CC BY
32
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2012
Ю. ЗЕДИНА кандидат юридических наук, заместитель председателя правления АКБ МОСОБЛБАНК ОАО
ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
Рассматриваются условия формирования и развития в современной экономике института государственно-частного партнерства (ГЧП). Представлены основные категориальные понятия, признаки, принципы и направления развития ГЧП. Общественный сектор и инфраструктура характеризуются как приоритетные сферы взаимодействия государства с частным бизнесом. Представлены подходы к теоретическому осмыслению проблем формирования финансовой базы ГЧП как особого элемента финансовой системы современной смешанной экономики.
Ключевые слова: смешанная экономика, государство, бизнес, государственно-частное партнерство, формы ГЧП, финансовая база ГЧП.
Теоретическое осмысление экономических аспектов формирования института ГЧП
В хозяйственной практике развитых стран, экономическая система которых характеризуется как смешанная, с конца 1980-х гг. появилась новая форма взаимодействия государства и частного предпринимательства - государственно-частное партнерство (ГЧП). Достаточно высокая социально-экономическая и бюджетная эффективность ГЧП в этих странах обусловила его быстрое распространение в мировой экономике. Различные варианты ГЧП нашли достаточно широкое применение в странах с трансформирующейся экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, страны СНГ), а также в развивающихся странах (Индия, страны Латинской Америки).
Теоретическое осмысление накопленного практикой опыта развития данной формы предпринимательской деятельности уже сегодня позволяет сформулировать основные категориальные понятия, признаки, принципы и приоритеты государственно-частного партнерства, выя-
вить важнейшие факторы и направления развития этой перспективной формы смешанной экономики1.
Институт государственно-частного партнерства характеризуется как одно из потенциальных направлений обеспечения экономического роста, формирующегося за счет повышения эффективности комплексного использования различных видов экономических ресурсов. Разумеется, в отечественной литературе не существует и не может существовать полного единства мнений по многим из поднимаемых вопросов. Это проявляется, в частности, и в употреблении российскими исследователями различных терминов для обозначения партнерства государства и бизнеса: в одних работах оно выступает как «государственно-частное» -ГЧП, а в других, как «частно-государственное» - ЧГП. Основанием для этого послужило использование в зарубежной хозяйственной практике для обозначения этого явления различных терминов, по-разному расставляющих приоритеты во взаимодействии государства и частного бизнеса.
Так, в Великобритании используется форма партнерства государства и бизнеса под названием Private-Financial Initiative - PFI2, что буквально в переводе на русский язык означает «Частно-финансовая инициатива», а в большинстве других стран формы сотрудничества государства и бизнеса чаще всего обозначаются термином Public-Private Partnerships - PPP (или близкими к нему терминами), что переводится как «Государственно-частное партнерство»3. Хотя некоторые из российских исследователей утверждают, что подобное различие в терминологии не имеет значения4, по странному совпадению сторонники существенного воздействия государства на экономические процессы в основном употребляют термин «государственно-частное партнерство»5, а представители бизнеса, как правило, придерживающиеся противоположной точки зрения, - термин
1 См. аналитический обзор теоретических исследований государственно-частного партнерства в российской и зарубежной литературе в монографии: Михеев ОЛ. Частно-государственное партнерство в условиях смешанной экономики: теория и практика становления и функционирования. М.: Анкил. С. 62-125.
2 Эта форма появилась в Великобритании и представляет собой привлечение частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов.
3 В англоязычных странах термин «публичный» (public) используется для обозначения государственного сектора. На русский язык он переводится, как правило, как «общественный» или «государственный». Хотя и в российской экономической литературе он начинает использоваться вместо терминов «общественный» или «государственный». Например, см.: Рубинштейн А.Я. Общественные интересы и теория публичных благ // Вопросы экономики. 2007. № 10.
4 Михеев ОЛ. Цит. раб. С.64.
5 Характерно, что именно этот термин употребляется во всех федеральных и региональных нормативно-правовых актах по государственно-частному партнерству.
«частно-государственное партнерство»6. Применение первого термина в российской экономической литературе, на наш взгляд, более правильно и не только по выше приведенной причине, но и потому что подчеркивает особое положение государства в партнерстве с бизнесом как прин-ципала7. Это оправдано особой законотворческой ролью государства как регулятора экономических процессов, определяющего правовые рамки деятельности субъектов частного бизнеса, а также и ответственностью государства в тех сферах экономики, где государственно-частное партнерство развивается - как правило, в общественном секторе, в инфраструктурных отраслях, в социальной сфере. Таким образом, партнеры в данном виде партнерства изначально неравны8.
