CC BY
451
УДК 336.225
Финансирование инфраструктурных проектов с использованием механизма отложенных налоговых платежей
в современных условиях развитые и развивающиеся страны стремятся к достижению устойчивых темпов экономического роста, что может быть обеспечено посредством применения механизма отложенных налоговых платежей инфраструктурных проектов. Причем зарубежная практика не дает однозначной положительной оценки использования данного механизма, что находит отражение в данной статье.
Ключевые слова: механизм отложенных налоговых платежей; зона-TIF; инфраструктурные облигации (TIF-облигации); источники финансирования проектов с использованием механизма отложенных платежей; риски механизма TIF.
Under current conditions sustainable economic growth in developed and developing countries is achievable through applying the mechanism of deferred tax payments for infrastructure projects. But the article points that according to international experience this mechanism does not necessarily provide unambiguously positive results.
Keywords: mechanism of deferred tax payments; zone-tIF; infrastructure bonds (tIF-bonds); sources of financing of projects using the mechanism of deferred payments; risks associated with TIF mechanism.
Ларионова Ирина Владимировна
д-р экон. наук, профессор кафедры «Банки и банковский менеджмент» Финансового университета Е-mail: [email protected]
Факторы, принимаемые во внимание при финансировании инфраструктурных проектов
Начиная с конца XX века инфраструктурные отрасли экономики привлекают особое внимание политиков и экономистов ввиду того, что их развитие, как показывает опыт предыдущих глубоких экономических потрясений, способствует повы-
шению производительности труда и выравниванию социально-экономических возможностей граждан [1].
По мнению признанных в экспертном и научном сообществе аналитиков, государственные капиталовложения в инфраструктуру оказывают стимулирующее воздействие на частных инвесторов, что особенно важно в условиях, когда не достает бюджетных источников и происходит рост социальных обязательств государства перед гражданами. При этом эксперты отмечают, что каждый доллар, потраченный на инфраструктурные проекты, вызывает мультипликационный эффект в размере 1,59 долл. США. Бизнес, участвующий в инвестициях, получает дополнительные выгоды вследствие сокращения издержек: транспортных, коммуникационных, энерго- и водоснабжения [2].
К сожалению, современная ситуация такова, что даже в развитых странах ощущается острая потребность в инвестировании в инфраструктурные проекты. Например, в США общая
потребность в инвестициях, необходимых для восстановления и развития инфраструктуры, оценивается на период до 2015 г. в размере 1,6 трлн долл. США [3].
Не менее скромные потребности сформировались и в российской экономике как в части придания ей динамического развития, так и в части обновления устаревшей инфраструктуры. Иными словами, национальная экономика нуждается в новых точках роста, одной из которых могут стать инвестиции в инфраструктурные проекты. Потребность в таких инвестициях, например только в транспортную инфраструктуру, будет постоянно увеличиваться и составит к 2016 г. 45 млрд долл. США, а к 2021 г.- 77 млрд долл. США [4].
В основе этого механизма отложенных налоговых платежей лежал редевелопмент, для финансирования которого привлекался инвестор, застраивавший за свой счет выделенный участок земли и покрывавший позднее свои расходы из специального фонда, куда направлялись налоги, выплачиваемые собственниками новых объектов
Инфраструктурные отрасли экономики, как известно, недостаточно адаптированы к рыночным условиям хозяйствования и, обладая зачастую чертами естественных монополий, находятся в большинстве случаев в собственности государства или сфере его прямой ответственности. В то же время в большинстве стран приватизация этих отраслей признается нецелесообразной прежде всего по социально-политическим мотивам, хотя имеются и иные мнения по этому поводу [5]. Так, некоторые специалисты выступают за приоритет инвестиций частного сектора над государственным, за исключением случаев «национальной монополии».
При финансировании инфраструктурных проектов целесообразно учитывать:
• соотношение долей государственного и частного сектора;
• долевое участие инвесторов и механизм финансирования инфраструктурных проектов;
• приоритетность развития тех или иных инфраструктурных проектов;
• источники финансирования проектов;
• риски проектов и некоторые др.
Проводимые зарубежными учеными исследования по установлению взаимосвязи между инфраструктурными инвестициями и ростом внутреннего национального продукта1 показали, что для обеспечения темпов роста ВНП на уровне 3,6% в год необходимо вкладывать в системы электроснабжения и телекоммуникационную инфраструктуру от 0,2 и 0,7% от ВНП соответственно [6]. В то же время результаты показали, что не все сегменты инфраструктуры оказывают одинаковое позитивное влияние на экономический рост [6]. По мнению большинства экспертов, наибольшее воздействие на инфраструктуру имеет развитие дорожной сети.
