CC BY
146
И.М. БУСЫГИНА
ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: НОВЫЕ ИЗМЕРЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ СУВЕРЕНИТЕТА
Введение.
К теоретическому осмыслению понятия «суверенитет»
В политической науке сегодня отмечен подъем интереса к понятию «суверенитет», при этом особое внимание исследователей привлекают такие аспекты, как, «место расположения» (location) суверенитета (принадлежит ли он населению или же территориальному образованию), критерии суверенного государства, а также вызовы традиционной идее суверенитета, которые, возможно, (по)требуют решительного пересмотра самой концепции суверенитета. Углубление интеграционных процессов на территории Западной Европы, формирование поли-тии нового типа — Европейского Союза — безусловно, принадлежит к числу таких вызовов, при этом, как мы увидим, практика политического строительства здесь значительно опережает теорию. Именно феномен европейской интеграции следует считать одним из объяснений того, что теоретические дебаты относительно сущности суверенитета начинают занимать умы ученых с середины прошлого столетия.
Так, в 1950-е годы специалисты в области международных отношений, работавшие в рамках реалистского подхода, показывали, что идея народного суверенитета сопровождала легитимацию демократического государства-нации, однако в то же время «националь-
ный суверенитет — является источником децентрализации международного права, его слабости и неэффективности»1. В дальнейшем неореалисты пытались соединить все основные элементы суверенитета — население, территорию, власть и внешнее признание — в едином, целостном акторе — суверенном государстве. Кеннет Уолтс писал: «Государство суверенно — это значит, что оно самостоятельно решает, как оно будет справляться с внутренними и внешними проблемами»2. По сути (и это важно для нас), государства суверенны, поскольку над ними нет более «высокой» международной власти, которой они должны подчиняться, так что государства стоят в центре и определяют понятие суверенитета.
Такой государствоцентричный подход в международных отношениях стал подвергаться все более суровой критике с начала 70-х годов. В целом эта критика сводилась к тому, что государство — это не единственный значимый актор на международной арене, государства сосуществуют в сложной взаимозависимости с транснациональными акторами и международными организациями, тем самым суверенитет государства размывается. Новые реалии, значительные сдвиги в международной системе требуют ее реконцептуализации.
В последние годы был опубликован ряд серьезных исследований по проблемам суверенитета. Так, Ф. Хинсли посвятил свою работу преимущественно внутреннему измерению суверенитета. Для него суверенитет — есть идея окончательной и абсолютной власти в политическом сообществе, при этом ни в каком другом месте такой власти не существует. Хинсли неразрывно связывает суверенитет и государство. А. Джеймс исследует внешнее измерение суверенитета и определяет его как конституционную независимость, как власть, источником которой является конституция государства. По его мнению, суверенитет выражается в правовой, а не в физической реальности3. Как и Хинсли, Джеймс указывает на ряд потенциальных вызовов и проблем для суверенной государственности (употребляет термин «проницаемое» государство), однако он оставляет в стороне подходы и способы их решения. Фактически оба исследователя приходят к
1 Morgenthau H. Politics among nations - N. Y., 1967. - P. 299- 317.
2 Waltz K. Theory of international politics. - Reading (Mass.), 1979. - P. 96.
3 Hinsley F.H. Sovereignty - Cambridge, 1986; James A. Sovereign statehood: The basis of international society - L.; 1986.
выводу, что центральная роль суверенитета как организующего принципа в системе международных отношений по существу остается без изменений1. Возможно. Однако это положение требует существенной доказательной базы. В любом случае крайне важно то, что суверенитет не должен восприниматься как нечто данное, фиксированное, неприкосновенное.
Европейская система суверенных государств как политико-территориальный идеал
Успешное развитие системы суверенных государств-наций в Западной Европе обычно объясняется через важнейшие изменения экономических и социальных условий, которые постепенно становились решающими для организации политической жизни2. Эта система начала оформляться в период, когда правители приобретали все большие возможности контроля над своими территориями; с укреплением системы множились и организующие ее принципы, причем одним из важнейших была идея о том, что «окончательная» власть в решении социальных, экономических и политических вопросов принадлежит тому, кто контролирует территориальные единицы, составляющие систему. Таким образом, суверенитет являлся термином, выражающим данную позицию.
Вестфальский мир 1648 г. оформил эту идею: пространственная организация западноевропейских обществ после его подписания заключалась в оформлении отдельных, независимых территориальных единиц, которые представляли собой основные строительные блоки социальной и политической жизни.
Однако, показал С. Краснер, концепция суверенитета не возникла внезапно с подписанием Вестфальского мира. Договоры, завершившие Тридцатилетнюю войну, формализовали политико-территориальный порядок, первоначальными структурами которого были и вольные города Европы позднего Средневековья, и оформляющиеся абсолютистские государства на западе Европы, и принцип
1 Biersteker Th., Weber S. The social construction of state sovereignty state sovereignty as social construct / Ed. by Biersteker Th., Weber. S. - Cambridge, 1996. - P. 10.
2 Axtmann R. The formation of the modern state: The debate in the social sciences, national histories and European history / Ed. by Fulbrook M. - Boulder (Col.), 1993. - P. 21-45.
«cuius regio, eius religio» («чья страна, того и вера») в Священной Римской империи (что утверждало принцип суверенитета на одном, но крайне важном направлении). Период, предшествующий Вестфальскому миру, характеризовался глубокими трансформациями территориальных структур в Западной Европе1.
