CC BY
207
Т. А. Романова
Евросоюз как нормативная сила и проблемы ее восприятия в россии как барьер на пути политико-правового сближения
Европейский союз (Евросоюз, ЕС) является на сегодняшний день ключевым партнером России как в экономике, так и в сотрудничестве в области гражданского и уголовного права. Брюссель, сосредоточение основных структур ЕС, пытается также стать важным для России игроком в области политики и безопасности, однако пока проигрывает в этом США.
Для углубления взаимодействия по всему спектру вопросов партнерам не хватает политико-правового сближения, т. е. выработки идентичных или тождественных норм регулирования различных сфер деятельности. В значительной степени это обусловлено спецификой подхода Евросоюза, который в литературе все чаще определяется как нормативная сила. Брюссель требует не (с)только технического, но и идеологического сближения, а также пытается оставить за собой право верховного судьи относительно полноты политико-правовой конвергенции. Это нередко вызывает раздражение и непонимание и закономерно наталкивается на протест со стороны России.
Данная статья направлена на анализ понятия «нормативная сила» Евросоюза, а также выявление причин того, почему она вызывает отторжение у российской стороны (по крайней мере, на официальном уровне). При этом причины неприятия нормативной силы ЕС разделены в данной работе на две группы: первая рассматривает концептуальные разногласия, а вторая уделяет внимание тому, насколько последовательно Евросоюз проводит концепцию нормативной силы в жизнь. В заключении мы вернемся к проблематике политико-правового сближения двух партнеров и проясним, какое значение имеют для нее дебаты вокруг ЕС как нормативной силы.
что такое нормативная сила Евросоюза?
Специфика Европейского союза (и его предшественников, Европейских сообществ) привлекала внимание специалистов достаточно давно. В 1970-е гг. появилась первая концептуальная схема осмысления специфики Европейских сообществ, ее предложил француз Ф. Дюшен. Согласно его теории Сообщества нужно рассматривать как «гражданскую силу», т. е. игрока, который не имеет всех атрибутов государства (в особенности военной силы), но при этом оказывает серьезное влияние на международные отношения и на своих партнеров [1].
Чуть позднее Дж. Най причислил Европейские сообщества к так называемой мягкой силе, т. е. к игрокам, которые используют для достижения своих целей в мире не силовое принуждение, а иные методы (экономическое сотрудничество, гуманитарную помощь и т. п.) [2].
© Т. А. Романова, 2011
Р. Каган, сравнивая США и Евросоюз на рубеже веков, отмечал, что Евросоюз — это постсовременная полития, живущая в кантианском пространстве вечного мира, что, однако, гарантируется Вашингтоном, существующем в пространстве Гоббса, в ситуации войны всех против всех [3]. По мнению Р. Кагана, именно гарантии безопасности, предоставляемые США, позволяют Евросоюзу быть постсовременным актором.
Наконец, автор концепции нормативной силы Евросоюза Я. Маннерс отметил, что квинтэссенция влияния Евросоюза не столько в мягкой силе, как понимали это Ф. Дю-шен или Дж. Най, сколько во власти над мировоззрением, миропониманием, взглядами на текущие процессы, в его способности определять, «что является нормальным» [4, p. 253].
Если сравнить работу Я. Маннерса с трудами его предшественников, бросается в глаза качественный переход. И Ф. Дюшен, и Дж. Най, и даже частично Р. Каган сравнивали Евросоюз с классическим вестфальским государством и отмечали, какими материальными инструментами он обладает для продвижения своих целей. Р. Каган начинает, а Я. Маннерс завершает переход на новый уровень осмысления: в концепции нормативной силы Евросоюза речь идет о том, как ЕС участвует в ценностной конкуренции и как это влияет на его положение в мире.
По сути Евросоюз способствовал интенсификации ценностной конкуренции в современном мире, стимулировал другие мировые державы выступать с альтернативными проектами и определять концепцию нормального. При этом, как отмечает Я. Ман-нерс, Евросоюз использует не столько материальные стимулы, сколько «нормативное оправдание» [5, р. 2]. Показательно также сравнение М. Смита, в котором, используя недавнюю работу М. Мандельбаума [6], он показывает, что Евросоюз выступает в роли поставщика норм, цивилизатора, тогда как США поставляют материальные услуги, а именно комплекс норм для управления современным миром [7]. В этом, по его мнению, и состоит качественное отличие влияния Брюсселя от влияния Вашингтона.
Все исследователи, от Ф. Дюшена и до Я. Маннерса, сходятся также и в том, что по характеру влияния на окружающий мир гражданская сила/мягкая сила/постсовремен-ная система/нормативная сила является долгосрочной. Ни экономическое влияние, ни нормативное воздействие не дают мгновенных результатов. Они требуют продолжительного воздействия, однако и результаты, которые они несут, также оказываются более устойчивыми и стабильными по сравнению с тем, что достигается, например, военным вмешательством или силовым давлением. Это своеобразное формирование среды для последующих политико-правовых решений и выработки инструментария для его конкретного воплощения.
Почему именно Евросоюз стал нормативной силой в современном мире? Я. Маннерс в 2002 г. заявил, что «нормативное отличие ЕС проистекает из исторического контекста, гибридной природы самой политии и политико-правового устройства» [4, р. 240]. Первая причина заключается в том, что Европейские сообщества появляются в 1950-е гг. как результат переосмысления прошлого во Франции, Германии и некоторых других странах, как стремление осуществить экономическое восстановление после второй мировой войны и одновременно не допустить повторения разрушительного конфликта. Таким образом, самим существованием ЕС доказывает возможность преодоления конфронтации и недоверия путем сотрудничества.
