CC BY
15
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2014
НОВЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ
В. СЕНЧАГОВ
доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ, руководитель Центра финансовых исследований Института экономики РАН
Б. ГУБИН
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
В. ПАВЛОВ доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
И. КАРАВАЕВА доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой политической экономии РЭУ им. Г.В. Плеханова, главный научный сотрудник Института экономики РАН
Е. ИВАНОВ
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ 2014-2016 гг. - БЮДЖЕТ ТОРМОЖЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
(сокращенный вариант независимой экспертизы, осуществленной Центром финансовых исследований Института экономики РАН)1
Представлены материалы независимой экспертизы федерального бюджета Российской Федерации на 2014—2016 гг. Дана его оценка с позиции необходимости решения главных задач социально-экономического развития РФ в условиях замедления экономического роста. Анализируются проблемы бюджетного планирования. Исследуется эффективность сценариев бюджетной политики. Рассматриваются вопросы взаимосвязи бюджетной политики и стратегии экономической безопасности России.
1 Экспертиза подготовлена группой независимых экспертов в составе: руководитель Центра финансовых исследований ИЭ РАН, д.э.н., проф. В.К. Сенчагов (руководитель группы экспертов), н.с. С.А. Биляк, д.э.н. М.И. Гельвановский, д.э.н., проф. Б.В. Губин, к.э.н. Е.А. Иванов, д.э.н., проф. И.В. Караваева, д.э.н., доц. И.А. Колпако-ва, д.э.н., проф. В.П. Оболенский, д.э.н., проф. В.И. Павлов, д.э.н., проф. О.Л. Рогова, д.э.н., проф. Л.С. Ржаницина, д.э.н. А.О. Шабалин, экономист Н.В. Курнова. Экспертное заключение выполнено для Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы РФ.
Ключевые слова: Россия, глобальная экономика, финансы, бюджет, бюджетно-налоговая политика, социально-экономическая политика, модернизация, бюджетное правило, бюджетное и программно-целевое планирование, экономическая безопасность..
Классификация: Е200, Е220, Е250, Е270, Е310, Е420, Е470, Е500, Е520, Е600, Е640, Е660, Е690, Н200, Н220, Н230, Н300, Н510, Н520, Н530, Н600, 1300.
Экономические итоги 2013 г. оказались значительно хуже, чем это прогнозировалось в период подготовки Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Это крайне затруднило, а по существу, поставило под удар выполнение ряда положений Послания и майских (2012 г.) Указов Президента России. Итоги исполнения федерального бюджета и социально-экономического развития РФ в 2012-2013 гг. приведены в табл. 1 и 2.
Анализ экономических итогов 2013 г. позволяет сделать следующие выводы:
- российская экономика из-за неверной бюджетной политики на протяжении ряда прошлых лет вошла в период крайне низких темпов экономического роста, не позволяющих даже приблизиться к решению наиболее острых социально-экономических задач, поставленных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию и его указах;
- итоги 2013 г. заставляют пересмотреть положение об относительной безболезненности прохождения страной финансового кризиса благодаря накопленным финансовым резервам;
- главной задачей на современном этапе является выявление действительных причин негативного воздействия кризиса на российскую экономику, определить новые приоритеты развития;
- необходимо продолжить дискуссию по вопросам бюджетной и денежно-кредитной политики в целях ее изменения при подготовке проекта федерального бюджета на 2015-2017 гг.
Таблица 1
Исполнение федерального бюджета Российской Федерации
в 2012-2013 гг.
2012 г. 2013 г.
Первоначально утвержденный бюджет Факт Первоначально утвержденный бюджет Оценка исполнения
Доходы, трлн руб. 11,78 12,85 12,87 12,9
Расходы, трлн руб. 12,66 12,89 13,39 13,39
Дефицит, трлн руб. 0,88 0,04 0,52 0,49
в % к ВВП 1,5 0,1 0,8 0,7
Таблица 2
Выполнение параметров прогноза социально-экономического развития РФ за 2013 г. (в % к предшествующему году)
2012 г. 2013 г.
По По Оценка
прог- Факт прог- выполне-
нозу нозу ния
ВВП 103,7 103,4 103,7 101,8
Промышленное производство 103,4 102,6 103,7 100,7
Сельскохозяйственное производство 101,4 95,3 106,4 107,0
Инвестиции в основной капитал 107,8 106,6 107,2 102,5
Розничный товарооборот 105,5 106,3 105,4 104,2
Денежные доходы населения 105,0 104,4 103,0 103,4
Заработная плата 105,1 108,4 103,7 106,2
Инфляция 105-106 106,6 105-106 106,0
I. Основные характеристики проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития РФ на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг.
Формирование основных характеристик проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития РФ на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг. происходит в условиях, когда российская экономика характеризуется крайне низкими темпами экономического роста, угрожающими перерасти в рецессию. Основные характеристики проекта федерального бюджета - доходы, расходы, дефицит - представлены в табл. 3 и 4.
В 2014-2016 гг. прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,3% ВВП в 2013 г. до 18,2% в 2014 г. и до 17,4% ВВП к 2016 г. В основном это обусловлено снижением нефтегазовых доходов по отношению к ВВП (см. табл. 4).
Прежде всего, обращает на себя внимание практически замораживание бюджетных расходов в номинальном выражении и снижение в реальном выражении в 2014 г. - первом году предстоящей трехлетки, что обрекает страну на острую финансовую недостаточность и делает весьма сомнительным и нереальным последующий перелом в развитии.
Совершенно неудовлетворительным является сохранение крайне высокой доли в доходах бюджета нефтегазовых доходов. Это означает, что не выполняется одна из главных задач, поставленных в послании Президента России Федеральному Собранию, - уход от сырьевой
Таблица 3
Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2012-2016 гг.* (млрд руб.)
Показатели 2012 г. (отчет) 2013 г. (Закон № 216-ФЗ) 2014 г. (Закон № 216-ФЗ) 2014 г. (проект) 2015 г. Закон № 216-ФЗ 2015 г. (проект) 2016 г. (проект)
Доходы, всего 12 855,5 12 865,9 14 063,4 13 485,5 15 615,5 14 767,5 15 908,1
% ВВП 20,5 19,3 19,0 18,2 18,8 18,0 17,4
Расходы, 12 895,0 13 387,3 14 207,0 13 847,0 15 626,3 15 235,7 16 451,8
всего
% ВВП 20,6 20,1 19,2 18,7 18,8 18,6 18,0
Дефицит -39,5 -521,4 -143,6 -361,5 -10,8 -468,3 -543,7
% ВВП -0,1 -0,8 -0,2 -0,5 -0,01 -0,6 -0,6
Ненефтегазовый дефицит в % ВВП -10,4 -9,7 -8,7 -8,5 -8,4 -8,4 -7,8
* minfin.ru./ru/press/transcrripts/index.php?idh=19186.
Таблица 4
Динамика доходов федерального бюджета РФ* (млрд руб.)
2013 г. 2014 г. 2014 г. 2015 г. 2015 г. 2016 г.
Показатели (Закон № 216-ФЗ) (Закон № 216-ФЗ) (проект) (Закон № 216-ФЗ) (проект) (проект)
Доходы, всего 12 865,9 14 063,4 13 485,5 15 615,5 14 767,5 15 908,1
в % ВВП 19,3 19,0 18,2 18,8 18,0 17,4
в том числе:
нефтегазовые доходы 5 925,5 6 279,3 5 944,5 6 933,9 6 404,9 6 586,7
в % ВВП 8,9 8,5 8,0 8,4 7,8 7,2
ненефтегазовые 6 940,4 7 784,1 7 541,0 8 681,6 8 362,6 9 321,4
доходы
в % ВВП 10,4 10,5 10,2 10,5 10,2 10,2
Доля в общем объеме 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
доходов, %
в том числе:
Нефтегазовые доходы 46,1 44,6 44,1 44,4 43,4 41,4
Ненефтегазовые 53,9 55,4 55,9 55,6 56,6 58,6
доходы
Темпы прироста дохо- 100,1 109,3 104,8 111,0 109,5 107,7
дов в номинальном
выражении к преды-
дущему году, %
* minfin.ru./ru/press/transcrripts/index.php?idh=19186.
зависимости. Параметры же бюджета означают, что в 2016 г. расходы на оборону, национальную безопасность, развитие экономики, в т.ч. жилья и отраслей социальной сферы будут зависеть от ситуации на мировых рынках углеводородов.
Одним из спорных вопросов бюджетного планирования всегда был вопрос о масштабах накопления резервных фондов. Эксперты Института экономики РАН считают целесообразным ограничить размер Резервного фонда величиной 5% к ВВП, а не 7% как настаивал Минфин. В проекте федерального бюджета на 2014-2016 гг. размер Резервного фонда намечено довести к концу 2016 г. до 3,7 трлн руб., или до 4,3% к ВВП. Фонд национального благосостояния намечено довести к концу 2016 г. до 3,0 трлн руб., или до 3,4% к ВВП. Таким образом, объем этих двух фондов составит к концу трехлетки 7,7% к ВВП, что ниже величины, названной в Послании Президента РФ в качестве «подушки безопасности».
В целом параметры федерального бюджета на предстоящую трёхлетку представляют собой вынужденно пассивный, инерционный сценарий, предполагающий снижение и последующий низкий рост расходов, крайне скупое финансирование реальной экономики и отраслей социальной сферы. В этом проекте бюджета нет и намека на процессы, подводящие страну к переходу на новый технологический уклад - параметры этого бюджета задают и в будущем вялотекущее развитие.