Труды Жана Бодена во второй половине ХУ1 в. знаменуют новый подход к территории как политической категории. В них превалирует идея о том, что правитель государства обладает абсолютной властью над своим доменом. Работы Бодена вдохновили многих исследователей, в частности Гуго Гроция, описавшего и обосновавшего территориальный порядок, в котором государства оказывались свободными от внешнего контроля2. Отметим, что независимое государство не было единственной территориальной моделью Европы XVII столетия; важную роль играла Священная Римская империя, сосуществовали конфедерации, герцогства, графства, пфальцы, вольные и имперские города, однако постепенно независимое территориальное государство становилось важной частью концептуализации Европы. Вестфальский мир стал первой формальной ступенью оформления системы суверен -ных государств, поскольку договоры предусматривали соглашение о признании политической автономии многих территориальных единиц, составлявших Священную Римскую империю.
Поствестфальский период характеризовался относительной стабильностью: усиливалась интеграция территорий государственных образований (в частности, через появление национальных рынков), начали формироваться интересы территориальных государств как независимых целостностей. С течением времени суверенный территориальный «идеал» стал единственно возможной пространственной рамкой для организации внутренней политической жизни. Помимо этого, после заключения Вестфальского мира одной из приоритетных задач было поддержание баланса сил между государствами, что нашло отображение в попытках разработать формальные правовые принципы, регулирующие вопросы войны и мира. Таким образом, в Европе начало складываться международное сообщество, и, соответственно, появилось не только внутреннее, но и внешнее измерение суверенитета.
1 Krasner St. «Westfalia»: Unpublished manuscript. - L., 1991.
2 Edwards Ch. Hugo Grotius and the miracle of Holland: A study in political and legal thought. - Chicago, 1981.
Следует отметить, что укрепляющиеся территориальные государства сосуществовали с различными территориальными структурами внутри Священной Римской империи. Она обеспечивала баланс сил между германскими государствами и представляла собой организационную структуру, препятствующую поглощению этих государств Османской империей на востоке и крупными абсолютистскими государствами на западе Европы1. Растущая способность правителей осуществлять контроль над своими доменами стала важнейшим политико-географическим сюжетом XVII — начала XVIII столетия; крупные вестфальские государства становились доминирующими центрами силы.
Этот порядок начал, однако, размываться в середине XVIII в. Многие мелкие и мельчайшие государства были поглощены. Это были те территориальные структуры, правители которых оказались не в состоянии осуществлять эффективный контроль над своими территориями и «не вписывались» в суверенный территориальный идеал. Конфликт между Австрией и Пруссией привел к уничтожению имперских структур. Между тем крупные политии создавали мощные армии, эффективные администрации и хорошо интегрированные национальные рынки2. Таким образом, укреплялась внутренняя составляющая территориального суверенитета, в то время как внешняя — основанная на балансе сил — напротив, ослаблялась. К ХК в. наполеоновская Франция поставила под вопрос саму идею системы суверенных территориальных государств. В попытках создать империю Наполеон подчинил существенную часть Европы, однако даже «на взлете» его господства некоторые принципы суверенитета сохраняли свое значение.
Наполеоновский период оказался относительно коротким «отклонением» от «идеала» — наличия системы суверенных территориальных государств, и после поражения Наполеона участники Венского конгресса отказались от имперского принципа, выступая за восстановление юридически суверенных государств. Суверенитет (и внутреннее, и внешнее его измерения, т.е. поддержание баланса сил) оказался основным условием, императивом сохранения существующего территориального порядка. Первые сорок лет после Конгресса зафиксировали удивительно мало трансформаций на политической
1 Murthy A. The sovereign state as political-territorial ideal state sovereignty as social construct / Ed. by Biersteker Th., Weber. S. - Cambridge, 1996. - P. 93.
2 Ibid. - P. 94.
карте Европы, однако в долгосрочной перспективе Конгресс не смог «умиротворить» новые политические и социальные силы, например, такие, как мощные объединительные движения в Германии и Италии.
Крайне важным явлением для Х1Х столетия стал национализм, сменивший абсолютизм и объединявший людей и территорию. Если до эпохи национализма суверенитет воплощался в правителе, контролирующем свою территорию, то впоследствии — в нации; политические территории понимались, следовательно, как «отражения» наций1.
Вопрос об очертаниях политической карты Европы в очередной раз приобрел особую важность после окончания Первой мировой войны: конструируя политико-территориальный порядок, великие державы сохраняли прежнее отношение к суверенному территориальному идеалу, любой альтернативный порядок был невозможен (единственным отклонением от этого идеала стала послевоенная Лига Наций, которая, впрочем, имела относительно маргинальное значение). «Постверсальская» политическая карта Европы базировалась на принципе национального самоопределения2. Еще одна попытка изменить европейскую карту на имперских началах, предпринятая нацистской Гер -манией, оказалась безуспешной, и в конце 40-х годов система суверенных территориальных государств была оформлена вновь. Территориальное государство осталось, и восстановленная политическая карта Европы стала структурой, организующей современное общество. Ключом для понимания этого порядка были существующие государства, а суверенитет практически стал синонимом территориального государ -ства, вне зависимости от степени его реальной автономии3.
1 Murthy A. The sovereign state as political-territorial ideal state sovereignty as social construct / Ed. by Biersteker Th., Weber. S. - Cambridge, 1996. - P.97.
2 Ibid. - P.100.
3 Тем не менее следует отметить, что Вестфальская территориально-государственная система суверенитетов стала основной для организации современной политической жизни, хотя она не имела универсального характера. На периферии и в лакунах этой системы существовали и другие политические порядки, одним из которых, и, как представляется, одним из наиболее интересных, была так называемая Филадельфийская система - Соединенные Штаты Америки в период между созданием Союза (1781- 1789) и Гражданской войной (1891- 1895). Основное отличие американского политического порядка от европейской вестфальской системы состояло в центральной роли народного суверенитета в американской модели. В отличие от монархических суверенитетов Европы, в США суверенитет с самого начала принадлежал народу.