В чем же специфика и привлекательность данной формы реализации совместного участия представителей государства и рынка в регулировании экономической деятельности? Разные представления об этом отражаются в существующих определениях понятия «государственно-частное партнерство».
Если суммировать все определения зарубежных исследователей государственно-частного партнерства, можно констатировать, что они очень конкретны и узки9. В целом специфика трактовки ГЧП за рубежом заключается в том, что оно:
- осуществляется в сфере ответственности государства;
- направлено на развитие инфраструктуры, в т.ч. социальной;
- закреплено юридически;
- обеспечивает частной компании более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа;
- носит долгосрочный характер;
- обеспечивает разделение рисков проекта между партнерами.
6 Михеев ОЛ. Цит. раб.
7 Принципал (от лат. principalis - главный) - физическое или юридическое лицо, уполномочивающее другое лицо действовать в качестве своего агента.
8 Более развернутую аргументацию этого положения см.: Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8.
9 Например, Джеффри Делмон под ГЧП понимает «любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки)». Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. М.: ГЕО-ТЭК, 2010; в компании Deloitte под ГЧП понимают «соглашение в форме контракта между органом государственной власти и частной компанией, которое позволяет компании в значительно большей степени участвовать в реализации инфраструктурных проектов, чем стандартные формы сотрудничества» / Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study. 2006. P. 5.
В российской научной литературе нашли отражение широкая и узкая трактовка данного понятия ГЧП. Один из первых российских исследователей государственно-частного партнерства - В.Г. Варнавский изначально рассматривал его широко. Он утверждал, что ГЧП - это «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг»10. В этом определении В.Г. Варнавский указывал на то, что проекты ГЧП являются общественно значимыми. Тем самым он подчеркивал, что ГЧП-проекты могут реализовываться не только в сфере ответственности государства, но в любых отраслях экономики, если это обеспечивает решение задач социально-экономической политики.
В том же ключе М.В. Вилисов считает, что ГЧП - это «правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления»11. Другой российский исследователь Е. Коровин определяет ГЧП как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод»12. В данном определении Е. Коровин делает упор на то, что цель ГЧП заключается в решении актуальных задач государства, так как такие проекты играют существенную роль в развитии страны или региона. Поэтому решение об их реализации является значимым политическим решением.
Основные отличия в подобном понимании ГЧП российскими авторами от выраженного в зарубежной литературе сводятся к тому, что оно:
- направлено на достижение различных целей социально-экономической политики государства;
- может быть реализовано в сфере ответственности как государственного, так и частного секторов экономики.
10 Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство [Электронный ресурс] / В.Г. Варнавский // Экспертный канал «Открытая экономика». Режим доступа: Ьйр://шшш. орес.ги/аг1:1с1е_^с.а5р?^по=50578.
11 Виллисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект. Власть. 2006. № 7.
12 Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки [Электронный ресурс] / Коровин Е. // Выступление на круглом столе «Федеральные инструменты поддержки инвесторов». Регионалистика. 2006. Режим доступа: http://regiona1istica.ru/proiect/investproiect/fed_instr.
Вместе с тем потребности практического использования форм и механизмов ГЧП прежде всего разработки корректной нормативно-правовой базы сотрудничества государственных органов власти и субъектов предпринимательской деятельности потребовали выработки в российской литературе более строгих определений данного понятия. Так, В.Г. Вар-навский определяет ГЧП в настоящее время более узко. Он утверждает, что в современном понимании государственно-частное партнерство представляет собой «юридически закрепленную на определенный срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями»13.
Это определение позволяет ему вычленить «родовые признаки» ГЧП, которые позволяют охарактеризовать его как особую форму взаимодействия государства и бизнеса:
- Предметом ГЧП является государственная и муниципапльная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями.
- Государственно-частное партнерство оформляется специальным договором (соглашением, контрактом) между государством и участниками со стороны частного сектора.
- Обязательным условием ГЧП является софинансирование государством и частными компаниями и разделение рисков между всеми участниками проекта. Иногда проект может финансироваться на 100% частным сектором.
- Проект ГЧП осуществляется в течение определенного, закрепленного в договоре срока. По завершении проекта партнерство может быть продолжено на основе нового договора14.
Подобная трактовка нашла отражение и в проекте Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», опубликованном 25 июня 2012 г., где под государственно-частным партнерством понимается «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов»15.