Наиболее реальным путем существенного увеличения бюджетных расходов представляется такая непопулярная (и конечно вызывающая резкое отторжение финансового лобби) мера, как увеличение дефицита бюджета. Возможно, предусмотреть дефицит федерального бюджета на все три предстоящих года в размере 2,5% к ВВП. Это даст возможность увеличить расходы федерального бюджета на 1,4 трлн руб. в 2014 г., на 1,0 трлн руб. - в 2015 г. (в этом году в проекте бюджета расходы растут достаточно высокими темпами) и в 2016 г. - на 1,6-1,7 трлн руб.
В прогнозе и проекте бюджета занижены, как это было практически во все предыдущие годы, оценка цен на нефть на мировом рынке. Конечно цена на нефть на мировых рынках - это крайне трудно прогнозируемый параметр. Пусть будет резерв, но надо предусматривать ограничение накопления этого резерва в резервных фондах. Ранее в своих заключениях на проект бюджета эксперты Института экономики РАН предлагали делить дополнительные доходы в соотношении 60% на развитие и 40% -в резерв. Сейчас, когда уже имеются значительные финансовые резервы, представляется целесообразным ужесточить это соотношение: 80% - на развитие и 20% - на накопление в резервах. Это потребует соответствующей корректировки бюджетного правила. Темпы экономического роста и главные экономические пропорции представлены в табл. 5.
Анализ представленных данных свидетельствует о том, что даже в 2014 г., после провально низкой базы 2013 г., темпы прироста ВВП
Таблица 5
Темпы роста ВВП и важнейших сфер экономики РФ (в % к предыдущему году)
2012 г. 2013 г. Прогноз
факт оценка 2014 г. 2015 г. 2016 г.
ВВП 103,4 101,8 103,0 103,1 103,3
Промышленное про- 102,6 100,7 102,2 102,3 102,0
изводство
Сельское хозяйство 95,3 107,0 102,0 103,0 102,6
Инвестиции в основ- 106,6 102,5 103,9 105,6 106,0
ной капитал
Розничный товароо- 106,3 104,2 104,0 104,4 104,7
борот
Реальные денежные 104,4 103,4 103,3 103,0 103,4
доходы населения
Экспорт, млрд долл. 528,0 511,4 506,2 507,0 517,8
Импорт, млрд долл. 335,7 343,5 353,4 367,4 383,9
Инфляция, % 106,6 106,0 104,5-105,5 104,0-105,0 104,0-105,0
не превышают 3%, а в дальнейшем увеличиваются на символические 0,1-0,2 процентных пункта.
Совершенно недостаточны и темпы роста инвестиций - важнейшего фактора экономического роста. При этом их доля в ВВП достигнет к 2016 г. всего 21%, тогда как в майском (2012 г.) указе Президента уже в 2015 г. была поставлена задача довести эту долю до 25%, а в 2018 г. - до 28%.
Это означает, что переход на новый технологический уклад откладывается. С таким медленным наращиванием инвестиций в основной капитал страна все время будет отставать от развитых стран в своем техническом развитии.
Прогнозом социально-экономического развития РФ на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг. предусмотрен ряд мер по диверсификации производства на инновационной основе.
В прогнозе нет показателей, характеризующих долю высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП (как, впрочем, и показателя количества созданных и модернизированных высокопроизводительных рабочих мест). Понятны методологические трудности выделения из всех отраслей и всех рабочих мест высокотехнологичных, наукоемких и высокопроизводительных. Но в прогнозе есть данные об опережающем росте обрабатывающих отраслей и машиностроения. Эти данные приведены в табл. 6.
Однако эти цифры не дают основания говорить о существенных сдвигах в диверсификации производства. Российское машинострое-
Таблица 6
Темпы роста отдельных секторов промышленности РФ (в % к предыдущему году)
2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Промышленность, всего 100,7 102,2 102,3 102,0
Добыча полезных ископаемых 100,7 100,4 100,4 100,3
Обрабатывающие производства 100,8 103,1 103,2 102,6
Машиностроение 97,8 103,7 104,6 104,0
ние в 2016 г. будет меньше и технически слабее, чем в 1990 г., что становится серьезной угрозой для национальной безопасности страны. Главное, что должно настораживать - это очень медленное снижение доли ТЭКа и добывающих отраслей. Деформированная топливно-сырьевая структура промышленности остается прежней, а это сохраняет и чрезмерную уязвимость российской экономики от внешних воздействий.
То же можно сказать и об активизации инновационной деятельности. На период до 2016 г. прогнозируется увеличение доли организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций с 9,6% в 2011 г. всего до 10,1% в 2016 г. Это катастрофически низкий рост. В развитых зарубежных странах это показатель доходит до 50-70%.
Усиление инновационной активности требует существенного увеличения финансовых вложений в науку. Так, государственные и частные расходы США на науку в расчете на 1 исследователя составляли 293 тыс. долл., в Японии - 264 тыс., в Китае - 74 тыс., в России -39 тыс. долл. При этом научных работников в США в три с половиной раза больше, чем в России.
Для устойчивого развития экономики приоритетное значение имеет рост доходов населения страны. Прогнозируемый на 20142016 гг., рост доходов населения приведен в табл. 7.
Таблица 7
Рост доходов населения в РФ (в % к предыдущему году)
2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
факт оценка прогноз
Реальные располагаемые денежные доходы 104,4 103,4 103,3 103,0 103,4
Реальная заработная плата 108,4 106,2 104,0 103,8 104,3
Средний размер трудовой пенсии (среднегодовой) 110,0 110,0 108,6 107,2 106,6
Прежде всего следует отметить, что темпы роста заработной платы, превышающие темпы роста всех реальных денежных доходов
населения, близки к заданиям соответствующего Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. По росту реальной заработной платы они должны составить к 2018 г. 1,4-1,5 раза. Среднегодовые темпы прироста зарплаты по этому Указу должны составить 5,0-6,0%. Прогнозируемые темпы, как видно из табл. 7, приближаются к этим заданиям, особенно в 2013 г., но затем снижаются. Вместе с тем даже выполнение данной задачи не позволяет в должной мере преодолеть, или, во всяком случае, заметно снизить бедность и имущественное расслоение населения, создать условия для формирования мощного среднего класса.
Анализ главных параметров проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития РФ на 2014 г. на плановый период 2015-2016 гг. дает основание для следующих выводов:
- параметры и пропорции проекта федерального бюджета и прогноза носят пассивный, инерционный характер вынужденного приспособления к сложившейся ситуации и решения некоторых, особо насущных текущих задач. Эти параметры и пропорции не содержат элементов, содействующих переходу на новый технологический уклад, значительному повышению уровня жизни населения страны;
- некоторые весьма робкие шаги в ослаблении прежней бюджетной политики - сохранение дефицитности бюджета за пределами 2015 г., некоторое уменьшение против ранее намеченного накопления резервов, использование их части на создание инфраструктурных объектов - отражают не сознательный переход на новую бюджетную политику, а вынужденную меру;
- в проекте бюджета и прогноза предусматривается выполнение задач, поставленных майскими указами президента по росту зарплаты и пособий, что дает основание утверждать о социальной нацеленности этих документов. Намечено также выполнение некоторых заданий по здравоохранению и образованию. Однако острота проблем в развитии этих отраслей пока не ослабевает. Крайне недостаточными представляются и намеченные объемы жилищного строительства, что обрекает на сохранение имеющегося «жилищного голода»;
- параметры и пропорции проекта бюджета и прогноза не обеспечивают заметные сдвиги в переходе российской экономики на новый технологический уклад, диверсификацию производства на инновационной основе. Российская экономика продолжает оставаться не столько экономикой производящей, сколько проедающей ресурсы, данные природой;
- материалы проекта бюджета и прогноза, как и в предыдущие годы, не раскрывают в должной мере уровень решения наиболее острых проблем социально-экономического развития страны.
II. Оценка бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию мероприятий в соответствии
с Указами Президента РФ от 7 мая 2012 г.
В проекте федерального бюджета РФ на 2013-2015 гг. на реализацию Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596, 597, 598, 599, 600, 601, 604, 605 и 606 с учетом выделения дополнительных ассигнований под Указы №597, 598, 599 и 600 было выделено 1161614,2 млн руб.
Реализация мероприятий, намеченных Указами Президента РФ № 596-606 на 2013-2015 гг., потребовала их пролонгации на 2016 г., в результате чего в проекте федерального бюджета РФ на 2014-2016 гг. предусмотрено финансирование в объеме 2120612,1 млн руб. с соответствующим увеличением финансирования по годам предыдущего трехлетнего периода 2013-2015 гг. (см. табл. 8).
Сопоставление данных, приведенных в табл. 8, по бюджетным ассигнованиям на реализацию Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596-606 в 2013 и 2014 г., с проектировкой федерального бюджета РФ в 2012 г. и 2013 г. существенно отличаются в сторону их увеличения за счет более детальной проработки поручений Президента РФ: в 2014 г. на 176948 млн руб., а в 2015 г. - на 238326,4 млн руб. Представляется целесообразным, чтобы реализуемые согласно Указам Президента мероприятия были взаимоувязаны с Государственными программами Российской Федерации.