Суверенитет в Европейском Союзе
С подписанием Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в 1951 г. начинается первый этап европейской интеграции. За это время Евросоюз прошел беспрецедентный путь — от зоны свободной торговли через Таможенный союз и Единый внутренний рынок до экономического и валютного союзов. Количество участников объединения увеличилось с шести до двадцати пяти. Сегодня Западная Европа интегрирована в такой степени, которая позволяет воспринимать ее как единое целое, как консолидированного актора нового типа.
Очевидно, что Европейский Союз начала третьего тысячелетия концептуально совершенно не встраивается в вестфальский полити-ко-террриториальный суверенный «идеал», между тем множество научных трудов по Евросоюзу представляют его либо «марионеткой» государств-членов, либо неким супергосударством. В первом случае сохранение европейской системы суверенных государств в полном объеме практически не подвергается сомнению, во втором — меняется лишь масштаб (появление супергосударства), однако сущность системы также не ставится под вопрос1. Более того, в последнем случае исследователи исходят из предположения, что углубление европейской интеграции направлено на строительство в конечном итоге некоего «европейского государства», а это совершенно неочевидно.
Напротив, речь, на мой взгляд, идет о формировании политической системы нового типа, к которой категория традиционного суверенитета неприменима вообще. Действительно, если мы понимаем суверенитет как окончательную (final) власть над определенной территорией, то совершенно ясно, что такая власть остается в пределах государств-членов. Поскольку Европейский Союз не располагает правом на легитимное насилие, следовательно, окончательное решение (скажем, выйти из состава Евросоюза) всегда остается за демократическим государством, т.е. это решение его граждан (другое дело, что до сих пор подобная ситуация не была реализована, но теоретически она не исключена). Традиционная европейская концепция суверенитета — это концепция в принципе унитарная, т.е. суверенитет,
1 Автор согласна с мнением А.Мерфи, представленном в статье «Суверенное государство как политико-территориальный идеал» ( см.: Murphy А.)
согласно ей, категорически неделим, и уже поэтому она неприменима к Союзу как системе, где власть разделена не только вертикально (между государствами — членами ЕС и Брюсселем), но и горизонтально — между Европейским советом, Советом министров, Комиссией и Европейским парламентом.
Мне представляется, что размышления о приложимости (или неприложимости) концепции суверенитета к крайне сложному, уникальному случаю Европейского Союза могут оказаться продуктивными, если вести анализ сквозь призму трех измерений. Во-первых, возможно говорить (и в исследованиях по европейской интеграции это положение часто встречается) о передаче или «уступке» части суверенитета национальным государством в пользу наднациональной системы. Здесь речь идет о безусловной делимости суверенитета между национальным и наднациональным уровнями, т.е. суверенитет понимается не как окончательная, неделимая власть, но функционально; фактически передача суверенитета отождествляется с передачей какой-либо части политической власти. Передавая политическую власть в определенных областях, государства тем самым передают части суверенитета.
Во-вторых, перспективным представляется анализ федеративных и конфедеративных элементов в конструкции Евросоюза. Это направление естественным образом связано с положением о делимости суверенитета в федеративных политиях. Делимость суверенитета фактически заключается в том, что политическая власть осуществляется несколькими различными институтами (и на различных уровнях), каждый из которых относительно автономен. Наконец, в-третьих, важным измерением является парламентский суверенитет и изменение роли национальных парламентов в ходе углубления интеграционных процессов. Рассмотрим подробнее каждое из этих измерений.
Передача суверенитета «наверх»: пример ОВПБ
В 90-е годы цели и программа углубления интеграции были определены в Договоре о Европейском Союзе 1992 г. После подписания этого документа для характеристики основных сфер деятельности ЕС было введено понятие трех опор. Первая опора — это все направления политики ЕС, связанные с функционированием Таможенного союза и Единого внутреннего рынка, созданием и деятельностью Экономического и Валютного союзов. Вторая «опора» — это общая внешняя
политика и политика безопасности (ОВПБ). Наконец, третья «опора» включает сотрудничество в области внутренней политики и политики безопасности. Крайне существенно понимать принципиальное различие между, с одной стороны, первой, а с другой — второй и третьей «опорами». Так, первая «опора» находится в ведении Европейского сообщества, действующего в рамках Евросоюза. На этом направлении суверенитет (здесь: принятие решений) уже передан на наднациональный уровень, т.е. находится у Евросоюза. Мероприятия же, относящиеся ко второй и третьей «опорам», разрабатываются и осуществляются на принципах межгосударственного сотрудничества, решения принимаются в большинстве случаев единогласно, так что любая страна — член ЕС может заблокировать решение. Суверенитет, следовательно, остается на уровне государств.
В середине 90-х годов ЕС концентрирует усилия на второй «опоре» и предпринимает попытку реформировать ОВПБ. Реформы были начаты на Межправительственной конференции 1996 г. и завершились подписанием Амстердамского договора в 1997 г. Одним из наиболее существенных направлений реформирования ОВПБ является расширение сферы применения процедуры квалифицированного большинства при голосованиях в области ОВПБ (что означало бы появление реальной общей внешней политики у ЕС и, следовательно, реальную передачу части суверенитета в этой области с национального на наднациональный уровень). Следует сказать, что по данному вопросу страны — члены ЕС разделились на два лагеря: Германия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия и Австрия выступали за расширение использования этой процедуры, в то время как Франция, Греция, Португалия и особенно Великобритания были явно против реформ. Договориться было крайне трудно: требовалось найти такой вариант введения квалифицированного большинства в сферу ОВПБ, чтобы он устроил даже Великобританию.
