CC BY
75
Л. В. Самородова-Богацкая
ФЕДЕРАЛЬНАЯ РЕФОРМА 2003 Г. ИНСТИТУТОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ШВЕЙЦАРИИ*
В настоящей статье рассматриваются вопросы изменения конституционно-правового регулирования в свете реформы «общей народной инициативы», а также расширения возможностей факультативного референдума для апробации международно-правовых договоров и изменения процедуры голосования по системе двойного «да».
Среди наиболее актуальных и обсуждаемых в юридическом обществе проблем, с нашей точки зрения, можно назвать эволюцию развития институтов непосредственной демократии и поиск оптимальной модели механизмов ее реализации. В России институты референдума и народной инициативы на федеральном уровне действуют недавно, поэтому изучение иностранного опыта их успешного применения представляет практический интерес. На основе анализа швейцарского опыта проведения в 2003 г. реформы конституционно-правового регулирования института прямой демократии на федеральном уровне в настоящей статье исследуется возможность использования в России швейцарского юриди-ко-практического опыта непосредственной демократии в части референдума и народной инициативы.
Некоторые швейцарские политологи, в частности Я. Пападо-пулюс, убеждены в том, что швейцарский опыт применения непосредственной демократии не является примером для общего подражания, так как эффект от воздействия референдума и народной инициативы на политическую систему слишком неоднозначен и не представляет собой оптимальную процедуру принятия политических решений. Далее он пишет, что реализация институтов непосредственной демократии значительно варьируется в зависимости от политического контекста, политических традиций и культуры, традиционно ожидаемых населением результатов от референдумов.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
55
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.
В то же время референдум как политико-юридический институт
1
сам предрасполагает к определенному политическому поведению . Иное мнение высказывают Х. Крэзи и А. Трэшсел: именно институты непосредственной демократии обладают сильной структурирующей функцией2. На наш взгляд, позиция Я. Пападопулюса о повышенной эксклюзивности народного швейцарского референдума слишком преувеличена. Грамотное использование институтов непосредственной демократии доступно всем, но требует определенных усилий. Существующие общепризнанные ценности, в частности, мирное легитимное разрешение острых политических проблем с помощью процедурно урегулированных в Конституции институтов народной инициативы и референдума, являются достоянием цивилизации, к которым можно и нужно стремиться. Такая конструктивная позиция в отношении институтов народовластия -в интересах всего человечества. Умению находить общее решение через консенсус можно научиться, учитывать всевозможные мнения и принимать оптимальные решения, получив согласие всех участников. Это длительный процесс, но такие согласованные решения отличаются обоснованностью. Будучи выслушанными, группы, чье мнение не было поддержано, не чувствуют себя ущемленными, так как им дали возможность высказаться, их право голоса обладало силой наравне со всеми. Естественно, при решении любого вопроса всегда существует проблема приоритетов. Есть позиции, которые должны решаться в первую очередь. При этом следует иметь в виду, что вопросы и пожелания «меньшинств» все равно будут решены, ведь они уже заявлены, о них знают, теперь это лишь вопрос времени и благоприятной ситуации. При решении основного вопроса нюансы проблематики в форме второстепенных вопросов могут решаться автоматически, становиться вне актуальности либо способствовать формированию нового подхода для их решения. В конечном итоге широкое использование институтов непосредственной демократии, особенно на федеральном уровне -это выбор, к которому каждая страна приходит своим путем, сохраняя их общепризнанную сущность. Автор настоящей статьи убежден, что, используя утвердившуюся на практике модель швей-
1 См.: Papadopoulus Y. Democratic directe. Paris, 1998. Р. 160-189.
2 См.: Kriesi H., Trechsel A. The Politics of Switzerland. Continuity and Change in a Consensus Democracy. Сambridge, 2008. Р. 50-69.
царской непосредственной демократии, любая другая страна одновременно должна считаться и со своими национальными особенно-
3
стями .