Вторая предпосылка заключается в том, что в Евросоюзе имеет место сложная система международных, транснациональных и наднациональных связей со специфическим
разделением полномочий между Союзом и его государствами-членами. При этом гибридный характер ЕС (сочетание атрибутов государства и международной организации) ведет к тому, что действия ЕС в мире довольно ограничены, особенно в том, что касается применения традиционных (прежде всего военных, но и вообще материальных) инструментов. Это не могло не стимулировать Брюссель к поиску альтернативных инструментов воздействия.
Наконец, третья предпосылка — это характер базовых норм Евросоюза, которые были закреплены в основополагающих документах. Они стали результатом элитист-ского осмысления прошлого и настоящего, попыткой сформулировать «сверху», в чем специфика ЕС, какова сущность его действий в мире, какие нормы и ценности он защищает.
Нормативизм Евросоюза сформировался не мгновенно. Он стал результатом кропотливой работы, продолжающейся по сей день. Ее начало принято относить к 1970-м гг., когда Европейские сообщества впервые попытались выступить скоординировано на международной арене. Именно тогда оформляется Европейское политическое сотрудничество (прообраз нынешней Общей внешней политики и политики безопасности). При этом страны — члены сообществ попытались определить основу этой деятельности. В результате появилась Декларация о европейской идентичности 1973 г., в которой прописано, что Сообщества будут руководствоваться в своих действиях в мире базовыми европейскими нормами, в том числе «принципами репрезентативной демократии, верховенства закона, социальной справедливости, которая является конечной целью экономического прогресса, а также уважения прав человека» [8].
Следующим этапом становления нормативной силы ЕС стал Единый европейский акт 1986 г. В преамбуле этот документ закрепил стремление стран-членов «совместно трудиться над распространением принципа демократии, фундаментальных прав человека, признанных в базовых законах и национальных конституциях стран-членов, в Конвенции по защите прав человека и фундаментальных свобод и Европейской социальной хартии, в том числе свободы, равенства и социальной справедливости» [9].
Маастрихтский договор 1992 г. внес в учредительные документы Евросоюза статью Д (ныне ст. 24 Договора о Евросоюзе), в которой описаны цели внешней деятельности Евросоюза. Среди них защита общих ценностей, фундаментальных интересов и независимости Союза, сохранение мира и поощрение международного сотрудничества, а также развитие и консолидация демократии, верховенства закона и уважение прав человека и фундаментальных свобод [10; 11].
В Маастрихтском и Амстердамском договорах была также усилена социальная составляющая: Евросоюз сформулировал и включил в качестве интегральной части своих норм социальный протокол. Амстердамский договор также внес в число приоритетов европейского развития устойчивый рост, что дало основу для становления Евросоюза как глобального экологического лидера. Все это способствовало расширению его нормативной повестки дня.
Параллельно Евросоюз менял свое взаимодействие с третьими странами за счет включения положений о так называемой политической условности (или обусловленности)1. Согласно им характер и глубина (экономических) отношений Брюсселя и конкретного государства/блока будут определяться тем, насколько соответствующий партнер
1 Political conditionality.
разделяет систему ценностей Сообществ (впоследствии Евросоюза). Принцип политической условности был окончательно сформулирован к 1990-м гг., тогда же он получил свое закрепление и в качестве одного из условий вступления стран в ЕС в небезызвестных копенгагенских критериях (степень их демократизации проверяется теперь не меньше, чем их экономическая готовность), и как условие помощи развивающимся странам и странам-соседям.
Наконец, Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 г., предоставляет наиболее полный свод нормативных принципов Евросоюза. В преамбуле Договора о Европейском союзе, помимо уже ставшего привычным закрепления защиты свободы, демократии, прав человека, верховенства закона, мира и равенства, упомянуты также социальная защита и социальная солидарность, добропорядочное управление, а также охрана окружающей среды и устойчивое развитие. Заявление о европейских ценностях, которые лежат в основе Евросоюза, также сделано в статье 2. Согласно ей «Евросоюз основан на уважении человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, верховенства закона и уважении прав человека, в том числе прав национальных меньшинств» [11]. Все эти принципы затем развиваются в отдельных статьях Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза.
Важным этапом развития нормативной силы Евросоюза стало также то, что Лиссабонский договор интегрировал Хартию основных прав ЕС в состав учредительных документов ЕС. Сама Хартия появилась на свет 7 декабря 2000 г. как результат анализа базовых международных и европейских документов по правам человека, а также эволюции самой концепции прав человека в современном мире.
Таким образом, Евросоюз сегодня имеет четко сформулированную систему ценностей, которые он и пытается проецировать вовне. При этом помимо привычных (и наиболее дискуссионных в отношениях России и ЕС) ценностей свободы, демократии, прав человека и верховенства закона в нее входят социальные права, а также устойчивое развитие и предотвращение изменения климата. Все это составляет контекст для диалога Брюсселя с партнерами на международной арене, это своеобразная надстройка над более конкретными направлениями деятельности, реализующимися при помощи политико-правового инструментария (в том числе через политико-правовое сближение).
Важным аспектом формирования нормативной силы являются не только инкорпорация уже существующих принципов и их распространение, но и способность Евросоюза «очерчивать то, что является нормальным». При этом Евросоюз ориентируется главным образом на универсальные ценности, закрепленные через механизмы ООН и Совета Европы. Однако он пытается их творчески развивать и совершенствовать. И здесь возникает довольно важный парадокс. С одной стороны, использование ООН или Совета Европы как внешней точки отсчета гарантирует универсальность пропагандируемых принципов. С другой стороны, попытка воздействовать на внешний источник, наоборот, подрывает эту универсальность.
Помимо ориентации на нормативные цели, нормативная сила также должна использовать нормативные инструменты. Я. Маннерс, например, анализируя ЕС, в качестве таковых инструментов отмечает убеждение, аргументированные доказательства, наделение какой-то системы ценностей или взглядов престижем и осуждение альтернатив [5]. Нормы, однако, могут также распространяться через процедурные инструменты (например, использование соответствующих положений учредительных документов ЕС, статей соглашений с третьими странами), через материальное стимулирование
(предоставление экономической помощи или торговых преференций), через «чрезмерное присутствие» [5].