13 Национальная экономика: Учебник. / Под ред. П.В. Савченко. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 489.
14 Там же.
15 http://static.consultant.ru/obi/file/doc/fz_250612_partnerstvo.rtf
Таким образом, понимание специфики государственно-частного партнерства как формы взаимодействия государства с частным бизнесом в России приблизилось к его трактовке в зарубежной литературе и ограничивает сферу применения этого механизма общественным сектором и инфраструктурными отраслями.
Взаимодействие интересов экономических контрагентов в рамках ГЧП
В чем же состоит привлекательность ГЧП для всех участвующих сторон, обусловившая его быстрое распространение по странам мира? Как правильно отмечают многие исследователи, эта форма взаимодействия государства и частного бизнеса позволяет скорректировать недостатки («провалы») как рынка, так и государства. Схематично эту коррекцию можно представить следующим образом (см. рис. 1)16.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР
Потребности:
- повышение эффективности управления объектами;
- привлечение дополнительного финансирования;
- сохранение контроля
за ключевыми отраслями;
- создание точек роста
в ключевых отраслях экономики.
Может предложить частной компании:
- допуск компании в сферу инфраструктуры;
- гарантии минимального спроса / дохода;
- государственные гарантии по займам.
Рис. 1. Сочетание потребностей и предоставляемых выгод государственного и частного секторов экономики
16 Климов П.Е. Новый взгляд на сущность государственно-частного партнерства // Управление экономическими системами. Электронный научный журнал. 2011. № 10. Электронный ресурс: http://www.uecs.ru/uecs-34-342011/item/686-2011-10-14-08-13-07
ЧАСТНЫЙ СЕКТОР
Может предложить государству:
- более высокую эффективность управления;
- дополнительные финансовые ресурсы;
- функционирование в качестве оператора;
- реализация перспективных проектов
Потребности:
- условия для расширения бизнеса;
достаточная норма прибыли;
- привлечение необходимого объема ресурсов.
Таким образом, государство с помощью ГЧП, во-первых, частично перекладывает бремя несения расходов по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор; во-вторых, пользуется результатами более эффективного управления своей собственностью; в-третьих, сохраняет социально значимые объекты в государственной собственности и под своим контролем; в-четвертых, пользуется привнесенными в работу объектов государственной собственности организационным опытом, знаниями, ноу-хау, а также результатами творческой предпринимательской инициативы.
В свою очередь частный бизнес, во-первых, получает в долговременное управление государственные активы, как правило, на льготных условиях; во-вторых, снижает риски вложения инвестиций за счет получения различных государственных гарантий, в том числе гарантий определенного уровня доходности; в-третьих, получает возможности расширения за счет привлечения под государственные гарантии большего объема финансовых ресурсов из бюджетов различного уровня, специализированных финансовых институтов развития, а также из банковского и реального секторов экономики; в-четвертых, как результат, имеет возможность повышения капитализации компании и в целом престижа фирмы.
Помимо ощутимых выгод для партнеров общество в целом также является бенефициаром (выгодоприобретателем) в случае реализации государственного партнерства. А именно: во-первых, повышается качество оказываемых государством услуг; во-вторых, снижаются цены на государственные услуги; в-третьих, расширяются возможности для решения острых социальных проблем за счет сэкономленных и высвободившихся финансовых (бюджетных) ресурсов.
Разумеется, реализация всех вышеперечисленных возможностей требует целенаправленных усилий, разработки и осуществления государственной стратегии и комплекса мер по поддержке данной формы прежде всего формирования финансовой базы государственно-частного партнерства.
Проблемы формирования финансовой базы ГЧП
Теоретическое осмысление необходимости и области использования государственно-частного партнерства позволяет определить главные проблемы формирования его финансовой базы. Несмотря на большое количество исследований, в том числе в области различных финансовых аспектов государственно-частного партнерства17, вопрос формирования
17 Так, П.Е. Климов занимался разработкой системы распределения финансовых рисков в проектах ГЧП, Ю.А. Мурадова рассматривала финансовое обеспечение проектов
финансового обеспечения государственно-частного партнерства остается недостаточно исследованным. Поскольку главной областью применения государственно-частного партнерства является производство общественных благ, рассмотрим возможные источники финансирования этого производства.