На этом фоне достаточно жестких разногласий в марте 1997 г Фрнация предложила (а Германия поддержала) новый инструмент ОВПБ — «общие стратегии». Это предложение предусматривало повышение роли Европейского совета в ОВПБ, поскольку именно эта структура должна была вырабатывать новые общие стратегии. Стратегии должны были формироваться на географической основе и на наиболее важных для ЕС в целом направлениях и включать «цели, продолжительность и средства, используемые странами — членами и ЕС в целом», в отношении третьих стран или макрорегионов. Важно то, что, согласно предложению
Франции, общие позиции по стратегиям должны были приниматься как раз через процедуру квалифицированного большинства.
Отмечу, что французское предложение возникло не на пустом месте. Уже в сентябре 1994 г. ХДС/ХСС в Германии выступили с манифестом в германском Бундестаге — пожалуй, это первое упоминание об «общих стратегиях» — о необходимости новой стратегической концепции для ОВПБ Евросоюза, которая бы ясно определила общие цели, интересы, условия, процедуры и средства. Манифест обозначил и географические приоритеты для стратегий ЕС: регион ЦВЕ, Россия, Средиземноморье, Турция и трансатлантические отношения: ЕС — США. Существовало также предложение (Голландия) по разделению между общими направлениями политики ЕС (решается Европейским советом единогласно) и решениями по имплементации этих политик, которые Совет может принимать на основе квалифицированного большинства (КБ).
Предложение Франции было встречено с одобрением большинством стран ЕС, но правительство консерваторов Великобритании выступило с крайне жесткой оппозицией, особенно по процедуре КБ. Попытки примирить Великобританию были сделаны через так называемый «пункт об избежании», согласно которому страна может отказаться от голосования по соображениям «национальных жизненных интересов». Однако немедленно возникал вопрос о четком определении этих интересов. Предложение, выдвинутое Германией, состояло в том, что ссылка на жизненные интересы должна быть сделана «главой правительства в письменной форме и в особых случаях». Последняя попытка ограничить «пункт об избежании» была предпринята на саммите ЕС в мае 1997 г., где правительства Франции и Германии сформулировали предложение о том, что страна — член ЕС может сослаться на свои «жизненные интересы», только если она соберет 27 голосов в свою поддержку в Совете. Такая процедура обеспечивала бы по крайней мере то, что «избежание» не будет использовано по тривиальным причинам. Таким образом, и национальные интересы стран будут приниматься во внимание, и деструктивным усилиям будет поставлен некий заслон. Однако это предложение не нашло отражения в окончательном тексте Амстердамского договора.
30 мая 1997 г. голландское президентство распространило предварительный проект Договора, где были сформулированы основные элементы общих стратегий: Европейский совет должен принимать
решения по стратегиям единогласно по рекомендации Совета министров. Общие позиции и совместные действия на основе стратегий принимаются по процедуре КБ. Однако по «причинам национальных интересов» государство имеет право вето в отношении принятия решения по имплементации стратегии.
В тексте Договора процедура по общим стратегиям описана таким образом: «Европейский совет принимает решения по общим стратегиям, которые должны быть реализованы Союзом в областях, где страны — члены ЕС имеют важные общие интересы. Общие стратегии содержат цели, продолжительность и средства, находящиеся в распоряжении Союза и стран-членов. Совет министров рекомендует общие стратегии Европейскому совету и реализует их посредством принятия совместных действий и выработки общих позиций». Таким образом, ясно, что по своей природе разработка стратегий имеет межправительственный характер. При этом, что важно, роль основного института, центрального для принятия решений — Совета министров — оказывается урезанной. Напротив, Евросовету предоставляется формальное право по принятию решений в ЕС. Если Евросовет принимает единогласное решение по стратегии, то фактически это усиливает межправительственный подход в ОВПБ — суверенитет остается на национальном уровне, и ЕС не может считаться консолидированным актором в международных отношениях. Именно этот элемент Амстердамского договора вызвал много критики, особенно со стороны Европейского парламента.
В области принятия решений Договор говорит о том, что «Совет (министров) принимает решения квалифицированным большинством при принятии совместных действий, общих позиций или принятии любых других решений на основе общей стратегии». Таким образом при разработке стратегий КБ используется в процессе голосования по второстепенным решениям (имплементации), оставляя странам ЕС возможность сохранять контроль над первостепенными решениями о стратегиях через процедуру единогласного голосования. Пример реформирования ОВПБ в Евросоюзе показывает, насколько затруднена передача суверенитета на наднациональный уровень в тех областях, где действует межправительственный метод.
ЕС как «конфедеративно-федеративный континуум»
Традиции европейского федерализма питаются из двух основных источников — католического социального учения и протестантского реформизма — и тесно связаны с именем немецкого кальвиниста Йоханнеса Альтузия. Значительно позже появляется анархистское течение в европейском федерализме, связанное с именем Пьера-Жозефа Прудона. Последние исследования, однако, выявили существование еще одного источника современного федерализма. Речь идет о теории ковенанта и швейцарском теологе-философе XVI столетия Генрихе Буллингере1. Теория ковенанта разрабатывалась в первую очередь американскими исследователями: Винсентом Остромом и Даниэлом Элазаром. Эта теория совершенно определенно восходит к библейскому контексту федерализма. Согласно теории концепция ковенантного федерализма представляет собой набор нормативных принципов, которые связывают партнеров моральным обязательством/контрактом или соглашением, основанным на доверии. Само сближение партнеров остается «политической сделкой», однако данное действие гораздо больше и глубже сделки: оно основано на взаимном признании, терпении, уважении, обязательствах и ответственности, подобно отношениям человека и Господа. Для Маккоя и Бейкера, подробно разобравших идеи Буллингера, «федеральный» происходит от латинского «Вэеёш», что и означает ковенант2.