участие частного капитала в инфраструктурных проектах
В условиях, когда в процесс инвестирования активно вовлекается частный сектор, возникает потребность в регулировании структуры собственности инфраструктурных проектов и источников инвестиций. Очевидно, что достижение оптимальной структуры собственности требует соответствующего экономического обоснования долевого участия государства и частных инвесторов. Причем размер долевого участия может быть различен. Так, в России при реализации инвестиционных проектов на основе государственного частного партнерства, как правило, доля государственной поддержки колеблется в пределах от 20 до 40%, соответственно на частные инвестиции в проект приходятся 6070% финансирования. За рубежом доля государства незначительна и составляет 10-20%, а частного капитала - 90-80% [7].
Известно, что в периоды экономической нестабильности проблема привлечения дешевых ресурсов на внутреннем и международном рынке на длительный срок встает особенно остро. Ограниченный доступ частных инвесторов к этим ресурсам может оказать негативное влияние на макроэкономические показатели, привести к снижению рентабельности проекта, ограничить возможности частного капитала по осуществлению инвестиций в другие сферы экономической деятельности. Эти
1 В исследованиях использовались данные, полученные в 52 странах за период с 1980 по 2002 г.
Таблица 1
Преимущества применения механизма TIF
Преимущества, получаемые на государственном уровне Преимущества, получаемые на региональном уровне
Повышение эффективности использования бюджетных средств и вложения их в инвестиции Преодоление отставания в экономическом и социальном развитии региона
Развитие индустриальных ниш, открытие новых рынков Обеспечение стабильности развития региона
Создание или сохранение рабочих мест Решение проблем развития «старых территорий»
обстоятельства требуют тщательного анализа возможных альтернатив и выбора наиболее оптимальных вариантов с учетом состояния конъюнктуры рынка.
суть механизма отложенных налоговых платежей как средства финансирования инфраструктурных проектов
Одним из перспективных средств финансирования инфраструктурных проектов является механизм отложенных налоговых платежей (Tax Increment Financing, далее также -TIF), который был впервые применен в США, а затем стал использоваться в других развитых (Великобритания и др.) и развивающихся странах (Мексика, Турция, Вьетнам и др.).
В основе этого механизма отложенных налоговых платежей лежал редевелопмент2, для финансирования которого привлекался инвестор, застраивавший за свой счет выделенный участок земли и покрывавший позднее свои расходы из специального фонда, куда направлялись налоги, выплачиваемые собственниками новых объектов.
Иными словами, TIF — это механизм, который предполагает покрытие затрат инвестора на создание инфраструктуры из бюджета за счет налогов в бюджеты всех уровней, поступающих от реализации инвестиционного проекта после окончания строительства и ввода объектов инфраструктуры в эксплуатацию, или, иными словами, подразумевается перераспределение части налогов (в основном налога на недвижимость) из регионального и местного бюджетов в бюджет участка, где
2 Реконструкция отдельных объектов недвижимости, групп зданий (фабрик, заводов), районов или целых населенных пунктов с целью более эффективного их использования.
осуществляется редевелопмент (далее — зона TIF). При этом перечень секторов экономики, в которых используется данный механизм, связан в основном с инфраструктурными проектами и социальной сферой.
Особенностью зоны TIF в США является то, что она территориально располагается на ограниченной территории. Так, в Чикаго в 2002 г. насчитывалась 121 зона TIF на территории 39 га, обеспечивая поступление в городской бюджет 16% налога на недвижимость [7].
При этом важным обстоятельством являлось то, что дополнительные доходы городской бюджет получает без повышения налоговых ставок за счет поступлений от новых расположенных в зоне TIF предприятий торговли, жилых строений и т. д., которые используются для погашения первоначальных инвестиций. Привлекательность применения механизма TIF состоит в том, что средства, генерируемые проектом, применяются для развития территорий. Преимущества использования механизма TIF на государственном и региональном уровнях представлены в табл. 1.
Наряду с преимуществами механизм TIF имеет ряд недостатков, в том числе высокую стоимость финансирования проекта, невозможность дать точные прогнозы будущих дополнительных налоговых поступлений и т. д.
особенности организации управления и финансового обеспечения проектов с использованием механизма TIF
Проекты, реализуемые с использованием механизма TIF, требуют особой организации. Так, за рубежом создаются специальные структуры, которые управляют зоной TIF, а также фонды (бюджеты) зоны TIF, в которых накапливаются дополнитель-
ные налоговые поступления, связанные с реализацией инфраструктурного проекта. В некоторых случаях управление механизма TIF возлагается на действующие или специально создаваемые подразделения местной администрации. Так, в Чикаго управление программой TIF осуществляется Департаментом планирования и развития города, который формировал план реконструкции для отдельных объектов или районов.