III. Оценка проекта федерального бюджета РФ на 2014-2016 гг. с позиций программного финансирования реиндустриализации реального сектора экономики
Анализ расходов федерального бюджета в 2013-2016 гг. в разрезе государственных программ и непрограммных расходов показывает, что заявления Минфина России о том, что расходы федерального бюджета все больше ориентируются на программное обеспечение, на практике не подтверждаются. Так, в 2014 г. доля выделяемых денежных средств на реализацию государственных программ РФ в общих расходах федерального бюджета предусматривается в размере 58,5% против 57,5% в 2013 г., однако в 2015 и 2016 гг. она сокращается до 56,2% и 54,9% соответственно.
Вместе с тем следует отметить, что из 39 государственных программ РФ в период 2014-2016 гг. только 9 государственных программ имеют непосредственное значение для развития реального сектора экономики (см. табл. 9).
Сопоставление бюджетных ассигнований на реализацию Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596-606 в 2013-2015 гг. и 2014-2016 гг. (млн руб.)
№ Номера и названия Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. Итого 2013-2014 2014-2016
1 Указ № 596 «О долгосрочной экономической политике» 33891,1 63839,1 137123,0 121047,9 168947,8 142374,0 218778,1 448444,8
2 Указ № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» 49661,0 82602,0 205831,4 125898,0 261718,5 324946,3 258161,0 792496,3
3 Указ № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» 2700 - - - 2700
4 Указ № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» 18576,2 11452,5 21320,1 13895,2 25247,2 30046,2 43923,9 76613,5
5 Указ № 600 «О мерах по обеспечению граждан РФ доступным комфортным жильем и повышенного качества жилищно-коммунальных услуг» 44323,1 70157,0 45400,7 37498.0 37032.1 16222,8 151978,1 98655,8
6 Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» 9622,5 1122,5 57959,9 2767,5 65044,8 70665,3 13512,5 19367,0
7 Указ № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации» 318,9 318,9 69745,0 318,9 140068,9 206593,4 956,7 416407,3
8 Указ № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» 318,9 318,9 6470,4 318,9 5168,9 2318,9 956,7 13958,2
Окончание табл. 8
№ Номера и названия Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. Итого 2013-2014 2014-2016
9 Указ № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» 6105,9 19166,0 19155,5 29032,0 28955,5 32255,5 54303,9 80366,5
10 Итого, по 9-ти Указам 181698,7 286058,0 563006,0 393857,3 732183,7 825422,4 861614,2 2120612,1
Предусмотрено к выделению в 2013-2015 гг. дополнительно под Указы № 597, 598, 599 и 600 100000,0 100000,0 100000,0 300000,0
Всего с учетом дополнительных ассигнований* 281698,7 386058,0 563006,0 493857,3 732183,7 825422,4 1161614,2 2120612,1
* Ассигнования в 2014-2016 гг. даны с учетом дополнительных ассигнований на осуществление обязательств, непосредственно вытекающих из Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596-606.
Таблица 9
Государственные программы РФ, связанные с развитием реального сектора экономики (млн руб.)
Наименование 2013 г. (закон №216-ФЗ) 2014 г. (проект) 2015 г. (проект) 2016 г. (проект)
Расходы федерального бюджета РФ, всего 13455864,9 13960133,3 14977502,4 15572602,3
Из них:
расходы на реализацию государственных программ РФ:
в стоимостном выражении 7733191,1 8161096,3 8422550,8 8547859,3
в % от расходов всего 57,8 58,5 56,2 54,9
Из них расходы на:
1. Государственная программа РФ «Развитие науки и технологии» 145115,3 152674,0 168824,0 188800,0
2. Государственная программа РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика» 122461,2 132626,0 124335,0 116285,5
3. Государственная программа РФ «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» 50190,7 151124,4 154405,8 158251,7
4. Государственная программа РФ «Развитие авиационной промышленности» 55811,6 58249,1 60085,6 55850,1
5. Государственная программа РФ «Развитие судостроения на 2013-2030 годы» 22224,4 26458,1 9188,5 19028,7
6. Государственная программа РФ «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 годы» 21619,0 15140,5 14523,9 14459,9
Окончание табл. 9
Наименование 2013 г. (закон №216-ФЗ) 2014 г. (проект) 2015 г. (проект) 2016 г. (проект)
7. Государственная программа РФ «Космическая деятельность России» 180602,6 178108,9 202473,7 201156,7
8. Государственная программа РФ «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» 120064,0 147174,4 155327,3 84832,2
9. Государственная программа РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики» 17315,2 13992,2 11938,1 10674,0
10. Итого расходы федерального бюджета РФ на 9 государственных программ РФ:
в стоимостном выражении в % от расходов на государственные программы РФ в % от всех расходов федерального бюджета РФ 735403,4 9,5 5,5 875547,6 10,7 6,3 901102,2 10,7 6,0 849338,8 9,9 5,4
Результаты анализа данных, приведенных в табл. 9, свидетельствуют о том, что в рамках государственных программ предусматривается недостаточный объем бюджетных средств для стимулирования процесса реиндустриализации российской экономики. Более того, наряду с сокращением доли бюджетных средств на реализацию государственных программ в целом, выявляется тенденция сокращения доли денежных средств на 9 госпрограмм для реального сектора экономики в общем объеме средств, выделяемых на государственные программы. Особое внимание следует обратить на тот факт, что в составе государственных программ, непосредственно влияющих на развитие реального сектора экономики, не нашлось места для «Государственной программы восстановления и развития станкостроительной и инструментальной промышленности», без которой, по
нашему мнению, практически невозможно добиться конкурентоспособности российской экономики. Существует только подпрограмма «Развитие отечественного станкостроения и инструментальной промышленности» на 2011-2016 гг. с общим объемом финансирования в 2014 г. - 2277,1500 млн руб.; в 2015 г. - 1775,0750 млн руб.; в 2016 г. -1500,00 млн руб.
Серьезным недостатком государственных программ РФ является и весьма ограниченное количество денежных средств, выделяемых на Государственную программу Российской Федерации «Развитие науки и технологии», причем не ясно, какой науки (фундаментальной, прикладной, отраслевой, вузовской и т.п.). Такое пренебрежение к науке, особенно после принятия закона о реорганизации РАН, может оказать серьезное влияние на дальнейшее отставание России от индустриально развитых стран.
IV. Оценка достоверности планирования поступления доходов Федерального бюджета РФ на 2014 г. и на период 2015-2016 гг.
Для оценки достоверности и надежности прогнозируемых объемов поступления доходов федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг. целесообразно сопоставить прогнозируемые данные с аналогичными, ранее планируемыми на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг. Результаты такого сопоставления приведены в табл. 10.
Таблица 10
Доходы федерального бюджета на 2013-2015 гг. (по проектам бюджета 2013-2015 и 2014-2016 гг., трлн руб.)
Наименование видов доходов 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
I. Всего доходов
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 12,87 14,06 15,62 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 12,9 13,57 14,56 15,90
II. Нефтегазовые доходы
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 5,93 6,28 6,93 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 6,45 6,53 6,82 6,84
III. Ненефтегазовые доходы
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 6,94 7,78 8,69
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 6,45 7,04 7,75 9,06
IV. Налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 1,92 2,12 2,33 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 1,68 1,82 1,94 2,04
Окончание табл . 10
Наименование видов доходов 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
V. Налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 2,17 2,57 3,02 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 1,90 2,14 2,56 3,02
VI. Вывозные таможенные пошлины
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 3,62 3,81 3,76 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 3,98 3,90 4,0 3,8
VII. Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимой на территории РФ
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 0,5 0,65 0,76 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 0,43 0,58 0,69 0,82
VIII. Акцизы по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию РФ
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 0,050 0,065 0,076 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 0,058 0,077 0,093 0,102
IX. Налог на добычу полезных ископаемых
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 2,36 2,13 2,33 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 2,53 2,68 2,88 3,04
X. Налог на прибыль организаций
1. Проект ФБ 2013-2015 гг. 0,42 0,49 0,56 -
2. Проект ФБ РФ 2014-2016 гг. 0,35 0,38 0,41 0,45
Анализ данных, приведенных в таблице 10, характеризующих объемы доходов в проекте федерального бюджета РФ на 2013-2015 гг. (экспертиза проводилась Институтом экономики РАН в 2012 г.) и объемы доходов федерального бюджета РФ на тот же период, но уже предусмотренных в проекте федерального бюджета на 2014 г. и на период 2015-2016 гг., показывает наличие погрешности, а вернее сказать, недостоверности в прогнозировании этих данных в пределах 4-7%, в то время как дефицит федерального бюджета РФ на 2014-2016 гг. прогнозируется в пределах 0,5-1%.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что расчеты Минфина РФ, предусматривающие дефицитность федерального бюджета на 2014-2016 гг. вряд ли можно считать обоснованными, тем более что по ненефтегазовым доходам эта погрешность на 2014-2015 гг. находится в пределах 10%.
Сопоставление объемов доходов федерального бюджета РФ по ограниченному перечню поступлений является достаточно представительным, так как на их долю приходится более 90% от всех поступлений доходов федерального бюджета РФ.