При этом нормативным считается тот актор, который не только преследует нормативные цели, но и использует нормативный инструментарий. Проведение же нормативных целей ненормативными способами может быть расценено как имперский подход. Игроки, которые используют нормативные инструменты для закрепления ненормативных целей, будут выступать за статус-кво и также не станут нормативной силой [12, р. 12].
В связи с этим возникает соблазн отметить, что Евросоюз балансирует между нормативной силой и имперской силой. При этом, используя дискуссионные с точки зрения нормативной силы инструменты, он может де-факто подрывать основу своей мощи в современном мире.
С самого начала выстраивания отношений Брюсселя и Москвы нормативная сила ЕС играла довольно важную роль. В частности, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) 1994 г., которое и поныне остается базовым актом, регулирующим отношения двух сторон, четко отметило приверженность сторон документам СБСЕ, а также Парижской хартии для новой Европы. Оно также акцентировало убежденность сторон «в первостепенном значении верховенства права и уважения прав человека, прежде всего, прав меньшинств, создания многопартийной системы со свободными и демократическими выборами» [13]. Статья 1 соглашения также отмечает, что цель СПС — это помощь в демократизации России, в проведении экономических и политических реформ [13].
Нормативные предпосылки для сотрудничества России и Евросоюза упоминались и во многих последующих документах (стратегиях развития отношений, заключениях саммитов ЕС и России и т. д.). Особо стоит отметить так называемые дорожные карты для четырех общих пространств России и Евросоюза (экономическом, внутренней безопасности, внешней безопасности и науки и образования, включая культурные аспекты) [14-17]. Все они приняты в 2005 г. и объединены стремлением и далее развивать отношения на основе общих ценностей.
Наконец, нынешние переговоры о новом соглашении России и Евросоюза также базируются на стремлении Брюсселя прийти к договоренностям на основе общих норм. Они формируют своеобразную среду для более конкретных инициатив в различных сферах взаимодействия, а также для инструментария реализации этих целей. Таким образом, формируется некая трехуровневая схема, в которой на самом высоком уровне — ценностное взаимодействие с признанием центрального положения Евросоюза в нем как нормативной цели, на среднем — сближение целей регулирования различных сфер деятельности и развитие сотрудничества, а на низшем — конкретный инструментарий взаимодействия.
Москва не отрицает важности демократии, свободы, прав человека и верховенства закона в диалоге, однако именно эти компоненты нормативной силы ЕС вызывают и наибольшую дискуссию у российской стороны. В результате под угрозой оказывается более предметное сотрудничество (второго и третьего уровней).
Приемлема ли концепция нормативной силы Евросоюза для россии?
Первое и, пожалуй, наиболее важное препятствие для нормативной силы Евросоюза в России в самом общем виде можно сформулировать как отрицание Москвой универсализма этой силы. Центральная идея современного внешнеполитического мышления нашей страны — многополярность мира (или стремление к нему), где Россия, США, Евросоюз, Китай, Индия и, возможно, некоторые другие игроки являются равными участниками.
При этом концепция равенства и равноправия здесь играет особую роль. Концепция внешней политики России 2008 г. довольно четко говорит, что последняя «заинтересована в стабильной системе международных отношений, основанной на принципах равноправия, взаимного уважения и взаимовыгодного сотрудничества государств и опирающейся на международное право» [18]. По сути это означает равноправие не только в статусе, но также и в праве каждого полюса и игрока определять, что является нормальным, приемлемым и возможным.
Та же концепция внешней политики России отмечает, что страна будет продолжать укреплять «многосторонние начала в мировых делах» [18]. Интересно, что принцип многосторонности в последнее время отчасти вытесняет принцип многополярности. В связи с этим возникает предположение о возможности противопоставления многополярности как равенства в применении жесткой и мягкой силы и многосторонности как равноправия в распространении ценностей и норм, в определении того, что нормально, в конечном счете, как цивилизационного равноправия.
Примечательны также высказывания министра иностранных дел России С. Лаврова в последние годы. Так, в 2006 г. он отметил, что «на смену соревнованию двух систем времен холодной войны приходит новая конкурентная среда, в основе которой лежит признание принципов рынка как ключевого элемента хозяйственной жизни и демократии — как базовой модели политического устройства общества. Эти фундаментальные рамки оставляют достаточно места для различных вариантов политических систем и моделей развития, которые отражают культурно-цивилизационные особенности, историю и обычаи конкретных стран, уровень их социально-экономического развития» [19]. Эти слова также дают довольно четкую отсылку к ценностной конкуренции.
Декларация Евросоюзом универсализма ценностей как основы его нормативной силы неминуемо ставит под вопрос равенство игроков, которое сегодня составляет суть внешнеполитического видения России. Нормативная сила Евросоюза в связи с этим воспринимается Россией как идеология блока, достигшего политических целей своего внутреннего строительства и теперь диктующего внешним партнерам, как и что делать, а также оставляющего за собой право измерять их прогресс. При этом в большинстве случаев партнерам Евросоюза, которых оценивает Брюссель, не предлагается опция вступления в это интеграционное объединение, т. е. они остаются аутсайдерами по отношению к силе, определяющей, что есть нормально.
Россия далеко не всегда придерживалась этой позиции. В начале 1990-х гг., в период романтичного отношения к Западу, она рассчитывала стать его частью, совместно с ним (прежде всего, с США и ЕС) определять нормы и доминирующие ценности. Именно в этот период закрепляются те положения СПС, которые упомянуты выше (демократия, права человека и верховенство закона), а статья 55 СПС фиксирует обязательство России сближать свое законодательство с правом ЕС.