Используемые в международной практике модели финансирования инфраструктурных проектов и страхования рисков должны быть адаптированы к особенностям российских условий
Функциями организационных структур управления и обеспечения проектов с использованием механизма TIF являются:
• проведение многосторонних консультаций с органами власти, общественными организациями, инвесторами;
• составление плана и оценка его соответствия стратегии развития региона;
• отражение в плане проекта с использованием механизма TIF затрат на его осуществление и организации системы управления.
источники финансирования проектов зоны TIF
В зарубежной практике финансирование инфраструктурных проектов может осуществляться:
• за счет ресурсов денежно-кредитных институтов, страховых компаний, пенсионных фондов и др.;
• путем выпуска обыкновенных либо специальных TIF- облигаций («инфраструктурных» облигаций);
• застройщиком.
Использование долговых инструментов финансирования (TIF-облигаций) является стандартным механизмом, применяемым организатором инфраструктурного проекта, в качестве которого выступают государственные органы власти либо проектные компании (SPV).
Как правило, в международной практике используются два типа облигаций:
• «инфраструктурные» облигации (включая TIF-облигации, в ожидании доходов от реализации инфраструктурного проекта);
• обыкновенные облигации, выпускаемые государственным органом и соответственно погашаемые за счет бюджетных источников.
Чаще всего используются TIF-облигации, которые обеспечиваются дополнительными доходами зоны TIF. В течение трех лет, когда поступления доходов в виде налоговых платежей в зоне TIF незначительны, проценты по таким облигациям, как правило, капитализируются. При достижении стабилизации поступлений осуществляются выплата процентов и обслуживание основного долга. Привлекательность данной схемы финансирования для местных органов власти, а она применяется для вновь строящихся объектов, состоит в том, что риски реализации проекта и поступления в достаточном объеме и с достаточной периодичностью доходов принимают на себя инвесторы. Причем TIF-облигациям не присваивается рейтинг, что делает их более доходным, но одновременно и более рискованным финансовым активом.
Если на начальной стадии реализации инфраструктурного проекта невозможно разместить облигации на рынке (например, частные инвесторы не желают приобретать облигации, номинальный объем финансирования ниже требуемого и др.), используется механизм pay-as-you-go3, финансирование которого может вестись через программы реконструкции или модернизации на территории зоны TIF либо путем выпуска ценных бумаг, в том числе векселей. В некоторых случаях допускается выпуск облигаций в суммах, превышающих величину долга. Основанием для такого выпуска являются ожидания поступления доходов от налоговых платежей в связи с введением новых объектов инфраструктуры в строй.
Альтернативным методом финансирования инфраструктурных проектов является финансирование объекта застройщиком, который может для минимизации своих рисков обратиться с просьбой в государственный орган исполнительной власти о предоставлении ему гарантии в виде гарантийного письма, векселя, аваля (вексельного поручительства) или обеспечения в виде залога имущества (земли, например), которые позволят ему покрыть издержки по проекту за счет дополнительных налоговых поступлений.
3 Налоги уплачиваются по мере получения доходов.
Возникающий разрыв в платежном обороте застройщика на ранней стадии реализации инфраструктурного проекта обычно покрывается за счет кредита, предоставляемого банком.
Возможны различные варианты поощрения инвесторов, приобретающих TIF-облигации: налоговые льготы, индексация на уровень инфляции и др.
Риски механизма отложенных налоговых платежей
К числу основных рисков механизма отложенных платежей относятся:
• низкий уровень мотивации частных инвесторов в приобретении облигаций и/или финансировании инфраструктурных проектов за счет собственных средств;
• длительное отвлечение капитала частных инвесторов из хозяйственного оборота, что приводит к потерям, замораживанию ресурсов и невозможности извлечь прибыль;
• рост стоимости заемных источников для инвестирования и их волатильность в зависимости от конъюнктуры рынка, инфляционных ожиданий и других факторов;
• неопределенность и низкий уровень качества прогнозирования поступления дополнительных доходов от реализации проекта, а следовательно, неопределенность параметров окупаемости проекта.
В условиях экономической нестабильности значительные частные инвестиции требуют адекватной мотивации, поскольку фактическое погашение обязательств и затрат по финансируемому проекту занимает десятилетия. Но дополнительные стимулы, которые применяются в зарубежной практике в виде дополнительных налогов, пошлин, грантов для субъектов, развивающих деловую активность в зоне TIF, требуют дополнительной оценки и могут иметь слабую прогностическую точность.