V. Формирование доходов федерального бюджета и налоговая политика
В проекте бюджета отмечается, что в основе снижения темпов развития российской экономики лежат внешние факторы: общее снижение темпов мирового экономического роста (нерешенные долговые проблемы еврозоны, США, замедление экономики Китая), снижение цен на нефть. В то же время существенное влияние на замедление экономического роста отечественной экономики оказывает вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО), и снижение доходов государственного бюджета в значительной степени обусловлено этой причиной.
Следует обратить внимание на то, что возрастание в абсолютных цифрах доходов федерального бюджета сопровождается последовательным снижением процентной доли доходов по отношению в ВВП: с 20,5% в 2012 г. до 17,4% в 2016 г. В целом снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2014-2016 гг. по отношению к 2013 г. обусловлено несколькими факторами:
- снижением экспортных цен на газ природный;
- снижением объемов добычи нефти и газа горючего природного, объемов экспорта газа природного и товаров, выработанных из нефти;
- более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста цены на нефть марки «Юралс», курса доллара США по отношению к рублю и объемов экспорта нефти;
- снижением предельных ставок вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты в связи с вступлением РФ в ВТО;
- снижением средневзвешенных ставок импортного тарифа в связи с вступлением РФ в ВТО;
- снижением средних ставок вывозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары в связи с вступлением РФ в ВТО.
Снижение ненефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП в 2014-2016 гг. (по отношению к 2013 г.) (табл. 11) в основном связано с прогнозируемым снижением налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, и ввозных таможенных пошлин в связи с более низкими (по сравнению с темпами роста ВВП) темпами роста объемов импорта и курса доллара США по отношению к рублю, а также уменьшением средневзвешенных ставок импортного тарифа.
Для восстановления макроэкономической сбалансированности на основе уменьшения зависимости бюджетных обязательств от нефтегазовых ресурсов правительство планирует увеличение ненефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП в 2014-2016 гг. (по отношению к 2013 г.), связанное в основном с увеличением поступлений:
Таблица 11
Структура доходов федерального бюджета 2012-2016 гг.* (млрд руб.)
2012 г., отчет 2012 г., 2013 2013 г., 2014 г. 2014 г.. 2015 г.. 2015 г. 2016 г., 2016 г.,
Показатель %к ВВП закон с учетом изменений % к ВВП прогноз % к ВВП прогноз % к ВВП прогноз % к ВВП
Доходы, всего 12 855,5 20,5 12 865,9 19,3 13 485,5 18,2 14 767,5 18,0 15 908,1 17,4
в том числе:
нефтегазовые доходы 6 453,2 10,3 5 925,5 8,9 5 944,5 8,0 6 404,9 7,8 6 586,7 7,2
в том числе:
НДПИ 2 399,8 3,8 2 339,9 3,5 2 437,9 3,3 2 548,7 зд 2 605,5 2,9
таможенные пошлины 4 053,4 6,5 3 585,6 5,4 3 506,6 4,7 3 856,2 4,7 3 981,2 4,3
ненефтегазовые доходы 6 402,3 10,2 6 940,4 10,4 7 541,0 10,2 8 362,6 10,2 9 321,4 10,2
в том числе:
налог на прибыль орга- 375,8 0,6 445,4 0,7 440,7 0,6 477,9 0,6 536,6 0,6
низации
НДС 3 545,8 5,7 4 098,8 6,2 4 445,7 6,0 5 042,5 6,2 5 743,5 6,3
акцизы 395,3 0,6 573,8 0,9 727,5 1,0 857,4 1,0 1 032,6 1,1
НДПИ 20,7 0,0 18,4 0,0 20,8 0,0 22,5 0,0 23,8 0,0
(без нефтегазовых доходов)
таможенные пошлины 779,0 1,3 701,0 1,0 704,8 0,9 718,9 0,9 721,4 0,8
(без нефтегазовых доходов)
прочие ненефтегазовые 1 285,7 2,0 1103,0 1,6 1 201,5 1,7 1 243,4 1,5 1 263,5 1,4
доходы
* minfin.ш./ru/press/transcrripts/index.php?idh=19186.
- по акцизам на отечественную табачную и алкогольную продукцию;
- увеличением акцизов на бензин, дизельное топливо, другие энергоносители и автомобили отечественного производства;
- увеличением ставки водного налога и платы за пользование водными объектами;
- ростом тарифов на импортируемую продукцию широкого потребления.
Указанные изменения (табл. 12) в совокупности приведут к увеличению прогнозного объема доходов федерального бюджета в 2014 г. на 142,8 млрд руб. (0,2% ВВП), в 2015 г. - на 197,3 млрд руб. (0,2% ВВП), в 2016 г. - на 389,8 млрд руб. (0,4% ВВП).
Таблица 12
Изменение доходной базы федерального бюджета в связи с изменением законодательства Российской Федерации* (млрд руб)
№ Наименование 2014 г. 2015 г. 2016 г.
В % к ВВП 0,2 0,2 0,4
В том числе:
1 индексация специфических ставок акцизов: 4,8 11,8 154,9
1.1 на табачную продукцию (установление с 1 января 2016 г. ставки в размере 1 200 руб. за 1 тыс. штук) 105,2
1.2 на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% (установление с 1 января 2016 г. ставки в размере 660 руб. за 1 л безводного этилового спирта) 6,2
1.3 на нефтепродукты (установление ставок на автомобильный бензин 4 и 5 классов с 1 января 2014 г. в размере 9 916 и 6 450 руб. за 1 т, с 1 января 2015 г. - 10 858 и 7 750 руб. за 1 т; установление ставок с 1 января 2016 г. на автомобильный бензин 5 класса в размере 9 500 руб. за 1 тонну, на дизельное топливо 5 класса - 5 970 руб. за 1 т, на масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей - 9 577 руб. за 1 т, на прямогонный бензин - 14 665 руб. за 1 т) 4,8 11,8 38,0
1.4 на автомобили легковые и спирт этиловый из всех видов сырья 1,1
1.5 на табачную и алкогольную продукцию, нефтепродукты, автомобили легковые, пиво и вина, ввозимые на территорию Российской Федерации 4,4
Окончание табл. 12
№ Наименование 2014 г. 2015 г. 2016 г.
2 увеличение средневзвешенных ставок импортного тарифа (в 2014 г. с 6,57% до 7,54%, в 2015 г. с 5,94 до 7,07%, в 2016 г. с 5,94 до 6,61% в соответствии с основными направлениями таможенно-тарифной политики на 2014-2016 гг.) 87,3 110,1 71,3
3 увеличение доходов федерального бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, исходя из 25% чистой прибыли акционерных обществ, определенной по МСФО 30,0 53,0 53,0
4 индексация ставок водного налога и платы за пользование водными объектами в 2014 г. в 2,5 раза, в 2015 г. - на 5% 20,7 22,4 24,4
5 увеличение поступлений вывозных таможенных пошлин на нефть в связи с необходимостью урегулирования вопроса с беспошлинными поставками российской нефти и российских нефтепродуктов государствам Таможенного союза 91,1
6 снижение норматива зачисления в федеральный бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду в 2016 г. с 20 до 5% -4,9
* www.minfin.ru./ru/press/transcrripts/index.php?idh=19186.
Необходимо отметить, что данные основные фискальные источники, ориентированные на увеличение доходов бюджета, представляют собой перелагаемые налоги, увеличение которых неизбежно повлияет на рост оптовых и розничных цен и сформирует мультипликативный эффект, способный существенно изменить прогнозы инфляции в худшую сторону.
Таким образом, реструктуризация налоговой нагрузки сместится в сторону ужесточения налогового давления на низкодоходные слои населения и может привести к негативным социальным последствиям в условиях рецессивной экономики.
Если исходить из декларированных российским правительством целей экономической политики, то направленность обложения доходов граждан должна быть прямо противоположной: высокая прогрессивность обложения особо больших и спекулятивных доходов; социальные льготы для получателей низких доходов; поддержка экономических интересов семьи; использование системы налоговых льгот с целью роста рождаемости. Для того чтобы на деле реализовать заяв-
Таблица 13
Варианты прогрессии подоходного налогообложения
Годовой доход (облагаемый) Налоговая ставка с суммы дохода превышающего установленную величину, %
До 400 тыс.руб. 13
От 400 до 900 тыс.руб. 23
От 900 до1300 тыс.руб. 33
От 1300 до 1700 тыс.руб. 43
От 1700 до 2100 тыс.руб. 55
С остальной суммы, превышающей 2100 тыс.руб. 13
ленные принципы, необходимо сместить центр тяжести в обложении доходов граждан на более обеспеченные слои населения. По нашему мнению, оптимальным в системе подоходного обложения является распределение налоговой нагрузки пропорционально степени удовлетворения социальных потребностей налогоплательщика за счет получаемых доходов. Для реализации этого положения следует осуществить ряд принципиальных изменений в системе налогообложения доходов граждан:
- целесообразно отменить все формы прямого обложения доходов, не превышающих прожиточный минимум работников (подоходный и социальный налоги, другие удержания).
- по мере экономической стабилизации и перехода к устойчивому экономическому росту необходимо восстановление прогрессивной системы ставок при взимании налога с доходов граждан с одновременным уменьшением совокупной налоговой нагрузки на фонд оплаты труда за счет снижения суммарных отчислений в страховые социальные фонды. Под прогрессивное налогообложение должны подпадать все доходы налогоплательщика, независимо от источника. Исключение должны составить только дивиденды от частных инвестиций в реальный сектор экономики. Налог на них не должен превышать 5%.
