CC BY
27НАУКА И ОБРАЗОВАНИЕ, 2006, №3
ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ: ТЕОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
УДК 321
Федерализм как механизм «участия во власти» народов
Г.Г. Архипова
Рассмотрен федерализм как демократический механизм, в рамках которого этнические группы и меньшинства могут принимать реальное участие в политическом процессе и работе государственных институтов. Приведены различные формы обеспечения демократического представительства в различных моделях федерализма в полиэтнических государствах.
This article looks federalism as the democratic mechanism within the framework of which ethnic groups and minority, can accept real participation in political process and to influence the policymaking decisions. Federalism offers innumerable opportunities for addressing the absolute complexity of ethnic demand in deeply divided societies within a democratic framework. Devolution of power can give minorities some degree of power when it is unlikely that they would ever achieve majority status at the center. It is federal structures that the principle of unity through diversity, an essential norm of democracy in divided societies, can best be realized, this is especially true with respect to the protection of minorities.
В современном мире только 10% государств имеют внутри своих границ одну этническую группу, большинство являются многоэтничными. Этим государствам предстоит найти ответ на вопрос, каким образом достичь общенационального единства в горниле этого многообразия. Для многих полиэтнических государств это связано с необходимостью формирования власти, учитывающей этнический состав населения. Проблема представительства народов полиэтнического государства в органах власти сегодня является одной из самых сложнейших политических проблем. Даже развитые демократии, в которых юридически гарантированы права человека, не могут и не готовы в той же мере гарантировать политические права каждой этнической общности.
Важным механизмом обеспечения «участия во власти» служит федеративное государство. Федерализм создает практические возможности для разрешения конфликтов в полиэтнических обществах на основе институтов демократического представительства и является одним из средств, способным примирить между собой общее и особенное, признавая и защищая права различных народов, культур, религий, поскольку
АРХИПОВА Галина Геннадьевна - гл. специалист Секретариата Президента РС(Я), аспирант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
придает институциональную форму равновесия между центральной властью и правом свободно принимать решения для равноправных, составляющих федерацию частей.
В мире все существующие полиэтнические демократии являются федерациями. Альфред Степан на основе изучения проблем демократии и государственного устройства в современных полиэтнических государствах приходит к выводу, что для сохранения единства мультинацио-нальной системы является необходимым признание различной языковой, культурной и законодательной компетенции, т.е. ассиметрии своих субъектов [1]. Ассиметрия в той или иной степени - это неизменный спутник и имманентное свойство любого федеративного образования.
Эволюция канадской федерации в настоящее время привела к формированию мягкой модели федерации, в которой провинции обладают довольно независимыми позициями. Акцент в урегулировании внутренне присущих канадской федерации противоречий сделан не на формальный юридический механизм, а на переговорный процесс. Некоторые канадские исследователи именуют канадскую федеративную систему как «федерализм посредством переговоров», федерализм, основанный на сотрудничестве (cooperative federalism). По мнению Д.Смайли, хотя такие консультации не всегда приводят к согласию, но,
по крайней мере, те, кто вовлечен в них, могут получить довольно правильное понимание интересов и мотиваций друг друга» [2].
Сенат, верхняя палата Законодательного Совета (парламента Канады), в течение длительного времени представлял не столько территории, сколько интересы региональных политических партий и элит. Существовавшие до начала 1980-х годов конституционно-нормативные акты обходили вопрос о конституционных средствах защиты интересов провинций от необоснованного вмешательства федеральных властей в сферу их (т.е. провинций) компетенции. В этих условиях провинции не столько вступали в конструктивное сотрудничество с федеральными властями, сколько выторговывали у центра все больший набор полномочий.
Д.Лучиком сформулированы типичные признаки несбалансированной ассиметрии канадского федерализма того периода, которые разрушительны для любого федеративного полиэтнического государства: распределение материальных и социальных ресурсов в интересах доминирующей этнической группы, причем сам характер распределения артикулирован в большей мере политическими элитами этнического большинства, чем межэтническим сотрудничеством; пренебрежение при принятии политических решений интересами других групп; связи между этническими элитами являются ассиметричными, доминирующая группа удаляет из проекта политических соглашений все, что считает для себя неприемлемым; отсутствие взаимоотношений между субкультурами (что не способствует формированию общегражданских ценностей, необходимых для формирования нации-государства); государственный аппарат не занимает роль нейтрального судьи в межэтнических и межрегиональных конфликтах, но, наоборот, действует в качестве административного инструмента доминирующей этнической общности. С. Ноэль охарактеризовал такую как систему, как схожую с куклой марионеткой, управляемой кукловодом - административным аппаратом (представляющим интересы доминирующей этнической группы), чем со сбалансированным порядком [3].