Й. Альтузий построил свою концепцию федерализма на теории ковенанта и реформистской традиции. Он исходил из взгляда на по-литию как на сложносоставную политическую организацию, состоящую из частных ассоциаций (мелких групп, семей) и публичных ассоциаций и территориальных единиц — от местного сообщества, провинции, кантона и, позже, национального государства. В принципе Альтузий представляет картину органичного общества, в котором целостность и гармония составных частей гарантируются тем, что общество строится снизу. Подобно Буллингеру, Альтузий считал
1 Burgess M. Federalism and European Union: The building of Europe, 1950- 2000. -L., 2000. - P. 4.
2 McCoy C.S., Baker J.W. Fountainhead of federalism: Heinrich Bullinger and the covenantal tradition. - Louisville (Ky), 1991. - P. 11- 12.
«foedus» не просто инструментальным подходом, но общим, фундаментальным этическим принципом организации жизни, ее взаимозависимости. Составное государство Альтузия, в отличие от централизованного статичного государства Бодена, представляет собой амальгаму политических ассоциаций, основанных на согласии и построенных снизу, где дисперсия власти происходит как функционально, так и территориально1.
Прудон известен как один из отцов анархизма, тем не менее его же работы являются важной частью континентальной европейской федеративной традиции. В работе «Du principe federatif» (1863) он предлагает модель общества, состоящего из автономных сообществ, объединенных на основе добровольного контракта. Согласно Прудо-ну, власть должна быть разделена таким образом, чтобы находиться как можно ближе к уровню решения проблемы (принцип субсидиар-ности). Для Прудона федералистский принцип был универсальным, он писал о многоуровневом обществе, которое начинается с человека и «этажами» которого являются семьи, группы, экономические объединения, местные сообщества и далее — вплоть до всеобъемлющей транснациональной федерации (или конфедерации конфедераций). Важно отметить, что ни для Прудона, ни для Альтузия проблема государственного суверенитета никогда не была трудноразрешимой, поскольку они не разделяли боденовского представления о неделимом суверенитете. (Работы Прудона послужили основой для школы «интегрального федерализма» во Франции 30-х годов. Во главе школы стояли известные философы — Александр Марк, Робер Арон, Дени де Ружемон, после войны — Анри Брюгманс.)
В качестве еще одного измерения европейского федерализма следует упомянуть католическое социальное учение. Для нашего контекста важны прежде всего папские энциклики «Rerum Novarum» (1891) и «Quadragesimo Anno» (1931), которые посвящены не собственно федерализму, но обсуждению важнейших для федерализма принципов субсидиарности, персонализма, плюрализма и солидарности.
Все упомянутые выше источники европейского федерализма М. Берджес вслед за Элазаром называет «досовременным» федерализмом, основанным на признании необходимости обеспечения прав индивида в гражданском обществе при существовании одновременно
1 See: Burgess M. Op. cit. - P. 7- 8.
и групповых идентичностей со своими реальными, легитимными коллективными правами. По мнению Элазара, современный федерализм отходит от признания групповых прав, концентрируясь на правах индивидуумов1.
Начинается эпоха современного федерализма, представляющего, по словам У. Райкера, «политическую сделку», но тем не менее выходящего далеко за пределы простой сделки2. Федерализм означает согласие, контракт, но в то же время — веру или доверие, взаимное уважение сторон и добровольность принимаемых обязательств. Это особая форма человеческого взаимодействия. Поэтому единая Европа, вырастающая из Евросоюза, не может быть унитарным централизованным государством, но должна следовать федералистскому принципу «единства в разнообразии», признавая целостность и автономию своих составных частей. Принципы и сам дух федерализма более всего соответствуют сложному развитию европейских сообществ.
Федералистская идея присутствовала как важная составная часть с самого начала европейского объединения — в проектах Мишеля Дебре 1949 г. и Ассамблеи ad hoc 1953 г. под председательством Поля Анри Спаака3. Сторонники федерализма предлагали использовать послевоенный «потенциал перемен» и создать новое европейское политическое объединение на принципах федерализма. После войны с точки зрения европейских федералистов основным мотивом европейской интеграционной политики должна была стать попытка преодолеть существующие межнациональные трения и конфликты посредством создания легитимных наднациональных институтов и ме-ханизмов4. Однако глобальность федералистского размаха оказалась чрезмерной; федералистский проект был проектом политическим, а объединение пошло по пути постепенного секторального объединения (функционалистский подход). Функционалист Жан Монне и федералист Дени де Ружемон видели одну большую цель: построение федерации европейских национальных государств, однако пути решения этой большой задачи были различны: культура и политика у
1 See: Burgess M. Op. cit. - P. 12.
2 Riker W.H. Federalism: Origin, operation, significance. - Boston, 1964.
3 Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского Сообщества до Европейского Союза. - М., 1998, - C. 44- 45, 51- 52.
4 Schmuck O. Der Europaische Bundesstaat: Voraussetzungen, Probleme, Perspektiven// Das Europa der Regionen nach Maastricht /Hrbg. Klatth. - Bonn, 1995. - S.145- 168.
Ружемона (качественный скачок и быстрое создание федерации); экономика, постепенное объединение сектора за сектором (начав с ключевых отраслей-рычагов восстановления европейской экономики угледобычи и сталелитейной промышленности) — у Монне. Таким образом, продвижение к политическому союзу необходимо было начать со сферы экономики1. Договор о ЕОУС, а затем два Римских договора — учредившие ЕЭС и Евратом — следовали функционалист-ской логике развития интеграции. Однако, по мнению У. Уолласа, уже институциональная структура ЕОУС была частично функциональной, частично федеральной, частично межправительственной2.