Однако очень быстро иллюзии относительно присоединения к Западу у российской элиты стали пропадать, а следовательно, начали ставиться под вопрос и обязательства присоединиться к очерченным Евросоюзом нормам и согласиться на его (внешний) контроль. Причины разочарования в Западе широко известны: сложности экономических преобразований 1990-х гг., многочисленные конфликты на постсоветском пространстве, проблемы нераспространения ядерного оружия после распада СССР, выплата советского долга. Одновременно стали появляться и взгляды, согласно которым Западу (в том числе ЕС) выгодна слабость России2.
Следствием разочарования в Западе стало укрепление (или возвращение) идеи особо-сти России. Это имело прямые последствия и для нормативной силы Евросоюза. То, что было приемлемо с точки зрения равенства участника того же клуба (Запада), стало неприемлемо для внешнего по отношению к Западу/ЕС игрока, который все активнее конкурировал с ним в ценностной плоскости. При этом Москва не отрицает по сути самих ценностей демократии, прав человека или верховенства закона, но пытается давать им свою интерпретацию и избавиться от внешних оценок.
Рост цен на энергоносители, который позволил выплатить Западу долг СССР и России 1990-х гг., а также повысить уровень доходов населения, создал материальную поддержку для ценностной конкуренции. А укрепление государственного аппарата дало уверенность во внутриполитической стабильности. Ценностная конкуренция стала логичным результатом идеологии новой России.
Не будучи принятой в клуб и отказавшись от попыток стать инсайдером, Россия не могла не отвергнуть и нормативную силу Евросоюза, предписывавшую извне, что и как делать. Это продиктовано императивом равенства аутсайдера, другого центра силы в многополярном и многостороннем мире, игрока, который также имеет право определять нормальное. Концепция внешней политики 2008 г. довольно емко суммирует эту идею равенства разных сторон и разных полюсов: «Россия выступает за достижение подлинного единства Европы, без разделительных линий, путем обеспечения равноправного взаимодействия России, Европейского союза и США» [18].
Возражения России против универсализма нормативного лидерства Евросоюза при его закрытости не уникальны. Так, британские исследователи Ш. Бретертон и Дж. Во-глер отмечали, что «от Евросоюза как нормативного актора ожидают, что он будет проводить линию на включающую и космополитичную линию во внешней деятельности, демонстрируя в том числе приверженность международному сотрудничеству, многосторонности, поощрению и защите универсальных прав человека и благосостояния», однако в действительности этого часто не происходит [21].
Против попытки универсальных определений по отношению к аутсайдерам возражает не только Россия, но и развивающиеся страны, а также страны Средиземноморья. При этом внешнее влияние, давление со стороны аутсайдеров, воспринимается как попытка оцивилизовать [22], как имперское поведение. А следовательно — нарушение одного из базовых принципов нормативной силы: того, что она должна не только проводить универсальные нормы и сама им следовать, но и популяризировать их нормативными методами и инструментами.
2 Примечательны результаты одного опроса общественного мнения, согласно которому 40% россиян считают, что Европа относится к России как к источнику ресурсов, 25 — что наша страна может только поставлять рабочую силу в Европу, для еще 20% Запад — это источник инвестиций компаний, которых этические вопросы мало волнуют [20].
Второе препятствие для позитивного восприятия нормативной силы Евросоюза в России является результатом первого, отказа России от универсализма нормативной силы ЕС. Суть этой препоны состоит в разнообразных трактовках международного права и его верховенства, которое провозглашается во всех официальных документах и Евросоюза, и России.
Для России, как известно, уважение международного права — это прежде всего соблюдение принципа невмешательства во внутренние дела иностранного государства, верховенство его суверенитета. При этом сам суверенитет означает право государства делать то, что оно считает нужным и необходимым в своих границах. Здесь уместно вновь обратиться к российской Концепции внешней политики 2008 г., которая довольно четко заявляет, что «попытки принизить роль суверенного государства как основополагающего элемента международных отношений, ввести в практику разделение государств на категории с различным объемом прав и обязанностей несут в себе угрозу подрыва международного правопорядка» [18].
В то же время нормативная сила Евросоюза оставляет за собой (и рядом других внешних игроков) право на вмешательство во внутренние дела государства, если там нарушаются базовые права человека. Вмешательство может иметь характер как военной интервенции, так и оказания морального давления на соответствующие страны. Этот подход основан на относительно новом — и пока не универсальном — понимании международного права, которое приобретает все большее распространение с последней четверти ХХ в., и согласно которому права человека имеют высшую ценность, а следовательно, суверенитет не может выступать оправданием ни для государства, которое их нарушает, ни для невмешательства третьих сторон. Более того, сам суверенитет не признается единым и неделимым, скорее, он дает государству право на участие в дискуссии, в процессе принятия решения.
В этом контексте попытки Евросоюза внедрить положения о политической условности (т. е. закрепить право прерывать экономические отношения или уменьшать их масштабы при нарушении принципов демократии, прав человека или верховенства закона) логично наталкиваются на непонимание России и классифицируются как нелегитимное вмешательство во внутренние дела государства. Это также объясняет и то, почему российские представители при переговорах с Евросоюзом однозначно заявляют, что они не отрицают проблем в России, но тем не менее не считают необходимым обсуждать их непрерывно с Брюсселем. Скорее, они оценивают их как вопросы, которые Россия способна разрешить сама.
Кроме того, Москва пытается использовать это оружие против самого Евросоюза, отмечая, что ЕС неплохо бы взглянуть на собственную ситуацию, на нарушения прав человека на его территории, например на нарушение прав русскоязычного населения в странах Балтии. В том же русле следует рассматривать и решение России открыть институт по правам человека на Западе. Объявлено о нем было в 2007 г., а уже в 2008 г. были открыты два отделения — в Нью-Йорке и Париже. Их задачи емко сформулировали их главы: предоставлять альтернативное объяснение политических процессов в России (А. Мигранян), а также анализировать, какие типы нарушений прав человека свойственны различным культурам (Н. Нарочницкая) [23].