- необходима дифференциация величины социальных, имущественных и профессиональных налоговых вычетов относительно уровня получаемых налогоплательщиком доходов.
Принципиально важным является создание в перспективе системы социально ориентированного подоходного налогообложения, что требует изменения самого объекта обложения. Обложению подоходным налогом должен подлежать не доход отдельного физического лица, а доход семьи, поскольку это позволит через налог осуществлять финансовую поддержку семьи, стимулировать ее рост. При этом необходимо соче-
тать фискальную и социальную функцию подоходного налогообложения граждан на основе использования принципа ступенчатого начисления подоходного налога, т.е. обложения по конкретной ставке не всего объема доходов налогоплательщика, а только их определенного диапазона. Плюс - регрессия при налогообложении максимального уровня доходов.
По расчетам проф. Л.Н. Лыковой, такой вариант (табл. 13), сохраняющий в качестве минимальной 13%-ную ставку, обеспечивает в целом по всей совокупности налогоплательщиков повышение средней ставки на 1,1 процентный пункт.
VI. Основные принципы бюджетной социальной политики
Предоставленные для экспертизы материалы федерального и консолидированного бюджетов РФ не дают возможности в полной мере провести оценку социальных параметров государственных расходов, так как данные бюджета 2014-2016 гг. несопоставимы с базовым 2013 г. В этой связи остановимся на ключевых аспектах прогнозируемой бюджетной социальной политики.
Сокращаются расходы на социальную сферу, в 2014 г. расходы на социально-культурные отрасли плюс ЖКХ составят 91% к уровню (по закону о бюджете) 2013 г. В то же время расходы на власть (управление, армия, безопасность) должны вырасти на 110% (табл. 14).
Таблица 14
Отраслевая классификация расходов проекта бюджета РФ (на 2014 г. в перспективе на 2016 г., млрд руб)
2013 г. закон 2014 г., 2016 г., 2016 г.
Отрасли 2014 г. в % к 2013 г. в % 2014 г. к 2013 г. (+) или (-)
Образование 687,5 593,4 86,3 107,7 -
Культура, кино 98,7 96,0 97,3 101,5 -
Здравоохранение 535,7 470,7 87,9 89,5 -
Соцполитика 3837,5 3536,7 92,2 123,6 +
Физкультура и спорт 62,4 78,9 79,1 126,4 +
СМИ 75,3 68,8 91,4 79,1 -
ЖКХ 155,3 117,6 75,7 64,1 -
Расходы на население -всего 5452,4 4962, 1 91,0 104,9
Расходы на власть
(управление, армия, безопасность), всего 5477,4 6032,5 110,9 108,0
В планируемый период пострадают ведущие отрасли социальной сферы: образование; здравоохранение; культура. Исключение составляет статья «социальная политика», прежде всего за счет пенсий, пособий и компенсаций военнослужащим и их семьям, а также средств женщинам по сертификату на материнский капитал.
Но определить окончательно, что получают граждане от государства, невозможно только по показателям федерального бюджета. Необходимо учесть и социальные затраты регионов, то есть нужна оценка по консолидированному бюджету. Однако сложность состоит в том, что в настоящее время консолидированный бюджет составляется формально, серьезной аналитики по нему не существует. Представляется необходимым усилить значение консолидированного бюджета, уделять ему больше внимания на всех этапах бюджетного процесса - при составлении, принятии, отчете. По нашему мнению, законодательное обсуждение итоговых проблем консолидированного бюджета необходимо, оно будет означать существенное методологическое продвижение качества бюджетного процесса в целом2.
Бюджет выглядит несколько отстраненно от актуальных для государства и общества проблем в период 2014-2016 гг. Так Министерство труда и социальной защиты РФ планируют уровнять минимальный размер оплаты труда с прожиточным минимумом только в 2018 г. Учитывая длительность процесса выравнивания ПМ и МРОТ, было бы рационально отменить подоходный налог на МРОТ - тогда бюджет сэкономит на социальной помощи. Следует отметить, что низкий МРОТ сейчас несопоставим со средней зарплатой (5,2 тыс. и 29,8 тыс. руб., ожидаемых МЭР) и разница растет. В экономике продолжают действовать старые оклады и ставки начала 2000-х гг., несопоставимые со стоимостью жизни, и разные надбавки, доплаты, искажающие истинный вклад работника.
По нашему мнению, индикатор роста реальной заработной платы с учетом индекса потребительских цен становится недостаточным, имея в виду ряд намечаемых изменений в расходах: налоги на имущество; обязательное страхование жилья; коммерциализация услуг (к примеру, проект по Основам социального обслуживания с его плат-
2 В условиях федеративного государства отсутствует единый, утверждаемый нормативным актом бюджет государства. В России бюджетная система представлена федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований. Свод бюджетов всех уровней - консолидированный бюджет. Он законодательными органами не утверждается и, по сути, является статистическим сводом бюджетных показателей, используемых в планировании, регулировании межбюджетных отношений, а также при расчетах показателей бюджетной обеспеченности населения.
ностью). Возрастает роль подоходного налога, а с ним - диспропорция между местом работы и местом жительства. Однако в проекте бюджета не учитываются данные факторы, нет и пересчета реальной зарплаты и дохода на возможные вычеты.
Укажем еще на одно актуальное событие нового трехлетнего бюджета. В 2012 г. принят закон о введении дополнительного страхового тарифа на работах с тяжелыми и вредными условиями труда. С 2015 г. вводится новая формула для исчисления пенсий: похоже, не будет индексироваться пенсии работающим пенсионерам, Минфин сокращает дотацию Пенсионному фонду, изымает накопительную часть, принимает другие меры по секвестрованию в этой сфере. Таким образом, именно пенсионер будет отвечать за стагнацию экономики (по данным Минтруда реальная прибавка в 2014 г. составит 3%). В целом отказ от социальных гарантий населению именно за счет бюджета и переход на иные источники финансирования представляется нам неоправданным.
VII. Секвестирование ряда бюджетных статей расходов: причины и последствия
В проекте федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг. в целом осуществлен переход на программно-целевое бюджетирование.
Затраты на реализацию новых и давно действующих программ составляют программную часть расходов бюджета. Но осталась еще и непрограммная часть расходов. Доля программной и непрограммной частей расходов приведена в табл. 15.
Как следует из приведенных данных более половины всех бюджетных расходов распределены на принципах программного бюджетирования. Вместе с тем в бюджете не исключена группировка расходов по разделам классификации.
Объем расходов федерального бюджета по разделам классификации приведен в табл. 16.
Итак, в условиях снижения расходов федерального бюджета единственной статьей, расходы по которой по отношению к ВВП уверенно растут, является национальная оборона. Это, конечно, необходимые расходы, но они снижают возможности финансирования всех других статей. Основной удар пришелся на отрасли социальной сферы -ЖКХ, образование и особенно здравоохранение, а также на статью «национальная экономика». По приведенным статьям только по национальной экономике имеется рост расходов в 2014 г. (против базового 2013 г.) в процентной доле к ВВП. По остальным, при некоторых колебаниях по годам, за три года наблюдается снижение, причем по ЖКХ и здравоохранению значительное.
Таблица 15
Доли программной и непрограммной частей расходов проекта федерального бюджета РФ (в % к итогу)
2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Расходы федерального бюджета, всего из них: 100 100 100 100
Расходы на реализацию государственных программ 58 58 56 55
Расходы на непрограммную деятельность 42 42 44 45
Таблица 16
Структура расходов проекта федерального бюджета РФ (в % к ВВП)
2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Расходы всего (без учета условно утвержденных), в т. ч. 20,2 19,0 18,8 18,9
Общегосударственные расходы 1,4 1,4 1,3 1,2
Обслуживание государственного и муниципального долга 0,6 0,6 0,6 0,7
Национальная оборона 3,2 3,4 3,8 3,9
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 3,1 2,8 2,6 2,4
Национальная экономика 2,8 3,1 2,7 2,3
ЖКХ 0,2 0,2 0,1 0,1
Образование 1,0 0,8 0,8 0,7
Охрана окружающей среды 0,04 0,04 0,04 0,04
Культура, кинематограф 0,1 0,1 0,1 0,1
Здравоохранение 0,8 0,8 0,5 0,5
Социальная политика 5,8 4,8 5,1 5,0
Физическая культура и спорт 0,1 0,1 0,1 0,1
СМИ 0,1 0,1 0,1 0,1
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Федерации и муниципальным образованиям 1,0 0,9 0,9 0,8
Политика минимизации бюджетных расходов (по существу сек-вестирование бюджета, хотя министр финансов назвал это маневрированием, но как ни называй - это минимизация расходов) вызывает ненормальную ситуацию острой конкуренции за объемы финансирования национальной обороны и безопасности с отраслями социальной сферы, создающими комфортность для проживания людей.
Тот факт, что по статьям, касающимся развития отраслей социальной сферы, основные расходы осуществляются за счет бюджетов других уровней, не оправдывает снижения долей и темпов роста этих
расходов в федеральном бюджете. Ведь затраты на эти отрасли на душу населения в развитых зарубежных странах намного выше, чем в России. Например, в расчете на душу населения США в 2010 г. тратили на образование 3,5 тыс. долл., Япония - 1,5 тыс. долл., Бразилия -550 долл., а Россия - 400 долл. Государственные и частные расходы на науку в США в расчете на одного исследователя составляли 223 тыс. долл., в Японии - 264 тыс. долл., в Китае - 74 тыс. долл., в России -39 тыс. долл., при этом научных работников в США было в 3,5 раза больше, чем в России.