Необходимо отметить, что, в отличие от Монне, де Ружемон понимал и правильно оценивал перспективы европейских регионов, а не государств-наций, видел будущее Европы именно в воплощении идеи Европы регионов3. Дени де Ружемон предлагал «обойти» национальные государства, не разрушая их: сверху — через создание континентальной федерации, снизу — путем развития регионов. По его мнению, «федерализм основывается на любви к сложности»4. В конце 50-х годов возможности федералистского пути не были использованы при объединении Европы, на путь федерализма ЕС встал лишь с конца 80-х годов, после принятия Единого европейского акта, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Это первая линия противоречий: между федералистами и функционалистами. Второй линий стали противоречия между федералистами и «юнионистами», сторонниками не наднационального, но межправительственного подхода в развитии интеграции. Эти противоречия проявились еще на Гаагском конгрессе 1948 г.5, где ключевым вопросом стал выбор конкретного плана объединения Западной Европы; их легко проследить вплоть до настоящего времени.
Исследователи отмечают, что поворот к еврофедерализму произошел в середине 80-х годов, когда европессимизм сменяется евро-динамизмом. Этот поворот был не в последнюю очередь связан с
1 См. Стрежнева М.В. Институциональные формы европейской интеграции// ХХ1 век: Европейский Союз и Содружество Независимых Государств. - М., 1998. -C. 114- 145.
2 Wallace W. Regional integration: The West European experience. - L., 1990. - P. 33.
3 Сиджански Д. Указ.соч. - С. 213.
4 Сиджански Д. Указ.соч. - С. 222.
5 Там же. - С. 210.
именем Жака Делора, убежденного федералиста1. Затем — в период с 1989 по 1993 г. — федералистская концепция интеграции становится все более весомой. Чем дальше продвигается ЕС по федералистскому пути развития, тем больше оснований говорить о долгосрочности, стабильности этой тенденции, лучшее доказательство этому становится ЕЕА. Одновременно это время федералистского или региона-листского развития в странах ЕС: в Италии провинции добились реальных политических и экономических прав, во Франции регионам также придаются новые права и полномочия — не только экономического, но и политического характера.
Следующий шаг — Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор), который, естественно, не завершил создание полноценной системы федеративных институтов в ЕС, но добавил наднациональным институтам новые важные компетенции и формальные обязательства. Правда, изначально Договор обещал больше, европейские федералисты отмечали, что ревизии Договора во многом затронули его «субстанцию». Одним из важнейших уроков Маастрихта стало понимание того, что строительство федеральной Европы означает прежде всего дальнейшее строительство наднациональных институтов и некий сдвиг от функционализма к конституционализму2. Правда, по этому вопросу мнения ученых существенно различаются. Мы привели точку зрения известного политолога М. Берджеса, однако, скажем, российский исследователь М. Стрежнева полагает, что Маастрихтский договор — это не «европейская конституция», но «вполне традиционный многосторонний межгосударственный договор»3. Наша точка зрения такова: договор действительно не является и не может являться конституцией, однако введение европейского гражданства и приципа субсидиарности как одного из основополагающих позволяет говорить о нетрадиционности, переходном характере этого документа.
Амстердамский договор отметил «начало новой фазы гибкого, прагматического конституционного строительства с целью приспособить разнообразия континентальной по масштабу политии»4. Это уже
1 Burgess M. Op. cit. - P. 151.
2 Ibid. - P. 212-214.
3 См.: Стрежнева М.В. Указ. соч. - С. 121.
4 Moravcsik A., Nicolaidis K. Federal ideals and constitutional realities // J. of common market studies. - Oxford, 1998. - N 36, - P. 34.
Европа сочетания федеративных и конфедеративных элементов. По мнению М. Берджеса, эра федерализма Монне и Спинелли окончена именно Амстердамским договором, поскольку прежние федералистские взгляды были жесткими, бескомпромиссными и утопическими1.
Модель европейской федерации, как ее рисуют, скажем, германские исследователи, на поверхности проста и должна отличаться четким разграничением компетенций между властными уровнями и легитимными правительствами на этих уровнях. Все уровни сообща несут ответственность за развитие всей системы. Основные законы федеральной Европы изложены в конституции, которая занимает место договорных документов2. Федералистские принципы не противоречат углублению европейской интеграции, но, напротив, выступают как некие структурные рамки, как «факторы порядка», организующего начала3. Подобная модель действительно хорошо отвечает германскому политическому устройству, но отвечает ли ей ЕС?
ЕС называют гибридной системой, однако в это понятие исследователи вкладывают разные смыслы. Так, Э. Кэри видит гибридность ЕС в сочетании федерализма (имея в виду наднациональный подход) и межправительственного подхода, в то время как Д. Сиджански понимает гибридность ЕС как «сочетание элементов конфедерации с федеральными и международными элементами,..»4. Называют ЕС и экономической конфедерацией, что было верно до ратификации ЕЕА в 1987 г., когда институциональная система ЕС была по большей части межправительственной. Однако конфедерализм явно объяснял не все, в ЕС присутствовали и федеративные элементы.
Систему ЕС уже нельзя представить себе просто как систему, где каждый имеет четко определенные национальные интересы. В этой системе есть и ряд подсистем: например, институциональные секторальные коалиции. Так, очевидна сила аграрной коалиции, распространенной по всему ЕС, укорененной в национальных министерствах и ГД-6 КЕС, связанной в плотную сеть с национальными
1 Burgess M. Op. cit. - P. 249.
2 Schmuck O. Op. cit. - S. 155.
3 Trotha K. Von. Foederalismus als Ordnungdfaktor Foederalismus in der Bewaehrung. - Koeln, 1992. - S. 151- 158.
4 Cary A. Subsidiarity - Essence or antidote to European Union? Subsidiarity within the European community / Ed. by Duff A. - L., 1993. - P. 45-54; Сиджански Д. Указ. соч. - С.225.