В этом контексте уместно вновь вернуться к заявлению автора концепции нормативной силы Евросоюза о том, что «нормативная сила Евросоюза может быть жизнеспособной только в том случае, если она воспринимается как легитимная теми, кто ее
практикует, и теми, кто испытывает ее влияние» [24, р. 46]. Очевидно, что Москва не воспринимает нормативную силу Евросоюза как легитимную, а следовательно, пытается противопоставить ей свое нормативное видение. И в этом состоит суть второго барьера на пути нормативной силы ЕС в нашей стране.
Третье препятствие заключается в восприятии Россией международного взаимодействия. Не секрет, что доминирующей внешнеполитической концепцией в Москве как среди теоретиков, так и среди практиков является реализм (неореализм, неоклассический реализм, который более подходит для осмысления ценностной конкуренции). Понятие «национальный интерес» вездесуще и де-факто лежит в основе нормального подхода России к международным отношениям. Интересы предстают нормой внешнеполитического поведения России.
В связи с этим попытки нормативного лидерства Евросоюза воспринимаются Москвой двояко. С одной стороны, их трактуют как идеализм, который не соответствует современной международной среде, характеризующейся высокой хаотичностью и конкуренцией. С другой — как продвижение интересов Евросоюза либо как попытки заретушировать реальные намерения (повысить влияние в мире) посредством манипулирования нормами демократии, прав человека и верховенства закона, а также установления монополии на интерпретацию норм.
Этот подход к нормативной силе Евросоюза также не является сугубо российским. Аналогичные мнения о том, что нормативная повестка дня позволяет Евросоюзу достигать стратегических целей и повышать безопасность, не редки и среди европейских исследователей [25; 26].
Наконец, четвертое препятствие для позитивного восприятия Россией нормативной силы ЕС заключается в том, что, утверждая свое нормативное лидерство при аут-сайдерстве России, ЕС ставит под вопрос один из основных аспектов самовосприятия нашей страны, ее «европейскость». Несмотря на то что в самой России не прекращаются споры о том, в какой степени она является европейской страной, всякие попытки усомниться в этом извне встречаются Москвой в штыки.
Здесь вновь уместно сослаться на российскую Концепцию внешней политики 2008 г., которая утверждает, что Россия — это «крупнейшее европейское государство с многонациональным и многоконфессиональным обществом и многовековой историей» [18]. При этом европейскость России проистекает для представителей нашей страны из общей истории, единой культуры, разделяемых предпочтений и образа жизни. Примечательно в связи с этим, что В. Путин на праздновании трехсотлетия северной столицы отмечал, что «именно здесь, в Петербурге, особенно заметно, что Россия — и исторически, и культурно — является неотъемлемой частью Европы» [27]. Акцент на причинах принадлежности России к Европе в этом высказывании показателен.
В то же время Европейские сообщества, а затем и Евросоюз, с 1970-х гг. активно пытаются говорить «от лица Европы», что четко прослеживается в основных внешнеполитических и внешнеэкономических документах. Даже адрес официального сайта Евросоюза — http://europa.eu — отражает эту идею. Более того, Евросоюз в последние десятилетия не раз задавался вопросом, где проходит граница Европы. Отказавшись (по политическим соображениям) от географических границ, ЕС предпочел определение, основанное на ценностях. Оно было зафиксировано в заключениях Копенгагенского Европейского совета 1993 г., которые прописали критерии вступления в ЕС. Согласно этому документу все государства, которые удовлетворяют требованиям ЕС в отношении
демократии, прав человека и верховенства закона, признаются европейскими и могут (при выполнении экономических критериев) рассчитывать на вступление в ЕС.
Таким образом, Евросоюз де-факто зафиксировал за собой право определять, какое государство является европейским, а какое нет, что может рассматриваться как атака на российскую идентичность и не способствует позитивному восприятию нормативной силы ЕС в Москве.
Итак, с концептуальной точки зрения позитивному восприятию Евросоюза как нормативной силы в России препятствуют четыре аспекта. Первое — отказ признать универсальность интерпретации норм, которую предоставляет Евросоюз. Второе — разногласия в трактовке различных норм, что подрывает легитимность ЕС в глазах России. Третье — несогласие Москвы с тем, что какая-либо полития может действовать исходя сугубо из норм и ценностей, а не из интересов. Наконец, четвертое — попытка Евросоюза определять границы Европы исходя из собственной концепции, что ставит под вопрос один из аспектов идентичности России.
Последовательно ли нормативное лидерство Ес?
Помимо концептуальных разногласий, вопросы у России вызывают целостность и последовательность Евросоюза в продвижении его нормативной повестки. Анализируя практику отношений России и Евросоюза, сложно не увидеть противоречий в нормативной силе Евросоюза сразу на нескольких уровнях.
Во-первых, отсутствие последовательности выражается на уровне всего Евросоюза. Здесь хорошей иллюстрацией могут стать отношения Брюсселя и Москвы в наиболее важной для обеих сторон и одновременно дискуссионной области — энергетике. С 2004 г. Евросоюз постепенно политизировал и секьюритизировал эти отношения, а Россия все больше воспринималась им как недостаточно стабильный поставщик.
Это было вызвано несколькими причинами. Прежде всего, взгляды, с которыми Евросоюз начинал углублять отношения с Россией в энергетике, не получили отклика с российской стороны: Москва отказалась либерализовать свой рынок природного газа на условиях ЕС. Кроме того, цены на «черное» и «голубое» золото устойчиво росли, что означало и большую уязвимость потребителей энергетических ресурсов. К тому же отношение ЕС к России стало значительно более критичным после расширения Евросоюза в 2004 г. Наконец, серия российско-украинских конфликтов и столкновение России и Грузии вели к росту опасений относительно московского руководства, его реальных мотивов и прогнозируемости поставок энергоресурсов.