Не соответствует задачам диверсификации производства на инновационной основе и снижение доли расходов на национальную экономику. Это также не может быть оправдано тем, что наибольшие расходы здесь несет корпоративный капитал. Ведь соотношение затрат на эти цели бюджетных и корпоративных капиталов довольно стабильно и составляет примерно 1:4 за многие предыдущие годы.
Представляется, что существенные сдвиги в усилении инновационной активности можно было бы достичь, если бы распространить на уже действующие научные центры те привилегии в т. ч. по налогам, которые установлены для «Сколково».
В течение 2013 г. было много споров по поводу закона о реформе РАН, конечные результаты которой определятся не скоро. Но о промежуточных результатах можно судить по финансированию науки. При планировании роста ВВП в 2014-2016 гг. примерно на 3% в год финансирование из федерального бюджета по статье «Фундаментальные исследования» сокращается в 2014 г. на 7%, растет в 2015 г. на 6% и вновь сокращается в 2016 г. на 17%, т. е. за 3 года сокращается почти на 20%. Это весьма настораживающие цифры.
VIII. Оценка государственного и корпоративного долга в проекте федерального бюджета РФ
В современный период в России возобновился быстрый рост совокупного национального долга (СНД), включающего государственный долг и корпоративный долг. Это нашло отражение в бюджетной политике на 2014-2016 гг.
В проекте закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусматривается продолжить практику внешних заимствований. В результате новых кредитов и займов внешний госдолг составит к концу 2014 г., 2015 г. и 2016 г., соответственно 71,9 млрд долл.; 78,8 млрд долл.; 88,5 млрд долл. Основная часть прироста внешнего госдолга будет получена за счет выпуска государственных ценных бумаг на внешнем рынке. В итоге внешний госдолг увеличится в 2009-2015гг. в 3 раза. Увеличится и давление на бюджет рас-
ходов на обслуживание внешнего госдолга. Эти расходы в 2013-2016 гг. возрастут на 37,4%.
В соответствии с законом о федеральном бюджете на 2014-2016 гг. внутренний госдолг составит в 2014, 2015, и 2016 гг., соответственно 7,2 трлн руб.; 8,5 трлн руб.; 9,3 трлн руб. По сравнению с 2008г. он вырастет в 4,6 раза. По отношению к ВВП внутренний госдолг составит в 2016г. 10,7%. Это значительно ниже порогового значения экономической безопасности по внутреннему госдолгу - 30% ВВП.
Таблица17
Размещение государственных ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках, в целях финансирования дефицита государственного бюджета
в 2014-2016 гг. (млрд руб.)
2014 г. 2015 г. 2016 г. 2014-2016 гг.
Размещение государственных ценных бумаг 1050,5 1387,6 1484,7 3922,8
Погашение государственных ценных бумаг 367,0 583,6 540,2 1490,8
Чистые заимствования на внутреннем рынке (объем размещения госбумаг, уменьшенный на объем их погашения) 683,5 804,0 944,5 2432,0
Из данных табл. 17 следует, что Минфин предлагает разместить в 2014-2016 гг. государственных ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках в беспрецедентном объеме - на сумму 3922,8 млн руб. Между тем рынок госбумаг еще окончательно не вышел из кризисного состоянии, а гигантские заимствования на внутреннем рынке уже привели к сбоям в размещении государственных ценных бумаг.
Для расширения числа участников рынка ОФЗ Минфин в разработанных им «Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг.» предусматривает ряд мер для облегчения доступа на рынок нерезидентам. К апрелю 2013 г. нерезиденты владели уже почти 10% госбумаг, а в настоящее время их доля приближается к 30%.
В итоге рынок госбумаг будет развиваться по принципу пирамиды ГКО-ОФЗ в 1994-1998 гг. Погашение госбумаг будет производиться за счет увеличения выпусков менее долгосрочных и более дорогих для бюджета облигаций. Объем погашения облигаций увеличится с 367,0 млрд руб. в 2014 г. до. 540,2 млрд руб. в 2016 г. Чистые же заимствования сократятся с 1208,8 млрд руб. в 2012 г. до 944,5 млрд руб. в 2016 г. Это свидетельствует о том, что пирамида госбумаг все сильнее будет работать сама на себя. Все большее количество выпускаемых облига-
ций будет предназначаться для погашения их прежних выпусков и все меньшее количество - для привлечения чистых заимствований в федеральный бюджет. Наконец, все большую роль на рынке будут играть нерезиденты.
Одновременно доля нерезидентов на рынке ОФЗ превысила их долю на рынке ГКО - ОФЗ перед дефолтом. А ведь известны многочисленные случаи, когда нерезиденты залпом сбрасывают госбумаги при дестабилизации рынка не только в стране, где они владеют ими, но даже в других странных с развивающимся рынком. Можно констатировать, что уже сейчас сложилась угроза экономической безопасности, связанная с возможным залповым сбросом нерезидентами ОФЗ. Это приведет к дестабилизации всего финансового рынка. При этом бюджет не только не дополучит средств из-за падения объемов размещения госбумаг, но вынужден будет досрочно (до погашения) скупать их, устанавливать более высокую доходность ОФЗ и т.п.
Таблица18
Расходы на обслуживание и погашение государственного долга РФ
2014 г. 2015 г. 2016 г.
Расходы на обслуживание государственного долга, млрд руб. 452,5 503,7 568,6
Расходы на погашение государственного долга (кредитов и займов), млрд руб. 398,4 608,7 551,8
Расходы на исполнение государственных гарантий, млрд руб. 49,5 149,0 161,1
Всего, млрд руб. 900,4 1261,4 1281,5
Доля расходов на погашение, обслуживание государственного долга и на исполнение государственных гарантий в общих расходах федерального бюджета,% 6,4 8,4 8,2
Из данных табл. 18 следует, что расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение госдолга (включая исполнение госгарантий) в 2014-2016 гг. резко вырастут. Их доля в общих расходах федерального бюджета увеличится с 6,4% в 2014 г. до 8,2% в 2016 г.
Следует также учитывать то обстоятельство, что особенностью бюджета на 2014-2016 гг. является резкий рост государственных гарантий. По экспертным оценкам стремительный рост государственных гарантий, в случае ухудшения экономической ситуации в стране, может привести к лавинообразному росту расходов на их исполнение. По этим оценкам, бюджетные ассигнования, направляемые на возможное исполнение государственных гарантий, могут в 2014-2016 гг. в 1,5-2,5 раза превысить ассигнования, предусмотренные в проекте закона. В этом случае доля расходов на погашение, обслуживание госдолга и на исполнение
государственных гарантий в общих расходах федерального бюджета в 2016 г. вплотную приблизится к 10,0%. Государственный бюджет во все большей степени переориентируется с финансирования экономики и социальной сферы на финансирование кредиторов.
Внешний корпоративный долг. Рост внешнего корпоративного долга является одним из наиболее динамичных показателей развития экономики России. В связи с резким ростом внешнего корпоративного долга в стране сформировался комплекс угроз для экономической безопасности как бюджетной системы, так и экономики страны в целом.
Основными из них являются следующие:
- быстро ускоряющийся рост внешнего корпоративного долга. Если существующие тенденции сохранятся, то к концу 2020 г. корпоративный долг иностранным кредиторам превысит 1,5 трлн долл.;
- рост внешнего долга государственного сектора, в расширенном определении и ухудшение его структуры;
- превышение объема внешнего корпоративного долга над объемом золотовалютных резервов;
- усиление сырьевой направленности развития экономики;
- наличие у иностранных инвесторов российских долговых обязательств (государственных и корпоративных еврооблигаций, облигаций государственного внутреннего валютного займа, ценных бумаг в российских рублях) на сумму более чем в 200 млрд долл.;
- ухудшение структуры внешних облигационных займов;
- чрезмерно высокая концентрация корпоративных еврооблигаци-онных займов.
Внутренний корпоративный долг. Увеличивается и напряженность на рынке внутреннего корпоративного долга. На начало 2013 г. задолженность по внутренним корпоративным кредитам и займам превысила 47% ВВП. Быстрое развитие внутреннего долгового рынка привело к возникновению ряда угроз бюджетной системе. Главные из них следующие:
- рост доли кредитов финансовым предприятиям;
- рост плохих долгов, в настоящее время объем просроченной задолженности по кредитам составляет более 1,3 трлн руб.;
- проблема плохих долгов характерна и для рынка корпоративных облигаций (неисполнение обязательств на сумму 107,2 млрд руб.);
- стремительный рост государственных гарантий по корпоративным кредитам и займам (к началу 2013 г. он достиг 906,6 млн руб. В проекте закона о федеральном бюджете на 2014-2016 гг. предусматривается дальнейший рост государственных гарантий).
В целом, рынок внутреннего корпоративного долга продолжает оставаться неустойчивым, что дестабилизирует весь долговой рынок.
Особо следует обратить внимание на быстрый рост всего совокупного национального долга. В соответствии с проектом закона «О федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.» внешний и внутренний государственный долг, с учетом долга Банка России, составит в 2016 г. более 17% ВВП. Корпоративный внутренний долг, учитывая начавшийся в посткризисный период рост корпоративных кредитов и займов, составит в 2015 г. 57% ВВП. Корпоративный долг нерезидентам составит в 2016 г., принимая во внимание тенденции 2010-2013гг., 46% ВВП. Весь совокупный национальный долг по отношению к ВВП составит к началу 2016 г. более 120% ВВП.