Народ и кантоны Швейцарии 9 февраля 2003 г. на референдуме в соответствии с п. 2 ст. 142 и ст. 195 Конституции Швейцарской Конфедерации, принятой 18 апреля 1999 г.4, одобрили реформу институтов прямой демократии федерального уровня под названием «Ликвидация дефицитарности политических прав народа». По своей сути, считает швейцарский конституционалист М. Хотте-льер, реформа привносит три важные модификации в национальную конституционную систему института непосредственной демократии. Во-первых, поправкой к Конституции представлена новая форма народной инициативы: «общая народная инициатива». Такое нововведение позволит инициаторам, обладающим правом голоса, предложить на рассмотрение швейцарского народа поправки не только к Конституции, но и к федеральным законам. Во-вторых, существенно меняется юридический режим, применяемый для апробации международных договоров, посредством нового конституционно-правового регулирования конвенционного факультативного референдума. В-третьих, изменяется процедура голосования в области народной инициативы относительно частичного пересмотра Конституции, касающаяся двойного «да», которым голосующий имеет право одобрить одновременно народную инициативу и контрпроект, предложенный федеральным парламентом в качестве
5
альтернативного варианта народного проекта .
Остановимся подробнее на возможных последствиях ограничения права инициативы исключительно конституционным пересмотром. Как справедливо отмечают швейцарские конституционалисты, факт ограничения права инициативы исключительно конституционным пересмотром может привести к появлению в Федеральной Конституции, в материальном плане, положений, не соответствующих ее рангу6. Речь идет о проектах, которые, скорее все-
3 См.: Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: приоритетные направления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 9. С. 8-11.
4 URL: http://www.admin.ch/opc/fr/classifïed-compilation/19995395/index.html.
5 См.: Hottelier M. Suisse: reforme des droits populaires de rang federal // Revue francaise de Droit constitutionnel. 2003/3. № 55. Р. 657-670.
6 Idem.
го, больше отвечают уровню федерального законодательства или даже могут относиться к домену регламента. Швейцарская Конституция до сих пор содержит некоторые статьи, которые по своему содержанию больше относятся к другим отраслям права7. С одной стороны, их особенность заключается в отсутствии органических (материальных) пределов пересмотра Конституции в том его смысле, что в принципе любой проект может быть представлен на рассмотрение народа и кантонов при условии, что под ним подпишутся 100 000 граждан, обладающих правом голоса. А с другой стороны, отсутствие права народной инициативы в законодательной области федерального уровня вынуждает авторов проектов использовать единственное в их распоряжении право, позволяющее им выразить свои предложения в нормативном поле, которое возможно исключительно через пересмотр Федеральной Конституции. Таким образом, реформа, касающаяся общей народной инициативы, имеет своей целью использовать законодательное регулирование на адекватном нормативном уровне8. С точки зрения процедурной, общая народная инициатива может предлагать принять новые либо изменить уже существующие нормы законодательного уровня, представленные исключительно в форме общих тезисов. Представление инициаторами уже готового отредактированного проекта закона не предусмотрено в реформе 2003 г., хотя такая опция уже существует с 1891 г. относительно частичного пересмотра Федеральной Конституции. В результате общая народная инициатива по-прежнему не обладает правом предлагать отредактированные законодательные проекты на легислативном уровне. Представляется, что вероятной причиной нерассмотрения возможности предлагать отредактированные законодательные проекты на легислативном уровне является всеобщее деликатное отношение к проблеме юридической компетенции инициаторов отредактированного законопроекта, хотя и обладающих равными политическими правами в соответствии с положениями ст. 136 Конституции «О политических правах», но недостаточно осведомленных в особенностях и тонкостях законодательного процесса, требующего специальных знаний. С одной
7 См.: Маклаков В.В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты / Под ред. Б. А. Страшуна. Т. 1-2. М., 2000. С. 71.