В результате доминирующей идеей внешней энергетической политики Евросоюза стало стремление дистанцироваться от России, диверсифицировать поставщиков углеводородов и каналы их транспортировки. Это привело к интенсификации диалога Евросоюза со странами Центральной Азии, несмотря на то что их политика в области прав человека или построения демократии далека от идеалов ЕС. Таким образом, Брюссель продемонстрировал, что опасения по поводу стабильности энергоснабжения могут вести к отказу от ключевых аспектов нормативного лидерства. Иными словами, интерес возобладал над попыткой преобразовать партнеров.
При этом отношения с Россией не исключение. Евросоюз может себе позволить бойкотировать государства, чей вес в его внешней торговле незначителен (например Мьянму). Однако отношения с производителями углеводородов разорвать сложнее. Таким
образом, поведение ЕС показывает, что нормативность выходит в авангард только тогда, когда нет никаких жизненно важных (или воспринимаемых как таковые) интересов на более низких уровнях (конкретных направлений деятельности или их реализации).
Во-вторых, анализ отношений России и Евросоюза также показывает, что в поведении Евросоюза нередки случаи произвольного выбора норм, которые подлежат применению в конкретной ситуации. В связи с этим заслуживают внимания два случая. Первый — это перенос памятника окончанию второй мировой войны в Таллинне накануне празднования Дня победы в 2007 г. Расположение монументов является правом каждого государства, однако время и манера проведения акции вызвали закономерный протест Москвы и русскоязычного населения Эстонии. При этом Евросоюз, однозначно поддержав официальный Таллинн, отказался от осмысления прошлого и уважения к нему, от критической рефлексии, которая с начала европейской интеграции лежала в ее основе.
Другой иллюстрацией произвольного выбора норм может быть конфликт между Россией и Финляндией (членом ЕС) по вопросу экспорта древесины из нашей страны. Стремясь развить собственные целлюлозно-бумажные мощности, а также ограничить нелегальную вырубку леса и негативное воздействие на окружающую среду, Россия ввела ограничения на экспорт соответствующего сырья из России и повысила пошлины на него. Это поставило два небольших города в Финляндии на грань банкротства, поскольку ЦБК являются в них градообразующими заводами.
Евросоюз позиционирует себя как экологический лидер. В этом контексте, теоретически, он должен был поддержать решения России, поскольку они способствуют снижению выбросов парниковых газов в атмосферу. Однако одновременно эти решения создали социальную проблему в стране ЕС, и Брюссель предпочел нормы социальной стабильности (и неизменность условий торговли) экологическому лидерству. Это вполне объяснимо исходя из ценностей конкретных направлений деятельности (второго уровня), однако нормативное лидерство Евросоюза здесь вновь было принесено в жертву интересам.
Неравномерное применение норм, за которые ратует Брюссель, произвольность в выборе приоритетов ведут к критике двойных стандартов Европейского союза со стороны Москвы.
В-третьих, действия подразделений Евросоюза не всегда соответствуют друг другу. Это проявляется прежде всего в том, что различные структуры и институты Евросоюза не придерживаются единой внешнеполитической линии поведения и системы приоритетов. Так, Европейский парламент, который не несет реальной ответственности за внешнюю деятельность ЕС, требует наиболее жесткой приверженности нормам и ценностям ЕС. В то же самое время Европейская комиссия занимает более прагматичную линию, однако в зависимости от того, о каком вопросе идет речь, подразделения КЕС могут защищать различные позиции. Генеральный директорат по внешним связям Комиссии, например, более критичен, а аналогичная служба по энергетике предпочитает более дружественный тон с Россией. Позиция же Совета министров сильно зависит от того, какая страна занимает пост председателя ЕС в конкретный момент.
Ситуацию, безусловно, ухудшает то, что у Евросоюза нет четкой позиции по поводу России. Все отношения Брюсселя с третьими странами могут быть сведены к двум моделям: равное партнерство (с США, Японией, Канадой, Австралией) или отношения зависимости, где ЕС доминирует, определяет стратегию, распространяет свои ценности,
а также предоставляет экономические стимулы (отношения с кандидатами, соседями, развивающимися странами). Россия не попадает ни в ту, ни в другую группу, что ведет к концептуальному кризису Брюсселя. Неясность парадигмы отношений с Россией усиливает и непоследовательность ЕС в отношениях с ней.
Наконец, позиции стран-членов и Евросоюза нередко расходятся, а противоречия между ними соответствуют к тому, что нормативная сила ЕС оказывается под угрозой. Главным образом это обусловлено тем, что ЕС был и остается после принятия нового (Лиссабонского) договора особой политической системой, которая сочетает атрибуты государства и международной организации. Однако эти сложности внутреннего устройства также ведут к тому, что Евросоюз нередко становится непоследовательным как нормативная сила.
Некоторые исследования двухсторонних отношений [28-31] хорошо демонстрируют, что вопросы ценностей и нормативной силы страны делегируют на уровень Евросоюза. В то же время они выстраивают отношения с Москвой на основе интересов, что соответствует и нормальной для Москвы картине международных связей. В качестве примеров можно привести Северный поток для России и Германии, Южный поток для Италии, расширение торговли с Финляндией.
Пользуясь введенной нами ранее трехуровневой схемой, можно сказать, что за Евросоюзом остается право создавать некую концептуальную среду для сотрудничества, верхний уровень, а его государства-члены тем временем выстраивают более конкретное политико-правовое сотрудничество на самом низшем, третьем, и, частично, втором уровнях (т. е. по инструментам и иногда — отдельным политико-правовым направлениям).