В проекте закона о бюджете на 2014-2016гг. не учитывается внешний долг органов денежно-кредитного регулирования. Между тем темпы его роста в последние годы таковы, что общая величина внешнего госдолга, включая долг органов государственного управления и долг органов денежно-кредитного регулирования, составит в 2016 г. не 88,5 млрд долл., а 150-160 млрд долл.
При возникновении кризисной ситуации такие масштабы внешнего госдолга приведут, во-первых, к невозможности рефинансирования долга за счет новых внешних заимствований, а долги придется погашать из бюджета, во-вторых, к дестабилизации валютного рынка страны. Валюту для погашения внешнего госдолга придется покупать по более высокому курсу.
Необходимо прекратить зачислять в Резервный фонд средства, полученные от выпуска госбумаг. Рост Резервного фонда надо обеспечить за счет более активного вложения его средств в наиболее доходные финансовые инструменты. В России они есть. Например, один из крупнейших в мире государственный пенсионный фонд Норвегии только в конце 2012 г. вложил в ОФЗ 3 млрд долл. Средства фонда вложены также в акции 57 российских компаний. Большая же часть средств Резервного фонда помещена в малодоходные иностранные финансовые инструменты.
Резервный фонд должен активнее вкладывать средства в российские госбумаги и акции. Даже положив средства на депозиты госбанков фонд может получить 7-8% годовых. На 01.10.2013 г. объем средств Резервного фонда составил 86,44 млрд долл. Ожидается, что в начале 2013 г. его величина превысит 100 млрд долл. Если обеспечить доходность вложений фонда на уровне 7% годовых, то через 6 лет его величина превысит 150 млрд долл. Отметим также, что вложение столь значительных средств в экономику России позволит значительно увеличить темпы ее роста.
С особенностью формирования Резервного фонда в известной мере связана и практика размещения временно свободных средств бюджета на банковских депозитах. Получается, что Минфин одной рукой -
путем выпуска ОФЗ - изымает ликвидность у банков в бюджет, другой рукой - путем размещения средств бюджета в банках - возвращает ее. Странная операция.
IX. Доходы федерального бюджета РФ, связанные с внешней торговлей
Внешняя торговля остается одним из важнейших источников доходов федерального бюджета. В 2014 г. при величине всех доходов, эквивалентной 18,5% ВВП, доходы от внешней торговли составят около 9% ВВП, т.е. почти половину общих доходов. На экспортные пошлины придется 5,32%, на импортные пошлины - 0,93%, налог на добавленную стоимость и акцизы на импортные товары - 2,57%, на перечисляемые Белоруссией таможенные пошлины при вывозе за пределы ТС российской нефти и выработанных из нее товаров -0,15% ВВП.
В соответствии с заложенными в проект бюджета показателями динамики внешней торговли на плановый период объем экспорта товаров в 2014-2015 гг. будет несколько меньше, чем в 2013 г, и только в 2016 г. превзойдет объем 2013 г. Основная причина этого - снижение мировых цен на нефть.
Вместе с тем ситуация на внутреннем валютном рынке позволяет предполагать, что в ходе исполнения бюджета могут возникнуть возможности увеличения доходов как от экспорта, так и от импорта. Эти возможности связаны с продолжением начавшейся в текущем году тенденции к ослаблению рубля, удешевление которого автоматически ведет к увеличению сумм выплачиваемых пошлин при остающихся неизменными ценах товаров в иностранной валюте.
В номинальном выражении за период с середины мая по настоящее время рубль по отношению к бивалютной корзине подешевел на 7,5%, доллар стоит сейчас около 32,5 руб. Если удешевление рубля и дальше будет идти такими же темпами, то, по оценке отдельных экспертов, к середине 2014 г. доллар может стоить уже около 41 руб. (в проекте бюджета прогнозируется 33,4). В меру удорожания доллара будут расти и доходы бюджета, собираемые таможенными органами.
Следует, однако, принимать во внимание, что серьезное ослабление рубля чревато торможением динамики импорта, уменьшением его объема и, следовательно, пошлин и налогов, взимаемых при ввозе товаров из-за рубежа.
X. Усиление ценовой политики в бюджетном проектировании
Ценовая политика государства на внутреннем отечественном рынке должна исходить из задач формирования устойчиво развивающейся сбалансированной национальной хозяйственной системы, решающей прежде всего задачи собственного развития.
В связи с этим основными целями внутренней ценовой политики должны быть:
- достижение и сохранение динамичной сбалансированности цен и доходов в экономике страны;
- создание законодательно-правовой базы и методов государственного регулирования;
- недопущение получения несправедливого избыточного дохода экономическими агентами;
- стимулирование повышения эффективности производства и сбыта товаров (продукции, услуг).
В области ценообразования, связанного с внешнеэкономической деятельностью, основными целями государственной ценовой политики являются:
- стимулирование интеграции производства и создание предпосылок взаимовыгодного сотрудничества с дружественными странами;
- использование имеющихся у страны конкурентных преимуществ в системе международного разделения труда;
- создание механизмов, исключающих или снижающих до возможного минимума зависимость экономики России от негативного влияния конъюнктуры мировых товарных рынков.
Именно на балансе этих двух групп целей должна базироваться государственная ценовая политика. При этом внутренние цели должны имеет безусловный приоритет.
В современной экономике России именно фундаментальное изменение системы цен, основанное на использовании «ценовых коридоров» и удержание системы цен в их рамках, представляется наиболее эффективным способом достижения и сохранения динамичной сбалансированности хозяйственной системы страны, компенсирующим неспособность рынка в сложившихся условиях обеспечить такую сбалансированность. Использование этого инструмента должно стать неотъемлемой частью политики макроэкономической сбалансированности по крайней мере на ближайшие несколько лет, пока экономика страны не придет в гармоничное состояние.
Конкретно меры по развитию рыночных и компенсационных механизмов, по нашему мнению, должны выражаться в следующем:
- в методологическом и методическом обеспечении хозяйствующих субъектов нормативной базой в области бухгалтерского учета и отчетности;
- в более полном и адекватном обеспечении рыночных потребностей в элементах рыночной инфраструктуры, к которой можно отнести создание национальной системы ценовой информации;
- в частичном регулировании цен в тех областях, где рыночные формы ценообразования не могут быть использованы, и в косвенном регулировании цен в тех случаях, когда возникающие дефициты и диспропорции в производстве продукции или услуг могут нанести серьезный ущерб национальной воспроизводственной базе страны;
- в использовании компенсационных механизмов для обеспечения и поддержания воспроизводства в тех отраслях и производствах, где с помощью только ценового регулирования достичь желаемых результатов не представляется возможным.
Система ценовой информации должна представлять собой непрерывно обновляемую базу данных о ценах предложения отечественных производителей всех видов товаров и услуг, а также импортеров, ввозящих товары на таможенную территорию Российской Федерации.
XI. Проект федерального бюджета и прогноз социально-экономического развития: риски для экономической безопасности страны
Комплексный анализ проекта бюджета и прогноза с позиции обеспечения экономической безопасности страны позволил выделить следующие ключевые угрозы национальным интересам РФ.
1. Отставание от многих стран мира по объемам ВВП на душу населения. По этому показателю Россия находится во второй половине первой сотни стран. Представляется, что России в ближайшее десятилетие для преодоления этих угроз необходимо выйти на темпы прироста ВВП в 7-8%.
2. Сохранение деформированной топливно-сырьевой структуры производства. В доходах федерального бюджета РФ на 2014-2016 гг. нефтегазовому комплексу принадлежит значительная роль, что подтверждает сохранение превалирования существующей сырьевой структуры.
3. Отставание в техническом развитии. В прогнозе приведены весьма важные показатели, отражающие технический уровень производства. Это доля организаций, осуществляющих технологические инновации и доля инновационной продукции во всей отгруженной продукции. Эти два показателя растут соответственно с 9,6% в 2012 г. до 10,1% в 2016 г. и с 6,1% в 2012 г. до 6,7% в 2016 г. В развитых странах - эти пока-
затели составляют соответственно 50-70 и 30-50%. Данное отставание является катастрофическим.
4. Деформированная структура внешней торговли. В экспорте прогнозируется изменение доли топливно-энергетических товаров с 67,1% в 2013 г. до 62% в 2016 г., что не устраняет крайнюю уязвимость России от ситуации на мировом рынке углеводородов. Необходимо отметить, что деформированная структура внешней торговли угрожает снижением величины, а в последующем, возможно, потери положительного сальдо внешней торговли.
5. Угроза продовольственной безопасности. Общепризнанным считается, что продовольственная безопасность обеспечивается, если доля импортного продовольствия во всех продовольственных ресурсах не превышает 25%. На протяжении ряда лет фактически эта доля составляла 33%.
6. Исчерпание в будущем возможности экономического развития за счет нефтегазовых доходов. Серьезной угрозой экономической безопасности Российской Федерации может стать исчерпание возможностей использовать в прежнем масштабе в качестве наиболее значимого фактора экономического роста нефтегазовые доходы, составляющие в настоящее время практически половину доходов федерального бюджета и значительную часть накопления резервных фондов.