8 Feuille fédérale (далее - FF). 2001. Р. 4608. 58
стороны, если учесть, что отредактированный проект не может быть изменен Парламентом и его изначально заявленный законодательный уровень также не подлежит корректировке, то по логике и в соответствии с прагматичностью проект в форме общих тезисов, обладая дополнительной гибкостью, имеет больше возможности быть принятым на голосовании после его юридически грамотной редакции Парламентом. Из практики известно, что, выбирая между проектом и контрпроектом, электорат гораздо чаще отдает предпочтение контрпроекту, предложенному Парламентом. Это, как свидетельствуют политологи, скорее отражает доверие электората к представительным органам и к Федеральному Совету, к их компетенции и осведомленности, чем подчеркивает снобизм в отношении инициаторов. Кстати, абсентеизм на голосовании часто также интерпретируется не столько отсутствием интереса к политической жизни общества, сколько, до известного предела, верой в здравый смысл народа, проявляющего политическую активность и потому способного сделать оптимальный выбор вместо отсутствующего на голосовании гражданина. В конечном итоге, надо согласиться с фактом, что прямая демократия, подразумевающая стопроцентное участие электората, - идеал, к которому можно лишь стремиться. В реальности непосредственная (прямая) демократия напоминает «невыбираемую представительную» или «представленную частью наиболее политически активного электората». Возможно, такое понимание ситуации наилучшим образом объясняет отсутствие в швейцарском праве кворума для избирателей. С другой стороны, представление проекта в форме общих тезисов предоставляет Парламенту слишком большую свободу действия в интерпретации, что может привести к злоупотреблениям, выраженным в искажении изначального смысла инициативы9. Именно во избежание подобной ситуации реформа о «Ликвидации дефицитарности политических прав швейцарского народа» включила новое положение о возможности в случае разногласий между инициаторами и Парламентом прибегнуть к обращению в Федеральный Суд (Федеральный Трибунал) для разрешения конфликта.
Статья 189, п. 1 bis Кст10 наделяет Федеральный Суд компетенцией выносить решения в отношении исков против Парламента,
9 FF. 2001. Р. 4608.
10 Idem.
основанных на «несоблюдении содержания и цели» общей народной инициативы. Новое положение не только значительно увеличивает конституционную компетенцию Федерального Суда Швейцарии, но и поднимает некоторые проблемы легитимности. Конституционная система Швейцарии традиционно основывается на идее supremacy (верховенства) федерального Парламента по отношению к другим органам федерального уровня, анализирует ситуацию конституционалист М. Шюбарт11. В соответствии со ст. 148, п. 1 Кст Федеральный Суд в таком контексте связан выбором, который делает Парламент в процессе осуществления законодательной функции. Статья 191 Кст является строгим выражением принципа разделения властей. В ней уточняется, что Федеральный Суд, а также и другие авторитетные органы обязаны использовать федеральные законы. Отказ этих органов применять установленные законы под предлогом, что они противоречат Федеральной Конституции, является нелегитимным12. Другой конституционалист М. Хоттельер полагает, что внесение в Федеральную Конституцию ст. 189, п. 1 bis Кст13 наделяет федеральных судей легитимным правом решать, насколько интерпретация и конкретизация целей и содержания общих тезисов общей народной инициативы соответствуют целям и смыслу отредактированного проекта, представленного Парламентом согласно ст. 139 а Кст. При этом ст. 189 п. 1 bis Кст ограничивается лишь закреплением принципов в отношении компетенции Федерального Суда. Право и обязанность принять положения к ис-
14
полнению новой компетенции принадлежат законодателю .
Проведем всесторонний анализ расширения возможностей факультативного конвенционного референдума, а также его адаптации к применению международных договоров в национальном праве Швейцарии в качестве следующего важного аспекта реформы 9 февраля 2003 г. о ликвидации пробелов в политических правах швейцарского народа. До реформы 2003 г. на факультативный
11 См.: Schubartch M. Die Bedeutung der verfassungsmassigen Ordnung für das Verhältnis von Richter und Bundesgesetz // Revue de droit Suisse. 2003. № 1. Р. 169.