аграрными организациями, комитетами национальных парламентов и Европарламента. Другие функциональные коалиции действуют в сфере обороны, полиции, валютной политике. Официальные лица должны знать друг друга с тем, чтобы эффективно действовать в подобной конфедеративной системе. Примечательно, что все эти коалиции и лобби не просто переносят свою лояльность с национального на наднациональный уровень, они умеют играть на двух уровнях и «между уровнями» — против или за интересы ЕС и национальные интересы. В результате получается неконсолидированный, рыхлый процесс принятия решений1.
Федералистские идеи и сам дух федерализма всегда были частью европейской конструкции. В то же время ЕС, безусловно, не является классической федерацией. Это понятно. Представляется, что интерпретации гибридности на самом деле прикрывают отсутствие новой дефиниции. Новые договоры ознаменовали явный сдвиг от экономической конфедерации к более полному федеральному союзу (или по крайней мере к классической конфедерации). Это тем более верно для ЕС, полития которого, как и полития конфедерации, не является статичной, абсолютной, но постоянно эволюционирует. Таким образом, ЕС можно назвать конфедерацией нового типа. Дальнейшая эволюция Союза будет, скорее всего, проходить в так называемом «конфедеративно-федеративном континууме»2. Европейская федеративная традиция предполагает, что ЕС должен быть союзом государств и граждан с четко идентифицированными границами полномочий центральных институтов. Это предполагает сдвиг от договоров к конституции, где полномочия, согласно принципу субсидиар-ности, разделены между ЕС, государствами-членами и регионами.
Дальнейшее развитие структур ЕС подразумевает необходимость согласования интересов государств-членов, что представляет собой серьезную проблему. Так, О. Шмук видит основную трудность в том, что в ЕС присутствуют две принципиально различные точки зрения на возможности инкорпорации федералистских принципов в «тело» ЕС. Шесть государств — основателей ЕС видят в качестве перспективы европейское федеративное государство (Bundesstaat) с собственной конституцией, мощным парламентом и постепенной
1 Wallace W. Op. cit. - P. 48- 49.
2 Burgess M. Op. cit. - P. 265.
трансформацией КЕС в европейское правительство. С другой стороны, по мнению Великобритании и Скандинавских государств, будущее ЕС — в создании союза государств (Staatenbund) при сохранении их суверенитета и опоре на межправительственный, а не наднациональный подход1.
Одна из серьезнейших проблем — европейский федерализм и внешняя политика.
1. В федерациях центральная власть имеет полное право на внешнюю политику и подписание международных договоров, а возможности субъектов ограничены. Напротив, возможности ЕС всегда были функциональны, а государства-члены имеют международную правосубъектность.
2. В федерациях внешняя политика есть отражение коллективной государственности, а в ЕС внешняя политика государств есть знак их автономной государственности.
3. В федерациях внешняя «большая политика» определяется центральной властью, претензии субъектов могут касаться только вопросов «малой политики». В ЕС «высокая политика» традиционно считается «зарезервированной» за государствами-членами.
4. В федерациях институты принятия внешнеполитических решений позволяют доминировать центральной власти и выдержать давление субъектов. В ЕС эти институты закрепляют доминирующее положение государств2.
Еще одна серьезнейшая концептуальная проблема заключается в том, что не все государства-члены могут «держать темп» интеграции, так что уже Маасрихтский договор предусматривает исключения (опции) для Великобритании и Ирландии. Иными словами, ЕС движется в сторону Europe a la carte, причем здесь концепции могут называться по-разному — «Европа двух скоростей», концепция «изменяющей геометрии», концепция «ядра» Европы, «Европы концентрических кругов» и пр. Опасность заключается не в собственно подходах, но в возможности их сочетания с федералистскими принципами, которые, будучи применены, должны быть универсальны на всей территории Евросоюза. Примечательно, что региональные вла-
1 See: Schmuck S. Op. cit. - P. 146.
2 Weiler J. The constitution of Europe - Cambridge, 1999. - P. 157- 170.
сти в ЕС выступают, как правило, против вышеназванных концепций, отмечая опасность появления «супергосударства» в ЕС.
Как будут решаться упомянутые проблемы с точки зрения их сочетания с принципами федерализма? Вопрос открыт, и просто пометить сейчас Евросоюз ярлыком «конфедерация» или «федерация» означало бы неоправданно упростить новую сложную реальность. Д. Элазар справедливо указывает на то, что именно опыт ЕС позволяет и даже подталкивает нас к переосмыслению «старых» понятий и подходов к федерализму и конфедерализму1. Мы являемся свидетелями изменения характера международных отношений, формирования союза нового типа.
А. Сбраджиа называет федерализм «упражнением в институциональном творчестве»2. Речь идет, как представляется, о том, что для ЕС важнее скорее использование федералистских принципов вообще, нежели стремление к скорейшему созданию федеративного государства. Федерализм позволяет экспериментировать, предоставляет множество опций организации властных отношений. В Евросоюзе федералистские идеи и стратегии были адаптированы и сами приспосабливались к изменяющимся условиям, сила федерализма как раз и состоит в его имманентной способности сочетать единство и разнообразие на всех уровнях демократической политической системы.
Парламентский суверенитет: пример Великобритании
Для многих политических систем определение точного места нахождения суверенитета весьма затруднительно, в случае же Великобритании эта задача упрощается. Суверенитет в этой политической системе воплощается в парламенте, который располагает правом принимать законодательные документы в любой области по собственному усмотрению. Парламентский суверенитет по сути означает, что акты парламента имеют абсолютное верховенство; ни один другой институт — ни монарх, ни суды — не имеет верховенства над ре-
1 Elazar D. From statism to federalism: A paradigm shift // Publius: J. of federalism. -N.Y. - 1995. - Vol. 25, N 2. - P. 5- 18.
