CC BY
400
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
А.А. Пискунов
Федеральная контрактная система как инструмент развития
В статье определяется роль и место Федеральной контрактной системы (ФКС) в организации экономики и государственного управления России. Подчеркивается, что внедрение ФКС обеспечит устойчивое экономическое развитие Российской Федерации, а также будет способствовать более эффективной интеграции России в мировое хозяйство. Рассматриваются актуальные вопросы перехода к новому качеству системы закупок, формулируются предложения по формированию институциональной базы федеральной контрактной системы.
Ключевые слова: федеральная контрактная система, государственные закупки, инфраструктура, инновационное развитие.
Сегодня очевидно, что при всех своих исторических достоинствах Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и практика его применения проявили ряд системных рисков и проблем, порождающих крайнюю неэффективность формирования и реализации госзаказа. Главная проблема состоит в том, что государственные и муниципальные закупки продукции, работ и услуг, составляющие более трети бюджетных расходов страны, сфокусированы на приобретении отдельных элементов по минимальной цене, хотя достигаемая при этом экономия несоизмерима с транзакционны-ми издержками приобретения проектов в целом. В результате, по информации соответствующих служб МВД, совокупные издержки, включая коррупционные, составляют триллионы рублей.
Сегодня вся система госзаказа носит характер обеспечения двойственной симметрии интересов заказчиков и подрядчиков. Закупки рассматриваются как простая форма обмена денег на приобретаемый финальный продукт. Но не всегда это представляется возможным, особенно по отношению к приобретению сложной продукции с длительным периодом достижения запланированных результатов.
© Пискунов А.А., 2011
Контрактную систему нельзя рассматривать как изолированную и самодостаточную: закупки продукции, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд — не самоцель, а, по сути, главный инструмент проведения сбалансированных отраслевых и региональных стратегий в целях достижения целевых социально-экономических эффектов.
Основной целью создания и функционирования Федеральной контрактной системы должно стать повышение целенаправленности, эффективности, прозрачности закупок для государственных и муниципальных нужд и использования государственных ресурсов на основе внедрения проектно-ориентированной организации всех процессов закупочного цикла и обеспечения планируемых целевых эффектов социально-экономического развития (см. рисунок 1).
В этом плане никакие косметические меры по совершенствованию Федерального закона № 94-ФЗ проблему не решают.
Рисунок 1. Выбор масштабов федеральной контрактной системы.
К примеру, Федеральная контрактная система США за счет рассмотрения проектов и контрактов как единого объекта управления позволяет экономить ежегодно только на закупках вооружения 65 млрд долларов, что соответствует объему государственного оборонного заказа России.
В этом плане стратегия догоняющего развития национальной контрактной системы представляется возможной, но явно недостаточной для обеспечения ее конкурентоспособности и не гарантирует адекватных социально-экономических эффектов.
Анализ современных возможностей проектного управления, контрактной и транзакционной экономики свидетельствует о наличии синергии
данных подходов. Речь идет об обеспечении целевых эффектов комплексного управления портфелями программ (проектов), контрактов и ресурсами за счет синхронизации управления санкциями, операциями и транзакциями.
В 2011 году высшим политическим руководством страны принят ряд принципиально важных решений. Утвержден разработанный Минфином России программный подход к формированию бюджетных расходов. Поддержана и реализуется инициатива Минэкономразвития России по формированию Федеральной контрактной системы. Принят закон и начато формирование Национальной платежной системы, включая систему электронных платежей для физических лиц, биллинга и клиринга взаиморасчетов.
Нет сомнений в эффективности каждой из этих мер, но неизмеримо больший эффект может дать их комплексная реализация, если Федеральная контрактная система институционально и организационно будет сопряжена с системами стратегического планирования и бюджетирования процессов социально-экономического развития в рамках интегрированной контрактной системы (ИКС).
Фактически речь идет об обеспечении конкурентоспособности контрактной системы как необходимого условия конкурентоспособности страны в целом, о чем неоднократно говорилось в посланиях Президента Российской Федерации, за счет комплексирования ФКС с Программой повышения эффективности бюджетных расходов и планами формирования национальной платежной системы (см. рисунок 2).
Рисунок 2. Федеральная контрактная система как инструмент развития
В этой связи острую проблему представляет разрыв институций формирования и легитимации общественных, государственных и ведомствен-
ных нужд. При этом наиболее опасными с точки зрения последствий и рисков являются выбор ложных целей и подмена целевых эффектов контрактацией условий и средств их достижения.
При этом очевидно, что пространство целевых эффектов Федеральной контрактной системой не сводиться к процедуре размещения заказов для государственных нужд. Оно должно включать институциональное обеспечение ответственности участников контрактов в течение всего жизненного цикла управления активами, портфелями проектов и контрактов (см. рисунок 3).
Пространство формирования целевых эффектов
Рисунок 3. Пространство формирования целевых эффектов
Отсутствие должного статуса публично-правовых образований в сфере регулирования государственных и муниципальных закупок приводит к тому, что общественные и государственные нужды зачастую подменяются ведомственными нуждами и то только после их включения в реестр расходных обязательств соответствующих бюджетов.