12 Idem.
13 FF. 2001. Р. 4608.
14 См.: Hottelier M. L'adhésion de la Suisse à l'Organisation des Nations Unies: Aspects constitutionnels // Revue française de Droit constitutionnel. № 51 (3). 2002/3. P. 485-501.
референдум могли быть представлены следующие виды международных договоров, апробированные федеральным Парламентом: международно-правовые договоры, которые являются бессрочными или нерасторжимыми; предусматривают вступление в международную организацию; требуют многостороннюю модификацию права15.
Реформа затронула категорию международно-правовых договоров, требующих многосторонней модификации права. Реализация реформы именно в этом направлении неслучайна. Она объясняется историей и традиционной международной практикой, характерной для Швейцарской Конфедерации. В данном случае имеются в виду международно-правовые договоры, представляющие собой категорию self-executing, т.е. такие, которые могут сразу непосредственно применяться во внутреннем национальном праве на уровне федеральных законов. Так как федеральные законы выносятся на факультативный референдум, законодатели сочли вполне логичным, чтобы международно-правовые договоры, одобренные федеральным Парламентом и включающие непосредственно применимые права и обязательства, тоже могли бы быть подвержены такой процедуре. Как считает большинство конституционалистов, положение, закрепленное в новой Конституции 1999 г., касающееся международно-правовых договоров, требующих многосторонней модификации права, оказалось слишком ограниченным для применения в современном контексте глобализации в результате усложнения международно-правовых связей и увеличения разнообразия форм и уровней договоров16.
Такой вывод явился также результатом того, что многие важные договоры, не обладающие свойством быть сразу примененными в национальном швейцарском праве как категория договоров self-executing, не подлежали апробации народа посредством факультативного референдума, т.е. «избегали» народный контроль. Выноситься на факультативный референдум могли лишь международно-правовые договоры, которые являются бессрочными или нерасторжимыми, а также договоры, предусматривающие вступле-
15 См.: ЕЕ. 2001. Р. 4612.
16 См.: Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: ВТО конструктивный подход // Право ВТО. 2012. № 4. С. 4-11. Подобная ситуация рассматривается для России.
ние в международную организацию. Возможен и другой вариант, когда Парламент, обладая дискреционным правом17, принимал решение вынести их на референдум согласно ст. 141 п. 2 Кст (п. 2 ст. 141 аннулирован в результате народного голосования 9 февраля 2009 г.). Это положение Конституции позволяло обеим палатам Парламента воспользоваться процедурой и потребовать проведения референдума для других категорий международно-правовых договоров, «на основании критериев, не определенных Конституцией 18
непосредственно» .
Как известно из истории швейцарского права, одним из сильнейших критериев, позволивших Парламенту на практике воспользоваться созывом обязательного референдума, явилась ссылка на историческую и экономическую его важность для Швейцарии19. Безусловно, речь идет о присоединении к Сообществу Наций (обязательный конституционный референдум 16 мая 1920 г.), к Европейскому экономическому сообществу (обязательный референдум 6 декабря 1992 г.) и к Договору о свободном обмене с европейским сообществом (обязательный референдум 3 декабря 1972 г.)20. Отметим, что вступление России во Всемирную торговую организа-21
цию , несмотря на историческую и экономическую важность для страны, не было апробировано на референдуме федерального ранга, что в результате привело к возникновению post factum вопросов о легитимности вступления России в эту международную организацию. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ оказался недостаточным для беспроблемного урегулирования события такого масштаба. Опыт конституционно-правового регулирования подобных вопро-
17 См.: Auer A., Malinverni G., Hottelier M. Droit constitutionnel Suisse. Vol. I, l'État. Berne, 2000. Р. 443, n° 1260.
18 Hottelier М. L'adhésion de la Suisse à l'Organisation des Nations Unies: Aspects constitutionnels // Revue francaise de Droit constitutionnel. № 51 (3). 2002/3. P. 485-501.