7. Усиление социальной напряженности из-за сохранения высокого уровня реальной бедности и имущественного неравенства. На усиление социальной напряженности и конфликтности оказывают влияние следующие угрозы:
- высокий уровень бедности, составляющий (если перейти на методику расчета, принятую во всем мире, по доходу ниже 60% среднего дохода или по «лишениям») 30-35% населения, что формирует мощную протестную базу;
- сильное имущественное расслоение общества. Коэффициент доходов (соотношение доходов 10% высокодоходных и 10% низкодоходных слоев населения) на протяжении последних нескольких лет не опускается ниже 16 раз, в то время как допустимым считается не более 7-8 раз;
- деформированная социальная структура общества, низкая доля среднего класса. Сейчас доля среднего класса составляет, по экспертным оценкам, порядка 20-25%. По одному из сценариев прогноза социально-экономического развития России до 2030 г. (инновационного), подготовленного Минэкономразвития и опубликованного в январе 2013 г., доля среднего класса в 2030 г. достигнет 48%. Это недопустимо длительная перспектива. При этом меньше не только уровня, достигнутого в развитых странах, но и параметров, названных ранее руководством страны (50-60%).
8. Торможение демографических улучшений и снижения безработицы. В разрабатываемой сейчас стратегии демографического развития России до 2050 г. прогнозируется, что уже к 2025 г. численность населения может снизиться примерно на 10 млн человек. И в данных условиях Минфин предлагает после 2016 г. не продлевать действие материнского капитала, когда его стимулирующее воздействие будет особо необходимо. Не преодолевается и угроза безработицы. К 2016 г. прогнозируется ее стабилизация на уровне 2012 г. - 5,7% к ЭАН. Это все еще выше порогового значения. Особо опасно, что молодежная безработица вдвое выше, чем средняя.
9. Сохранение в стране на длительный период «жилищного голода».
В прогнозе Минэкономразвития нет данных об увеличении обеспеченности населения жильем. Но есть прогноз ввода в действие жилья. В 2016 г. прогнозируется довести ввод в действие жилья в объеме 68,5 млн кв. м. Это немного меньше, чем когда-то намечалось. За период 2013-2016 гг. прогнозируется его увеличение всего на 0,7 млн кв. м. Если увеличение прироста ввода будет идти такими же темпами и дальше, то к 2020 г. весь ввод в действие достигнет не более 72 млн кв. м, а не 140 млн кв.м, как намечалось ранее.
10. Проблемы доступности для всех слоев населения качественных услуг здравоохранения и образования. Вызывает опасение нынешняя «оптимизация» здравоохранения. Лишь треть населения довольна системой здравоохранения. Существуют проблемы и в сфере образования. Снижается уровень грамотности у школьников и профессиональных компетенций у выпускников вузов, наблюдается устойчивый рост масштабов платного обучения и различных «поборов» с родителей.
Заключение
Первые три года поскризисного периода (2010-2012 гг.) в целом для экономики России были благоприятными и позволили не только выйти на докризисные объемы в реальном выражении по ВВП, производству продукции, инвестициям в основной капитал, розничному товарообороту, а по ряду параметров несколько превзойти докризисный уровень. Однако 2013 г. показал, что еще не полностью преодолены негативные последствия кризисного периода. При этом экономический рост с почти 5% в 2012 г. сократился до 1,2% . Как совершенно справедливо отмечает министр финансов Антон Силуанов, «период повышения сырьевых цен на глобальных рынках окончен. Цены на нефть также не растут, доходы компаний не увеличиваются. Прежняя модель роста экономики, построенная на благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре, прошла. Возможность для дол-
говременного наращивания бюджетных расходов исчерпана»3. В этих непростых условиях необходима концентрация средств на ключевых направлениях развития российской экономики и решении первоочередных жизненно важных социально-экономических задач для населения страны.
Именно с этих позиций и проводилась экспертиза федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг., результаты которой позволяют сделать следующие основные выводы.
Тенденции виртуализации доходов. Важнейшей проблемой бюджетной конструкции, особенно трехлетней, являются включенные в проектировки бюджета доходы, которые во многом являются «виртуальными» и зависят от решений, которые могут быть не приняты, но результат их уже заложен в проекте. Доказательства виртуальности ряда позиций бюджета следующие:
- доходы от повышения пошлины на экспорт нефтепродуктов. В 2015-2016 гг. планируется получить дополнительно 468 млрд руб., повысив пошлину до 100%, однако для многих НПЗ дальнейший рост пошлин обернется убыточностью или как минимум падением переработки, поэтому твердо рассчитывать на указанную выше сумму нельзя;
- рост собираемости налогов, который за 2014-2016 гг. должен принести 407 млрд руб. Однако ресурс налогового администрирования почти исчерпан. В тени осталось не так уж много компаний, которые оттуда можно вывести, тем более что руководство страны поставило цель не давить на бизнес;
- дивиденды госкомпаний - это дополнительно 106 млрд руб. Однако проект бюджета уже внесен на рассмотрение в Государственную думу, а никаких поправок к закону об акционерных обществах пока не принято;
- приватизация «Роснефти». Это, образно говоря, «шкура неубитого медведя» в размере 423 млрд руб. (19,5% минус 1 акция). Под вопросом стоит вероятность принятия фактического решения о приватизации, тем более что в 2013 г., например, план приватизации превышал 400 млрд, а фактически составил 50 млрд руб.
Замораживание тарифов. Эта мера является целесообразной, но несколько запоздалой. Ее реализацию надо было начинать раньше и проводить периодически. Существует один путь нейтрализации возможных негативных последствий замораживания тарифов естественных монополий на сокращение инвестиционных программ - бюджет-
3 Бюджет трудового дня // Российская газета. 28 октября 2013 г. С. 3.
ная поддержка этих программ на возвратной основе с жестким финансовым контролем за их реализацией.
Проблема эффективности становится центральной и всеобщей. Темпы роста экономики замедлились, доходы бюджета сокращаются, и это требует экономно подходить к расходам бюджета, вынуждая правительство делать основную ставку на эффективность использования ограниченных бюджетных средств. Применительно к бюджетному процессу проблема эффективности может рассматриваться с двух позиций. Во-первых, неэффективности работы правительства (о чем неоднократно заявлял Президент РФ), и, во-вторых, эффективность использования бюджетных средств (особенно при реализации федеральных программ).
Противоречивость бюджетной конструкции 2014-2016 гг. Анализ показывает, что бюджет не нацелен на будущее и не создает условия для реализации стратегических задач. Он сконцентрирован на текущих проблемах.
Рост расходов. Основная интрига урезания бюджетных расходов в проекте федерального бюджета на 2014-2016 гг. обернулась почти 7% ростом расходов на госинвестиции к утвержденным паспортам госпрограмм. Речь идет о 90% всех расходов бюджета. Реально экономить предлагается только на «эффективном государстве» и «обеспечении национальной безопасности». Следует отметить, что выполнено обязательство не сокращать доходы тех бюджетополучателей, которые названы в майских указах президента. Они, в частности, оказались одной из причин роста бюджетных обязательств.
Управление эффективностью. К задекларированным механизмам совершенствования бюджетного процесса относится и идея разработки комплексной «Программы по повышению эффективности управления общественными финансами на период до 2018 г.». С большой степенью достоверности ее можно отнести к еще одному виртуальному механизму, которыми наполнен представленный бюджет.
Реалии программного бюджета. Для повышения эффективности программного формирования бюджета необходима выработка жесткой системы «приемки-сделки» каждой программы. Не секрет, что многие программы были завершены, а заявленные цели не достигнуты. Это особенно относится к крупномасштабным программа типа «Развитие Дальнего Востока» и др. В идеале финансирование госпрограмм должно быть ориентировано на принцип одна программа - один главный распределитель бюджетных средств.
Необходимость идейно-методологического прорыва. Главная идея настоящего бюджета - попытка экономить на будущем страны, что стратегически недопустимо. Ключевые программы бюджетного планирования должны не просто статистически отражать уровень бюд-
жетных расходов на их реализацию. Они должны превратиться в бюд-жетно-технологические инструменты и механизмы, направленные на активизацию, стимулирование и координацию развития всех участников бюджетного процесса в целях реализации системы приоритетов.
Первая группа приоритетных отраслей, требующих бюджетной поддержки во взаимодействии с возможностями корпоративного самофинансирования, это отрасли, очерчивающие горизонт экономического роста - ТЭК, инфраструктура, судо- и авиастроение. Вторая группа - отрасли, имеющие социальную направленность и отвечающие за продовольственную безопасность страны: сельское хозяйство; ЖКХ; пенсионное обеспечение. Третья - отрасли, имеющие инновационную направленность, в частности, наука, связанная с фундаментальными инновациями, комплекс нанотехнологий и др. Данные задачи невозможно реализовать без координации, высокой административной ответственности бюджетополучателей, введения в экономическую систему стратегического бюджетного планирования.
Национальные интересы России требуют научно-методологического обоснования, разработки и законодательного закрепления полного инновационно ориентированного регламента всего цикла бюджетного процесса. Практически его можно определить как «бюджетный стратегический план», который должен стать ключевым звеном Концепции развития национальной экономики. Необходимо воспринимать бюджетный процесс шире, чем составление и реализация очередного бюджета. Он должен стать финансово-методологической основой государственной экономической политики.
