V. On the forms of budgetary financing of environmental protection and environmental funds. Almanac of modern science and education, 2014, № 2 (81), p. 83-86. (In Russ.)
17. Vasilenko A. V. Innovations in resource provision of environmental measures. URL: http:// www.ogbus.ru/authors/Rodionova/Vasilenko_2.pdf. (In Russ.)
18. Klochenko L. N. Insurance of liability for environmental pollution. Law and legal work in insurance, 2009, № 2, p. 29-46. (In Russ.)
19. Danilov-Danil'yan V. I. On the ecology, power and capital (to the twentieth anniversary of the environmental systems in Russia). Green World, 2008, № 19-20, p. 5-6. (In Russ.)