19 FF. 1997. I. Р. 371.
20 L'Assemblée fédérale dispose, en dépit du silence de la Constitution fédérale, de la faculté de soumettre à la procédure du référendum obligatoire un traité qui, faute de remplir les conditions de l'article 140, al. 1, let. b Cst., présente néanmoins une importance historique, politique ou économique suffisamment marquée pour que soit recueilli l'aval du constituant.
21 См.: Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: ВТО конструктивный подход // Право ВТО. 2012. № 4. С. 4-11.
сов в швейцарском законодательстве заслуживает практического интереса.
В конституционных кругах Швейцарии принято считать, что реформа 2003 г. упростила систему конвенционного факультативного референдума. Положение о международно-правовых договорах, которые требуют многосторонней модификации права, были заменены на «положение о международно-правовых договорах, содержащих важные условия, фиксирующие правовое регулирование, или применение которых требует принятия федеральных законов». Такая формулировка по своему содержанию охватывает более широкий спектр международно-правовых договоров. Данное положение содержится в п. ^3) ст. 141 Федеральной Конституции.
Особенностью реформы 2003 г. можно считать внесение в ст. 141 а Федеральной Конституции оригинального сочетания интернационального и национального аспектов конституционно-правового регулирования одновременно с разноуровневым правовым урегулированием конституционного или же федерального законодательного ранга. На практике это означает, что на одном и том же референдуме могут быть одновременно рассмотрены и международные обязательства, одобренные Парламентом, и модификации как Конституции, так и федеральных законов, необходи-
22
мые для адаптации международно-правовых договоров в соответствии с п. 1, 2 ст. 141 а. Данная статья предполагает возможность выносить на референдум, в зависимости от необходимости, модификации либо конституционного ранга, либо федерального ле-гислативного уровня. Специально предусмотрена совместная интеграция (включение) пакета предложений нормативного характера, содержащих модификации конституционного и федерального законодательного ранга в проблематику (предмет) рассмотрения референдума, если это необходимо для правовой адаптации международных обязательств на национальном уровне23.
Цель такого совмещения предметов голосования разного нормативного уровня в процедуре проведения одного референдума заключается в стремлении не проводить два референдума подряд. Один относительно международного договора, а второй относи-
22 FF. 2001. Р. 4613.
23 См.: Hotte lier M. Suisse: reforme des droits populaires de rang federal // Revue française de Droit constitutionnel. 2003/3. № 55. Р. 657-670.
тельно внутреннего нормативно-правового регулирования того же международно-правового договора. Так как при этом существует риск, что результаты голосования будут противоположными, Федеральный Совет24 в своей записке обеим палатам Парламента еще в 1997 г. обратил их внимание на то, что такое противоречие возможно в двух случаях.
С одной стороны, электорат может быть созван, чтобы высказать свое мнение относительно международной ангажированности Швейцарии в двух следующих друг за другом референдумах. Сначала в отношении одобрения или несогласия через институт референдума с апробацией международных обязательств, поддержанных Парламентом, затем в отношении федеральных законов, регулирующих исполнение этих обязательств на национальном уровне.
С другой стороны, большое количество международно-правовых договоров не выносятся на народный референдум, в то время как граждане обладают правом усомниться в правильности национального законодательства относительно исполнения международного договора, потребовав референдум законодательного ранга (согласно п. 1(а, Ь, с) ст. 141). Таким образом, Федеральный Совет25 рекомендует обеим федеральным палатам одобрить возможность одновременного голосования по двум типам нормативных актов: международного ранга и национального, которые Федеральный Совет считает взаимодополняющими. Следующим важным аргументом в пользу реформы считается облегченная интеграция международно-правовых договоров в ткань национального федерального права. Из этого следует, что реформа 2003 г. учитывает не только все возрастающую важность международного права, но также и необходимость усилить легитимность внешней политики Швейцарии через ее одобрение народом26.