Общественное благо18 по своим свойствам представляет собой полную противоположность частному товару, т.е. оно, во-первых, неделимо; и, во-вторых, неисключаемо. Критерии рынка оказываются недостаточными для того, чтобы установить, в каком объеме надо производить общественное благо, как определить его цену. Этот рынок не предотвращает потребление общественного блага членами общества, желающими им воспользоваться, но не готовыми за него платить. При таких обстоятельствах поставщик общественного товара не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей. Отсюда следует, что рынок общественных благ лишен механизма саморегулирования и что в условиях чисто конкурентного рынка общественные блага могут вообще не производиться. Поскольку каждый получает выгоды от национальной обороны, уменьшения шума, задымленности, профилактики инфекционных заболеваний и т.п., то все заинтересованы в том, чтобы эти работы финансировались за счет уплаченных налогов. Этим вынуждено и обязано заниматься государство как социальный институт: оно имеет право и возможность через налоговую систему накапливать в бюджете необходимые средства и использовать их на финансирование производства общественных благ. В этом случае производство общественных благ получает относительно надежный источник финансирования.
Данную ситуацию наглядно демонстрирует модель двухсектор-ного строения смешанной экономики, которая исходит из «рыночно-нерыночной» двойственности современного общественного производства (см. рис. 2).
В этой модели общественный сектор (DEMC) состоит их трех элементов (см. 1, 2, 3 на рис. 2). Первый элемент (представленный треугольником DEC) характеризует остаточный («доравновесный») платежеспособный спрос, т.е. ту часть потребности, которая при данной равновесной цене не является платежеспособной. Тем не менее какую-то часть расходов, необходимых для функционирования убыточного государственного сектора смешанной экономики, этот остаточный платежеспособный спрос
ГЧП в регионах, М.Е. Щегорцов провел исследование ГЧП как механизма финансового обеспечения инвестиционной деятельности. Попытка комплексного осмысления финансовых аспектов ГЧП была сделана О.Л. Михеевым в монографиях «Финансовые и правовые проблемы частно-государственного партнерства» (2009 г.) и «Частно-государственное партнерство в условиях смешанной экономики: теория и практика становления и функционирования» (2011).
18 Якобсон Я.И. Экономика общественного сектора. М.: Аспект Пресс, 1996. С. 36- 40.
Рис. 2. Источники финансирования общественного сектора.
может возместить. Задача государства состоит в том, чтобы его выбрать и использовать как источник соответствующего финансирования. Выбирать же необходимо дифференцированным подходом, учитывая, что объем «остаточного спроса» уменьшается по мере приближения к конечной точке потребности (точке С как «точке насыщения»).
Однако этим задача финансирования убыточного по определению государственного сектора решается лишь частично, ибо остается еще задача возмещения расходов, представленных в целом треугольником СЕМ. Источник этих расходов находится уже в рыночной половине графика - количественно он выражен суммой «излишка потребителя» и «излишка производителя». Перемещение (с помощью налогового механизма) этих «излишков» в государственный сектор в качестве источников его финансирования и покрывает содержание соответствующих элементов государственного сектора экономики (из графика на рис. 2 видно, что АКЕ = ЕМТ, а ОАЕ = СЕТ).
В современной экономике, обремененной известными ограничениями по объему использования бюджетных средств, по оптимизации налоговой нагрузки19, по превышению пределов государственного заимствования, наряду с проблемой повышения финансового потенциала
19 О теоретических проблемах оптимизации налоговой нагрузки см.: Караваева И.В. Оптимальное налогообложение: теория и история вопроса. М.: Анкил, 2011. С. 37-44.
Р
и
государства, остро встает также проблема формирования эффективной системы финансирования сферы производства общественных благ. Управление этой сферой государственными организациями не улучшает положения, а зачастую, наоборот, ухудшает его. Таким образом, деятельность государства, направленная на исправление провалов рынка, сама оказывается далека от совершенства: к «провалам рынка» добавляются «провалы государства».
Когда удается тем или иным способом вводить ограничения на потребление общественного блага, появляется и возможность индивидуализировать его оплату, контролировать рациональное использование, формировать механизмы, стимулирующие повышение эффективности его производства. В тех сферах общественных благ, где имеется такая возможность, возникают условия для появления частных производителей и частных инвесторов. В силу сохраняющейся специфики производства общественных благ, в современной экономике эта возможность наиболее эффективно реализуется в форме государственно-частного партнерства, которое формируется и развивается как особый сектор социально-экономической структуры, а также особый элемент финансовой системы, наиболее полно отражающий характерные черты финансовой основы современной смешанной экономики.