Сдерживающим фактором использования схемы отложенных платежей является замораживание собственных средств инвестора (модель финансирования за счет средств застройщика), которые могут быть направлены на альтернативные направления инвестирования, приносящие доход.
К числу рисков роста стоимости заемных источников для инвестирования можно отнести волатильность стоимости заемных источников, неоднозначное решение вопроса о возможности
рефинансирования, волатильность валютных курсов, неопределенность изменения темпов инфляции и др.
Риски неопределенности и низкой прогнозной силы будущих поступлений налоговых платежей связаны с возможными изменениями государственной бюджетной и налоговой политики (особенно в условиях ограниченного перечня собственных налоговых доходов и налоговых полномочий), а также с возникновением экономического кризиса, техногенных или природных катастроф.
Потенциально эти риски могут приводить как к увеличению сроков возврата вложенных средств в проект, так и к изменению действующих налоговых условий, снижению рентабельности инвестиций. В связи с этим важным условием успешности применения механизма TIF является стабильность государственной налоговой политики, что повышает качество прогнозирования, его определенность и горизонт планирования.
Перспективы использования механизма TIF в Российской Федерации
В настоящее время законодатель рассматривает вопрос целесообразности использования механизма TIF в Российской Федерации. Поэтому представляется оправданным использование зарубежного опыта развития механизмов финансирования инфраструктурных проектов. Анализ применения механизма отложенных платежей за рубежом свидетельствует о следующем:
• данный инструмент привлекателен для государства и общества, поскольку его применение позволяет реализовать важные для развития экономики проекты, в том числе социальной направленности;
• этот механизм требует четкой организации самого проекта и зоны TIF, высокой степени достоверности оценки эффективности реализуемых проектов, учета и оценки полноты собираемости дополнительных налоговых поступлений как источников погашения обязательств частных инвесторов и государственных органов;
• о неоднозначности оценок позитивного опыта функционирования зон TIF за рубежом [штат Калифорния США и еще 9 городов, последним из которых был Детройт (в марте 2013 г.), признавались банкротами].
Учитывая, что в России отсутствует опыт применения подобного инструмента финансирования,
данное обстоятельство предъявляет повышенные требования к выбору модели финансирования, достоверности оценки совокупности рисков реализации инфраструктурных проектов с использованием механизма TIF.
Полагаем, что простое переложение зарубежного опыта на российские условия неоправданно, учитывая проблемы поиска источников финансирования, в том числе заинтересованности частных инвесторов в долгосрочном вложении капитала, рисков применения механизма отложенных налоговых платежей, а также слабости финансовой базы большинства регионов. Используемые в международной практике модели финансирования инфраструктурных проектов и страхования рисков должны быть адаптированы к особенностям российский условий.
литература
1. Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition. Washington, D. C. World Bank: Policy Research Report, 2004.
2. Кондратьев В. Г. Инфраструктура как фактор экономического роста / Центр промышленных и инвестиционных исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН. URL: http://www.perspectivy.info.
3. Варнавский В. Г. Зарубежный опыт долгосрочного планирования развития инфраструктуры на примере Великобритании. Инфраструктура России. URL: http://www. federalbook.ru/files/infrastrukture.
4. Business Monitor International, Goldman Sachs. URL: http: //www.gs.com.
5. Guasch J. Granting and Renegotiating Infrastructure Concession. Doing It Right. Wash., DC: World Bank Institute, 2004.
6. Bogetic Z. and Fedderke J. «Forecasting Investment Needs in South Africa» s Electicity and Telecom Sectos. South African journal of economics, 2006, Vol. 74, No 3, pp. 530-556.
7. Шабашевич М. Эффективность реализации инфраструктурных проектов ГЧП в России. М., KPMG. 2011.
Навстречу 95-летию Финансового университета
Место Финуниверситета среди ведущих вузов России согласно общепризнанным отечественным рейтингам:
- «Топ-10 вузов по числу обучавшихся финансовых директоров» (1-е место);
- «Топ-10 вузов по выручке» (1-е место);
- «30 лучших финансовых вузов России» (1-е место);
- Рейтинг журнала Forbes («кузница миллиардеров») (3-е место);
- Национальный рейтинг уровня развития вузовских коммуникаций в социальной сети (3-е место),
- «Топ-20 программ MBA» по рейтингу журнала «Секрет Фирмы» (4-е место),
- «Самые сильные университеты России» (5-е место),
- «Самые значимые вузы страны» от РБК (9-е место);
- «ТОП-100 Российских вузов» от РА «Эксперт» (14-е место).