Реформа 2003 г. значительно усовершенствовала институцио-нализацию системы двойного согласия, используемую на федеральном уровне с 5 апреля 1987 г. Улучшение системы двойного «да» выразилось следующим образом. Только тот проект, который в ответ на дополнительный вопрос зарегистрирует наибольшую сумму процентов голосов электората и кантонов, войдет в силу по-
24 ЕЕ. 1997. I. Р. 447-477.
25 ЕЕ. 1997. I. Р. 447-477.
26 ЕЕ. 1997. I. Р. 447-477. 64
сле голосования. Приведем наглядный пример подсчета в выше-представленном случае, предложенный в рапорте комиссии политических институтов Совета кантонов. Предположим, что 55% народа высказалось за инициативу и 45% - за контрпроект; при этом 40% кантонов - за инициативу и 60% - за контрпроект, то в действие входит контрпроект, так как сумма процентов за контрпроект 105 (45% + 60% = 105%), а за инициативу только 95 (55% + 40% = 95%)27. Подойдя к анализу системы двойного «да» с позиции логики, приходим к выводу, что наличие третьего дополнительного вопроса не вносит дополнительной ясности и простоты в процесс принятия решения во время голосования в момент, когда голосующие делают свой выбор. В конечном итоге третий вопрос - это дублирование (подтверждение) выбора, сделанного в ответе на первые два принципиальных вопроса. Если ответы на принципиальные два вопроса не совпадают с ответом на дополнительный вопрос, мы сталкиваемся с ситуацией, о которой можно с юмором сказать: «У меня есть свое мнение, но я с ним не согласен!» Это приводит к выводу, что система двойного «да» культивирует политическую нерешительность у электората, фактически отражая отсутствие мнения по вопросу, выносимому на голосование. Сама формулировка дополнительного вопроса «при условии, что оба проекта будут приняты, какому вы отдадите предпочтение?», говорит о необходимости сравнить оба предложения проекта и контрпроекта, что уже сделано в ответе на два принципиальных вопроса. Вполне возможно, что кто-то из голосующих попытается выбрать сразу два взаимоисключающих варианта, и это повлияет на результат голосования, который реально не отражает выбор между двумя вариантами проекта. Это скорее напоминает выбор между изменением ситуации или сохранением status quo. Можно было бы предложить в качестве третьего вопроса формулировку типа: «Одобряете ли Вы оба проекта?», что означало бы фактически: «Хотите ли Вы изменений в принципе?» При этом, отрицая оба проекта, электорат выражает свое желание сохранить ситуацию без изменений. В таком случае гипотетический электорат будет стоять перед следующим выбором. 1. Одобрить проект (да/нет) или одобрить контрпроект (да/нет)? При этом можно либо выбрать только один из проектов; либо отвергнуть оба (сохраняя status quo); либо одоб-
27 FF. 2001. Р. 4613.
рить оба проекта, что означало бы желание изменений в принципе, но могло бы быть вынесено отдельным вопросом: 2. Одобрить изменение ситуации по данному вопросу в принципе (да/нет). Ответ «да» при отрицании обоих предложенных проектов в первом вопросе будет говорить о доверии к своим согражданам, более компетентным в данном вопросе, которые смогут принять правильное решение, чтобы изменить ситуацию, либо о позитивном безразличии: «если вопрос поднят, значит он беспокоит кого-то, решайте, я мешать не буду». Ответ «нет» скорее подтвердит желание status quo.
28
В результате проведенного анализа мы склонны считать, что ответ на дополнительный вопрос (сформулированный в реформе) как таковой не оптимизирует процедуру выявления народного политического мнения, а является лишь статистическим приемом, основанным на вероятности больших чисел. При этом система подсчета голосов с использованием принципа наибольшей зарегистрированной суммы количества положительных ответов (в %) голосов электората (в %) и кантонов (в %), безусловно, заслуживает пристального внимания для изучения ее преемственности для федеральной России.
28 См.: Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: приоритетные направления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 9. С. 8-11.