Расширение 2004 г. еще больше обострило проблему, поскольку ряд стран Балтии и Польша занимают довольно критичную позицию по отношению к России. Они настаивают и на более жестком применении концепции нормативной силы к Москве. Тем самым они решают некоторые проблемы собственной идентичности и истории, однако в результате ухудшается климат отношений России и Евросоюза, а также наносится ущерб их политико-правовому сближению.
Дискредитации нормативной силы ЕС также способствует то, что в некоторых случаях Брюссель использовался для того, чтобы «европеизировать» проблемы, возникающие у конкретного государства — члена ЕС с Россией. Главным образом это было характерно для недавно присоединившихся к ЕС государств. В частности можно упомянуть вето, которое наложила Варшава на переговоры с Россией по новому соглашению, когда Москва запретила импорт польского мяса. Другим примером может служить противодействие переговорам по новому СПС со стороны Вильнюса, когда был перекрыт канал поставки российской нефти в Литву по трубопроводу Дружба (профилактические работы на магистрали не были восприняты как достаточное объяснение).
Примечательно, что ответом на все эти внутренние несоответствия Евросоюза стала рекомендация «привести в порядок» институты и структуры, которую российские дипломаты полуофициально дали Брюсселю. Более последовательная политика ЕС — вне зависимости от того, будет ли он нормативной силой, — в интересах России, поскольку это существенно упростит взаимодействие с ним в долгосрочной перспективе. Неслучайным представляется и тезис концепции внешней политики о том, что «Российская Федерация заинтересована в укреплении Европейского союза, развитии его способности выступать с согласованных позиций в торгово-экономических, гуманитарных,
внешнеполитических областях и в сфере безопасности» [18]. В среднесрочной же перспективе Россия старается использовать тезис о настоящей и ложной Европе для того, чтобы отделить те страны/структуры, которые дружественны ей, от тех, которые ее критикуют [15].
Таким образом, как минимум четыре аспекта нарушают согласованность действий Евросоюза как нормативной силы в отношениях с Россией. Во-первых, это непоследовательность защиты ценностей, зависимость от интересов в конкретных направлениях сотрудничества (на условно названном нами вторым уровне). Во-вторых, произвольность выбора защищаемых норм в зависимости от конкретных преференций Евросоюза и его государств-членов. В-третьих, разногласия между различными структурами ЕС. Наконец, в четвертых — несогласованность политики ЕС как блока и его отдельных членов, а также стремление некоторых недавно присоединившихся к ЕС государств использовать нормативную силу для европеизации собственных двухсторонних споров с Россией.
Все это служит дополнением к концептуальным противоречиям России и ЕС относительно нормативного лидерства последнего и его нормативной силы и обусловливает ее неприятие Москвой.
Евросоюз все чаще позиционирует себя как нормативная сила в отношениях с различными партнерами, в том числе и с Россией. История его возникновения и развития, а также особенности внутриполитического устройства обусловливают то, что сила его действий в мире заключается именно в нормативизме, в определении того, что есть нормально, в пропаганде ценностей прав человека, демократии, верховенства закона, свободы, равенства, социальной справедливости и охраны окружающей среды.
Россия в последние десять лет де-факто отвергает ЕС как нормативную силу. Это происходит как в связи с концептуальными противоречиями (акцент России на равенстве и праве участвовать в конкуренции ценностей, нелегитимность ЕС в интерпретации базовых норм для России, призыв к действиям на основе интересов, а также угроза идентичности России, которая исходит от ЕС), так и по причине непоследовательности ЕС как нормативной силы в отношениях с Москвой: уступок интересам отдельных членов ЕС, произвольности в выборе норм, а также противоречий между институтами и органами ЕС и непоследовательности в проведении политики ЕС как блока отдельными его участками.
Все эти противоречия неустранимы в среднесрочной перспективе, а следовательно, будут оставаться препятствием для качественного углубления отношений Москвы и Брюсселя, для их политико-правового сближения на всех трех уровнях: 1) концептуальном, создающем общую среду, 2) политико-прикладном (по различным направлениям деятельности) и, наконец, 3) инструментальном, который позволяет перенести общие цели различных направлений деятельности на практику. Возможно, в связи с этим политико-правовое сближение в среднесрочной перспективе уместно сосредоточить на втором и третьем уровнях. Свидетельством того, что данный подход набирает силу, является Партнерство по модернизации [22], одобренное на саммите России и Евросоюза в мае — июне 2010 г.
В долгосрочном же плане преодолению концептуальных разногласий и сближению на первом уровне должны способствовать развитие экономических связей и рост социализации. Иными словами, «сверху» проблему неприятия Россией нормативного лидерства не решить, однако контакты «снизу», а также развитие политико-правового
взаимодействия на втором и третьем уровнях будут способствовать росту взаимопонимания и, в конечном счете, построению более тесного партнерства Москвы и Брюсселя.
Литература
1. Duchene F. Europe’s Role in World Peace // Europe Tomorrow. 16 Europeans Look Ahead / Ed. by Hayne R. Fontane. London, 1972. P. 32-47.
2. Nye J. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York, 2004. 191 p.
3. Kagan R. Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order. New York: Alfred A. Knopf, 2003. 158 p.
4. Manners I. Normative Power Europe: A contradiction in terms // Journal of Common Market Studies. 2002. Vol. 20, N 2. P. 235-258.
5. Manners I. The Concept of Normative Power in World Politics. Copenhagen: DIIS Brief, May 2009. 5 p. URL: http://www.diis.dk/graphics/Publications/Briefs2009/B09_maj_Concept_Normative_Power_ World_Politics.pdf (дата обращения: 14.06.2010).
6. Mandelbaum M. The Case for Goliath: How America Acts as the World’s Government in the 21st Century. New York: Public Affairs, 2005. 283 p.