В ходе глобальных конституционных реформ в Канаде был сделан выбор в пользу децентрализованного демократического федерализма со всеобщим институтом гражданства, где четко разграничены полномочия между федерацией и провинциями, а также значительно укреплены законодательно права провинций. В соответствии со ст. 38(1) Конституционного акта для вне-
сения изменений в Основной закон необходимы не только решения Сената и Палаты общин Канадского парламента, но и одобрение легислатурами не менее 2/3 провинций. В случае несогласия законодательного собрания той или иной провинции с какой-либо поправкой, она не вступает в юридическую силу на территории этой провинции до тех пор, пока местная легислатура большинством голосов не утвердит ее. Такое положение стало надежной конституционной защитой прав провинций и создало правовые факторы, побуждающие федеральные власти и провинции к сотрудничеству в законодательной сфере.
В Конституции Канады (1982 г.) были закреплены права коренных народов, равные с правами других канадцев, так и особые права, отличные от прав других канадцев, предусмотренные специальными законами. В 1992 г. в Шарлоутское соглашение власти были вынуждены включить пункт о конституционном признании за аборигенами прав на самоуправление. Появление автономных правительств коренных народов потребовало их интеграции в существующую модель федерализации. Однако в федеральных структурах коренное население до настоящего времени представлено недостаточно.
Эффективность функционирования канадской федерации зависит в значительной степени от взаимоотношений между федерацией и провинциями, от переговоров и компромиссов на всех уровнях, называемых механизмом управления взаимоотношениями. К наиболее значимым относятся: Конфедерация премьер-министров; Комитет официальных представителей Канады, провинций и территориальных образований; совместные комитеты с участием правительств провинций; механизмы плановых и чрезвычайных консультаций с активным участием представителей провинций. При разрешении споров, в которых задействованы определенные программы или интересы провинций, соответствующие федеральные министерства проводят консультации с провинциями и стараются максимально учитывать их пожелания и опасения при разработке законодательных документов. Иногда провинции получают статус наблюдателей на слушаниях по конкретным вопросам.
Другим примером этнически многообразной демократии, которая имеет не только федеративный, но и ассиметричный характер, может быть Бельгия, где использован паритетный принцип формирования Совета министров, согласно которому он, исключая премьер-министра, стал
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК МЕХАНИЗМ «УЧАСТИЯ ВО ВЛАСТИ» НАРОДОВ
состоять из равного числа министров, принадлежащих как франкоговорящей, так и нидерландо-говорящей частям населения. Ст. 32 Конституции было установлено разделение членов каждой палаты парламента страны на две лингвистические группы (франкоязычную и голландскоязыч-ную). Эта мера была призвана обеспечить равное участие двух основных этнических и культурных общин в управлении государственными делами. Законодательными органами культурно-лингвистических сообществ стали Советы, формирующиеся из членов, созданных в парламенте лингвистических групп. Содержание этой реформы заключалось в оформлении и закреплении статуса различных лингвистических и культурных сообществ, которые существовали в рамках унитарного государства. Каждое сообщество наделялось полномочиями, определяемыми Конституцией и принятыми на ее основе законами. Кроме того, в Конституцию была включена ст. 107, согласно которой территория страны подразделялась на три региона - валлонский, фламандский, столичный. На втором этапе конституционной реформы (1980 г.) понятие «культурное сообщество» было заменено на более широкое - «сообщество». Советам сообществ предоставлялось право осуществлять полномочия региональных органов, о которых говорилось в ст. 107 Конституции. В результате реформы государственная структура приобрела более сложный характер, помимо существовавших Советов сообществ был создан целый ряд новых региональных институтов. Причем здесь наблюдаются существенные различия: в Валлонии Совет валлонской общины и Валлонский региональный совет - это разные органы; во Фландрии же Фламандский совет одновременно осуществляет полномочия и по делам сообщества, и по региональным вопросам. Вопросы культуры и духовного развития соответствующих этнических групп - компетенция органов сообществ, которая распространяется на всю территорию страны. Региональные институты решают вопросы экономического и социального развития отдельных территорий и их компетенция не выходит за пределы региона, а также была передана часть законодательных полномочий, которые до этого осуществлялись центральными органами. В Конституцию была включена ст. 286, которая предоставляла силу закона декретам, изданным региональными органами, в силу возложенных на их задач, что стало существенным шагом в направлении дальнейшей федерализации государственной структуры. На этом
этапе реформы был создан специальный орган урегулирования споров между отдельными частями федерализирующегося государства - Арбитражный суд, преобразованный позже в Конституционный суд.