При этом нужды и потребности общества декомпозируются бюджетной классификацией по функциональным направлениям деятельности (ФНД) органов власти и прямо не увязаны с ответственностью заказчиков и подрядчиков за конечные целевые эффекты, на которые рассчитывает налогоплательщик, вкладывая свои средства.
В отличие от простых закупок реализация программ с длительным сроком приобретения продуктов предполагает нормативное регулирование исполнения контрактов, что в свою очередь порождает необходимость администрирования баланса интересов заказчиков и подрядчиков в течение жизненного цикла контрактов третьей стороной в лице независимых регуляторов ФКС, представляющих интересы налогоплательщиков как инвесторов закупок.
При этом федеральная контрактная система призвана способствовать обоснованности выбора государственными заказчиками целей и способов закупок, достоверному прогнозированию, адекватному планированию, эффективному размещению заказов и реализации конечных целей контрактов. А, как известно, любой контракт является юридически неполным, так же как любой проект не исчерпывает всех технологически возможных решений. Это и составляет концептуальную проблему синтеза оптимальной архитектуры ФКС и предполагает мобилизацию компетенций и ответственности ключевых субъектов в лице заказчиков, поставщиков и регуляторов контрактных отношений в виде матрицы их прав и ответственности.
Предложенный сегодня Минэкономразвития России законопроект предусматривает проектную логику регулирования отношений заказчиков и подрядчиков на всех этапах закупочного цикла, включая прогнозирование и планирование, осуществление закупок для государственных нужд, проведение контроля и аудита, полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Сферами нормативного регулирования законопроекта являются субъекты контрактных отношений (заказчики, регуляторы, поставщики), объекты контрактных отношений (цели и риски, архитектура, процессы) и инструменты контрактных отношений (активы, процедуры и методы) (см. рисунок 4).
Сферы нормативного регулирования
Контрольные органы
Рисунок 4. Сферы нормативного регулирования
Однако есть серьезные опасения, что ведомственные разногласия в вопросах, что важнее — бюджетный или гражданский кодекс, кто глав-
нее — Минфин России или Минэкономразвития России, кто является администратором и кто агентом контрактных отношений, могут похоронить проект закона о Федеральной контрактной системе, как это уже было с проектом закона о стратегическом планировании социально-экономического развития (см. рисунок 5).
ФКС как объект конфликта интересов
Что важнее?
Рисунок 5. ФКС как объект конфликта интересов
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев поручил Правительству Российской Федерации представить согласованный всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти законопроект о федеральной контрактной системе и определиться с ведомством, которое будет контролировать обоснованность и эффективность государственных закупок.
При очевидной равнозначности реализуемости целей контрактно-договорной работы и бюджетной устойчивости Федеральная контрактная система должна стать основным инструментом реализации баланса данных приоритетов (см. рисунки 6, 7).
Однако именно в силу ведомственных противоречий в проекте закона о федеральной контрактной системе пока нет ответа, как будет решаться проблема администрирования контрактных отношений: либо это будет контрактная служба, независимая от заказчика, включая контрактных офицеров, наделенных широкими полномочиями администрирования, либо это будет служба заказчика в виде его структурного подразделения со свойственными ей ограниченными функциями.
Реализуемость Результативность Экономичность
Рисунок 6. ФКС как инструмент баланса интересов
Управление изменениями
Рисунок 7. ФКС как инструмент баланса целевых эффектов
Переход при этом от двойственной к тройственной симметрии баланса интересов является принципиально новой для государственных органов задачей, фактически предполагающей формирование нового направления деятельности госслужащих. В настоящее время формируется разнородная система, насчитывающая десятки государственных программ, сотни региональных и отраслевых проектов, однако до настоящего времени в Российской Федерации отсутствует орган, ответственный за их балансировку и синхронизацию в течение жизненного цикла.
Примером организации подобного органа может служить опыт Федеральной контрактной системы США, которая действует согласованно с Административно-бюджетным управлением администрации президента. У нас же в стране на сегодняшний день отсутствует орган, аналогичный административно-правовому управлению США, а единственным прецедентом внедрения независимого контрактного регулятора на федеральном уровне является Рособоронпоставка.
Реализация конкурентоспособной контрактной системы связана как с правовыми, так и с технологическими проблемами. Проведенный анализ говорит о принципиальной возможности их решения. Более того, возможности интегрированной контрактной системы применительно к отдельным крупным проектам фактически реализуются в рамках 55-й статьи Федерального закона № 94-ФЗ и распоряжения Правительства Российской Федерации, делегировавшего Сбербанку России, ВТБ и Газпромбанку права управления счетами генподрядчиков, реализующих проекты за счет средств федерального бюджета.
При всех особенностях данной схемы она обеспечивает возможность комплексного контроля и управления проектами, контрактами и транзакциями за счет аутсорсинга прав их администрирования соответствующим подразделениям уполномоченных банков. Даже в отсутствие у данных банков специальных инжиниринговых центров это уже дает значительный экономический и социальный эффект.