7. Smith M. Normative Power Europe and the “Case for Goliath”: The EU, the US and the pursuit of the “good world”. Paper Presented at the International Studies Association 49th Annual Convention, San Francisco, CA, USA, 26th-29th March 2008. URL: http://www.allacademic.com// meta/p_mla_ apa_research_citation/2/5/2/3/1/pages252315/p252315-1.php (дата обращения: 14.06.2010).
8. Declaration on European Identity. Copenhagen, 14 December 1973. URL: http://www.ena.lu/ declaration_european_identity_copenhagen_14_december_1973-020002278.html (дата обращения:
14.06.2010).
9. Single European Act. 1986. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/treaties_other.htm (дата обращения: 14.06.2010).
10. Treaty on European Union. 1992. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/treaties_other.htm (дата обращения: 14.06.2010).
11. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal. C 115. 9 May 2008. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/ index.htm (дата обращения: 14.06.2010).
12. Who is a Normative Foreign Policy Actor? The European Union and its Global Partners / N. Toc-ci (ed.). Brussels: CEPS, 2008. Issue 3. 329 p. URL: http://www.ceps.eu/node/1490 (дата обращения
14.06.2010).
13. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны. О. Корфу, 1994. URL: http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_330.htm (дата обращения: 14.06.2010).
14. «Дорожная карта» по общему пространству внешней безопасности. Москва, 10.05.2005. URL: http://www.mid.ru/ns-dos.nsf/162979df2beb9880432569e70041fd1e/432569d800223f34c3256ffe0 02b1fe5? OpenDocument (дата обращения: 14.06.2010).
15. «Дорожная карта» по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты. Москва, 10.05.2005. ULR: http://www.mid.ru/ns-dos.nsf/162979df2beb9880432569e70041fd 1e/432569d800223f34c3256ffe002a7865?0penDocument (дата обращения: 14.06.2010).
16. «Дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия. Москва, 10.05.2005. URL: http://www.mid.ru/ns-dos.nsf/162979df2beb9880432569e70041fd1e/432569d80 0223f34c3256ffe002b7c0e?0penDocument (дата обращения: 14.06.2010).
17. «Дорожная карта» по общему экономическому пространству. Москва, 10.05.2005. URL: http://www.mid.ru/ns-dos.nsf/162979df2beb9880432569e70041fd1e/042000c0cd9e8002c3256ffe002ae 3a8? OpenDocument (дата обращения: 14.06.2010).
18. Концепция внешней политики Российской Федерации. 12 июля 2008. Пр. 1440.
19. Лавров C. В. Тезисы выступления в Дипломатической академии Бразилии — Институте Рио Бранко, Бразилиа, 14 декабря 2006 года. URL: http: //www.mid.ru/ brp_4.nsf/ 106e7b-fcd73035f043256999005bcbbb/a2d94c87f96f73cfc3257245003445ed?0penDocument (дата обращения:
14.06.2010).
20. Орджоникидзе М. Западные ценности в восприятии россиян // Вестник общественного мнения. 2007. № 2. C. 25-37.
21. Bretherton C., Vogler J. The European Union as a Normative Actor: Contradictions in the Union’s Collective Identity. Paper to 47th Annual ISA Convention, San Diego, 22nd to 25th March 2006. URL: http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/9/9/5/7/pages99571/p99571-1.php (дата обращения: 14.06.2010).
22. Bicchi F. “Our size fits all”: normative power Europe and the Mediterranean // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13, N 2. P. 286-303.
23. Пресс-конференция Некоммерческого фонда «Институт демократии и сотрудничества». 18 октября 2008 г. URL: http://www.argument.ru/news/podr/5/ (дата обращения: 14.06.2010).
24. Manners I. The Normative Ethics of the European Union // International Affairs. 2008. Vol. 84, N 1. P. 45-60.
25. Hyde-Price A. Normative’ Power Europe: a Realist Critique // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13, N 2. P. 217-234.
26. YoungsR. Normative Dynamics and Strategic Interests in the EU’s External Identity // Journal of Common Market Studies. 2004. Vol. 42, N 2. P. 415-435.
27. Путин В. В. Выступление при посещении руководителями государств с супругами Екатерининского дворца. Пушкин, 31 мая 2003 г. URL: http://president.kremlin.ru/text/ appears/2003/05/46459.shtml (дата обращения: 14.06.2010).
28. Newton J. M. Shortcut to Great Power: France and Russia in Pursuit of Multipolarity // Russia and Europe in the Twenty-First Century. An Uneasy Partnership / J. Gower and G. Timmins (eds.). London; New York; Deli: Anthem Press, 2007. P. 185-206.
29. Stent A. Germany — Russia Relations 1992-2009 // Russia and Europe. Building Bridges, Digging Trenches / K. Engelbrekt and B. Nygren (eds.). London; New York: Routedge, 2010. P. 156-166.
30. Timmins G. Bilateral Relations in the Russia-EU Relationship: the British View // The Two-Level Game: Russia’s Relations with Great Britain, Finland, and the European Union / H. Smith (ed.). Alek-santeri Series. 2006. N 2. P. 49-65.
31. Timmins G. German-Russian Bilateral Relations and EU Policy on Russia: Reconciling the Two-Level Game? // Russia and Europe in the Twenty-First Century. An Uneasy Partnership / J. Gower and G. Timmins (eds.). London; New York; Deli: Anthem Press, 2007. P. 169-184.
32. Морозов В. Россия и другие. Москва: Литературное обозрение, 2009. 652 с.
33. Joint Statement on the Partnership for Modernisation EU-Russia Summit. 31 May-1 June 2010. Rostov-on-Don, 1 June 2010. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/ en/er/114747.pdf (дата обращения: 14.06.2010).
Статья поступила в редакцию 23 сентября 2010 г.