Весьма успешным, с точки зрения представительства культурно-лингвистических групп, оказался федерализм в Швейцарии. Большую часть страны составляют немецкоязычные швейцарцы (более 70%); на западе - швейцарцы, говорящие на французском языке (20,1%); в южной части - говорящие на итальянском (примерно 7%) и в горных районах (около 1%) - на ретороманском. Существующие различия религиозного характера (55% - протестанты, 43,5% -католики) не совпадают с лингвистическими границами, но учитываются при формировании органов власти, системы национального просвещения и культурных программ.
Реально существующие федеративные отношения постепенно меняют теоретические представления о классических моделях федерализма. По наблюдениям Д.Элизара, «модель государственности, построенная на противопоставлении Центра и периферии, отступает под натиском новой модели, рассматривающей политию, в качестве совокупности пересекающихся и постоянно взаимодействующих образований, полномочий и взаимоотношений» [4]. Такая модель наиболее полно реализуется сегодня в ФРГ. Если на первом этапе федеральным центром была монополизирована конкурирующая законодательная компетенция, то в дальнейшем земли нашли механизм противодействия устойчивому процессу расширения законодательной компетенции Федерации. В тех сферах, где они имели законодательное право и где появляется очевидная потребность в гармонизации законодательства с федеральным центром, земли по собственной инициативе стали проводить политику горизонтальной самокоординации.
Современные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой - в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных и на этнических различиях (особенно постоянно существующих). Смысл федерализма, по мнению Д.Элизара, в данном контексте состоит в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое бы позволяло бы сохра-
нить самостоятельность частей. Применение федеративного принципа означает определенную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Это конституционное разделение власти, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятия политических решений и в управлении. Главной причиной эволюции федеративного устройства Д.Элизар считает усиление движения к утверждению этнической идентичности и самостоятельности, которое сегодня стало масштабным во всем мире и может стать одной из узловых проблем нашего поколения. По его мнению, смысл федерализма следует искать не в конкретном наборе институтов, а в институциона-лизации конкретных отношений участников политической жизни, т.е. это явление, которое предоставляет возможность применения множества вариантов для организации политической жизни [5].
Многие исследователи межнациональных, межэтнических проблем современности исходят из предпосылки, что подлинными гарантиями прав национальных меньшинств могут быть только политические гарантии, предусматривающие предоставление им определенных территорий и, соответственно, прав их политической организации, которая предстает в виде местных органов государственной власти и управления, территориальных национально-культурных организаций, наделенных определенными политическими правами, такими как право законодательной инициативы, представительство в различных государственных органах и т.п.
Мировой опыт показывает, что противоречия между этническими сообществами и центральным правительством урегулировать легче не за счет усиления жесткости государственного устройства, а, наоборот, за счет повышения ее гибкости.