Сегодня существуют реальные информационные технологии, позволяющие провязывать сотни проектов и контрактов с системами управления ресурсами.
Наиболее проблемными на сегодняшний день представляются технологии учета и контроля транзакций, однако телекоммуникационные компании давно и успешно решают аналогичную проблему. Фактически необходимо либо выбрать оператора платежной системы, обеспечивающего закупки продукции, работ и услуг, либо делегировать эту функцию уполномоченным банкам, либо формировать выделенные платежные системы у главных распорядителей бюджетных средств.
Во всех вышеперечисленных вариантах наиболее эффективным, но и наиболее чувствительным может стать условие проведения расчетов через выделенное электронное окно для всех уровней кооперации, позволяющее обеспечить наблюдаемость на всех стадиях жизненного цикла контракта, а, значит, и управляемость. Возникающие при этом правовые коллизии могут разрешаться включением соответствующих позиций в условия контракта.
Председатель Правительства Российской Федерации в своем поручении по доработке проекта закона о федеральной контрактной системе обращал внимание на необходимость решения данной проблемы.
Эта задача прямо связана с правом надзора за целевым использованием бюджетных средств в процессе исполнения контракта. Здесь существу-
ют две различные точки зрения. Первая исключает такого рода надзор в силу автоматической утраты статуса бюджетных, передаваемых заказчиком подрядчику средств налогоплательщиков.
Вторая точка зрения исходит из того, что бюджетные средства сохраняют свой статус до возврата их рыночной стоимости налогоплательщику в виде конечных продукции, работ и услуг.
Вопрос принципиален концептуально. В подходах органов внешнего контроля, например GАО USA, недостижение конечных результатов в виде продукции, работ и услуг определенного качества за установленную сумму попадает под категорию «Расточительство».
О перспективности данного направления модернизации государственных контрактных систем и государственного управления и финансового контроля в целом свидетельствуют результаты совместной работы Счетной палаты Российской Федерации с экспертами Всемирного банка, ОЭСР и руководством GAO.
В Соединенных Штатах Америки, в частности, активно используется специальный вид контракта (Perfomance-baset contracting), при котором заказчик заказывает услугу по достижению непосредственно целевых эффектов как результатов реализации конечных контрактных целей с четким определением стандартов и требований к качеству результатов.
При этом, безусловно, должна учитываться принципиальная невозможность передачи в аутсорсинг бизнесу вместе с финансовыми рисками рисков социальных и тем более политических. Это предполагает четкое отражение в контрактах вопросов контроля за исполнением требований к реализуемости конечных эффектов, а также наличие стандартов результативности, планов обеспечения качества реализации возможностей использования штрафных санкций и поощрений для мотивации участников контрактов.
Перспективным в этом плане представляется формирование сетевых контрактов, отражающих сочетание контрактов, ориентированных непосредственно на конечный эффект, с традиционными контрактами по закупке продукции, работ и услуг как условие и средство достижения целевых эффектов. Например, это возможно в рамках проведения двухэтапных процедур контрактации по фиксированной цене эффектов и продуктов для всех уровней кооперации.
По данным Управления политики США в области закупок, доля госконтрактов в сфере приобретения услуг по обеспечению целевых эффектов удовлетворения государственных нужд к 2008 году составляла 45 %. При этом GAO USA отмечает преимущества данной системы контрактации в части стимулирования инноваций и возможностей оптимизации критического пути проектов по критерию «эффективность — стоимость», что особенно важно, учитывая проектную природу ценообразования сложных, долгосрочных и наукоемких проектов и программ.
В то же время очевидна невозможность, не завершив переход от функционально-ориентированного к программно-целевому планированию, сразу «перепрыгнуть» к сетецентрическому проектированию целеустремленных социально-активных сред развития. При этом при доработке проекта закона о федеральной контрактной системе необходим референсный подход, чтобы сохранить все лучшее из Федерального закона № 94-ФЗ и аккумулировать лучшие международные практики.
В целом острота дискуссий о будущем Федеральной контрактной системы связана со сменой парадигмы подходов к управлению развитием страны: либо мы сохраняем ориентацию на диссипацию активов до «нано-уровня» и рассчитываем, что поливание этого «гумуса» дешевыми деньгами (после победы над инфляцией) обеспечит нам конкурентоспособность «дикорастущей» экономики, либо мы осознанно проектируем институционально-ответственную среду, обеспечивающую баланс интересов общества, бизнеса и власти на всех стадиях — от целеполагания до оценки последствий управления социально-экономическим развитием.
Литература
1. Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», Минэкономразвития России, режим доступа: // http:// www.economy.gov.ru
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
4. Смотрицкая И.И. Проблемы формирования федеральной контрактной системы: теория и практика.//ЭТАП: Экономическая теория, анализ и практика. 2010, № 2.
5. Заседание правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям 3 марта 2010 года//Российская газета. 4 марта 2010, № 44.