2 Sbragia A. Thinking about the European future: The uses of comparison Euro-Politics: Institutions and policymaking in the «New» European community / Ed. by Sbragia A. - Wash., 1992. - P. 261.
шениями парламента. Великобритания имеет продолжительную традицию парламентского суверенитета, кроме того, это своего рода «тяжелый случай» внутри Европейского Союза (Великобритания известна своим «европессимизмом» и скептическим отношением к начинаниям ЕС). Поэтому девиации в концепции парламентского суверенитета, происходящие в силу углубления интеграционных процессов, в случае Великобритании особенно заметны.
Анализируя проблему, Дж. Капорасо и Дж. Джупилль приходят к весьма радикальному выводу о том, что с углублением интеграции происходит авторитарное внешнее вмешательство европейского права в суверенную сферу британского парламента1. В силу этого трансформируется институциональный порядок в стране, причем предпосылкой этих изменений является конституционный характер европейского права: в ходе истории европейской интеграции произошел поворот от первоначального горизонтального договора между суверенными государства к вертикально интегрированному правовому порядку, в котором европейское право имеет верховный характер и обращено непосредственно к гражданам. Помимо этого, важную роль в трансформации парламентского суверенитета играет судебная система; Европейский суд и национальные суды, отвечающие за интерпретацию верховного (европейского) права применительно к государству — члену ЕС, располагают тем самым огромной властью. Исходя из вышеназванных предпосылок, можно заключить, что о трансформациях внутреннего институционального порядка и суверенитета следует говорить прежде всего в случаях судебного пересмотра национальных (в данном случае британских) законов в силу расширения европейских правовых норм.
Одним из центральных аспектов суверенитета является способность поддерживать целостность власти, что воплощается в конституционном порядке. По мнению британских исследователей, эта целостность сейчас оказывается под угрозой. С вступлением и членством в Евросоюзе Великобритания была вынуждена принять верховенство и прямое действие европейского права. Фактически она совершила своего рода сделку, обменяв автономию парламента на член-
1 Caporaso J., Jupille J. Sovereignty and territoriality in the European Union: Transforming the UK institutional order Restructuring territoriality: Europe and the United States compared Ed. by Ansell Ch., Palma G. di. Cambridge, 2004.
ство в ЕС. Вместе с тем следует понимать, что такого рода сделка относительно суверенитета была неизбежной, британский и европейский правовые порядки все более сближаются и работают на одном предметном поле.
Европейское право представляет собой источник власти, внешний по отношению к суверенным государствам, составляющим Европейский Союз. В принципе вестфальская парадигма суверенитета отвергает любую внешнюю власть над суверенным государством (см. определение К. Валтца), однако государства — члены ЕС (и Великобритания в том числе) эту внешнюю силу принимают. Модификация национальных парламентских суверенитетов в странах ЕС является еще одним свидетельством нерелевантности вестфальской модели суверенитета для наднационального объединения — ЕС, и «размывания» традиционного суверенитета национальных государств.
Заключение
Концепция суверенитета является одной из ключевых для понимания европейской политической истории, однако эта концепция статична, так что смысл понятия «суверенитет» претерпел существенную трансформацию. Сегодня очевидно, что Вестфальский политико-территориальный «идеал», воплощенный в системе западноевропейских суверенных государств, не единственный оптимальный способ организации политической жизни. Жесткая система территориальных государств, в которой границы являются своего рода маркерами, очерчивающими суверенитеты, на территории Западной Европы постепенно трансформируется и заменяется более гибкой, многоуровневой системой, которая имеет не иерархический, но, скорее, сетевой характер. Таким образом, сама эволюция ЕС — это существенный вызов как внешним, так и внутренним измерениям суверенитета территориального государства.
Европейский Союз представляет собой не формирующееся «сверхгосударство», а новый тип политии, так что традиционная концепция суверенитета как некой окончательной власти на определен -ной территорией в отношении этой политической системы неприменима. Действительно, Евросоюз не обладает в полной мере ни одним из признаков традиционного суверенитета. Так, определенные функциональные области находятся в сфере компетенции ЕС (первая
«опора»), однако в других областях решения принимаются межгосударственным методом и решающее слово остается за государствами — членами ЕС. Более того, пример, а точнее, попытки реформирования Общей внешней и оборонной политики ЕС показывают, насколько сложно, болезненно и во многом безуспешно идет процесс передачи компетенций наверх, на наднациональный уровень. Внешняя политика, которая также является существенным измерением суверенитета, находится в ведении стран ЕС. Наконец, даже территория — наиболее очевидный признак суверенитета, не является для ЕС безусловной. Так, Евросоюз официально формируют 25 государств, однако территория действия Экономического и Валютного союзов географически меньше. Европейский Союз вынужден отказаться от принципа универсальности и предусматривает гибкие территориальные объединения внутри себя, причем эта тенденция («изменяющаяся геометрия»), как мне представляется, будет усиливаться в будущем.
Вместе с тем не следует думать, что понятие «суверенитет» полностью исключено из дискурса европейской интеграции, необходимо лишь понимать, в каком смысле это понятие используется. Не имеет смысла останавливаться на традиционном вестфальском суверенитете, однако можно говорить о суверенитете функциональном, о разделенном суверенитете (обсуждая федеративные элементы в политической системе ЕС), наконец, о парламентском суверенитете государств, который подвергается существенной трансформации под влиянием интеграционных процессов. Европейский Союз представляет собой новую фазу, новый этап эволюции политико-территориальной структуры современных обществ, поэтому концепты прежних периодов, каковым является, в частности, суверенитет территориального государства, должны использоваться с серьезными оговорками.