Даже в самом моноэтничном государстве, как Германия, национальные меньшинства, не имея территориальной автономии, имеют гарантии представительства во власти. В своей государственной практике ФРГ ограничивает понятие «меньшинства» его применением к этническим или языковым группам населения в их традиционно сложившихся местах проживания. Таким критериям в Германии отвечают четыре группы, каждая их которых является членом Федерального Союза европейских этнических групп (ФСЕЭГ). Принятый в земле Шлезвиг-Гольштейн избирательный закон облегчает датскому меньшинству участие в политической
жизни, поскольку на партию датского меньшинства на выборах в ландтаг не распространяется пятипроцентная оговорка. Политическая партия датского меньшинства представлена двумя депутатами в ландтаге Шлезвиг-Гольштейна, образующими фракцию, а также 159 народными избранниками в окружных, городских и общинных парламентах. Кроме того, функционирует Консультационный комитет по вопросам датского меньшинства при министре внутренних дел ФРГ, председателем которого является министр внутренних дел и в состав которого входят ряд депутатов Бундестага - из различных фракций, представитель правительства земли Шлезвиг-Гольштейн и представители датского меньшинства. По меньшей мере, раз в год Комитет проводит пленарные заседания и обсуждает проблемы федеральной внутренней политики, и особенно, возможности более полного удовлетворения прав датского меньшинства. Премьер-министром федеральной земли Шлезвиг-Гольштейн учреждена должность уполномоченного по вопросам пограничных территорий, ему вменено в обязанность заниматься вопросам меньшинств. Теперь рассмотрим проблемы этнической группы фризов в Германии. В ландтаге Шлезвиг-Гольштейна имеется Комитет по вопросам фризской группы населения в земле Шлезвиг-Гольштейн, председателем которого является президент ландтага. В течение года Комитет неоднократно рассматривает вопросы, затрагивающие фризскую группу населения. В состав Комитета входят представители фракций ландтага, депутаты Бундестага от Северной Фризландии, представители земельного правительства и некоторые члены Совета фризского населения (головная организация фризов). Депутаты от северных фризов заседают в представительных органах на коммунальном уровне. Свое место в жизни страны занимает малочисленный славянский народ - сорбы. Закон о земельных выборах в ландтаг от 2 мая 1994 г., принятый в федеральной земле Бранденбург, освободил партии, политические объединения и другие избирательные сообщества сорбов, участвующие в выборах в ландтаг, от пятипроцентного барьера. В законе о реализации прав сорбов от 7 июля 1994 г., принятом в той же земле, подробно сформулированы права этой этнической группы относительно языка, образования, национальной идентичности, культурной самобытности и участия в политической жизни. В соответствии с этим законом ландтаг земли Бранденбург учредил Совет по делам сорбов, призванный консультировать его депутатов по пробле-
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК МЕХАНИЗМ «УЧАСТИЯ ВО ВЛАСТИ» НАРОДОВ
мам сорбов особенно в правотворческом процессе [5, с. 182-190].
Опыт последних десятилетий доказал несостоятельность теорий и доктрин, постулировавших стирание этнических различий и затухание этнического самосознания народов под воздействием глобализации, урбанизации и индустриализации. Напротив, этническое самосознание лишь обостряется в результате сопротивления указанным унификационным тенденциям. Вместе с тем оно возрастает также под влиянием демократизации общества. Элементы этнической автономии возникают практически всегда в местах компактного проживания групп, исторически сформировавшихся на данной территории. Сегодня такие автономии существуют по многих государствах мира, включая унитарные.
Бесспорно, что федерализм необходим национальным меньшинствам, поскольку он позволяет удовлетворять часть интересов в расширении и укреплении самостоятельности своих автономий, сохраняя при этом территориальное единство государства. Именно федеративное устройство является оптимальной формой учета баланса интересов этнических сообществ, поскольку «меньшинства» получают автономии, а большинство удовлетворяет свой главный интерес в сохранении страны и единого контролируемого ареала своего расселения [6]. Во всех известных исторических случаях лидирующая роль представителей этнического большинства в интеграции общества сопровождалась их отказом от требований преимущественных прав для себя. «Этническое большинство должно осознать, что в гражданском обществе «мы» большинства и
есть власть, поэтому большинство не нуждается в чьей-то внешней защите и способно защитить и себя, и тех, кто слабее «нас», а главное в «наших» интересах проявить инициативу и возглавить процесс гражданской интеграции всех народов» [6]. Привилегии меньшинствам менее опасны для общества, поскольку носят заведомо компенсационный характер, а преимущества большинству не только усиливает их политическое доминирование, но и превращает этнический фактор в политический доминант общества, делая невозможным развитие единой гражданской идентификации.
Литература
1. Дробижева JI.M. Кому и зачем нужна федерация в России: политический и социально-психологический взгляд на проблему// Федерализм: российское и международное измерения. - Казань, 2004. - С. 673
2. Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. - М., 1993. - С.37.
3. Силинов П.М. Федерализм в зарубежных странах: конституционно-правовые и политические технологии: Дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2005. - С. 262-265.
4. Астемиров Т.А. Политические модели и технологии развития федеративных отношений в современных условиях: Дис.... канд. полит, наук. - Ростов-на-Дону, 2003. - С. 38.
5. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Опыт совместного исследования российских и германских ученых / Общ. ред. A.A. Мацнев, М. Моммзен. - Москва - Мюнхен - Вюрц-бург, 1999.-С. 182-194.
6. Паин Э.А. Между империей и нацией: модернистский проект и его традиционалистская альтернатива в национальной политике России. - М., 2004. - С. 68.
к
