CC BY
354
К. С. ПУЗЫРЕВ ЕВРОПЕЙСКИЙ РЕГИОНАЛИЗМ:
ОТ КОНЦЕПТА К РЕАЛЬНОСТИ
Ключевые слова: европейский регионализм, европейская интеграция, децентрализация, Европа регионов, региональные актеры, национальные государства, малые государства, безгосударственные нации
Key words: European regionalism, European integration, decentralisation, Europe of regions, regional actors, national states, small state, non-state nations
Современная социологическая и политическая наука отмечает значительные перемены в структуре общества в связи с феноменом глобализации, которая «разрушает индустриальное общество и другие формы Модерна по мере своего вступления в жизнь»1. Это существенно изменило существовавшую структуру социальных, экономических и
и 2
политических отношений, вызвав тектонические сдвиги2. В рамках этого процесса постепенно уменьшается вес четырех ключевых атрибутов, составлявших раньше основание мощи и влияния государственной власти: контроль за экономикой, существование армии как универсального символа национальной славы, непроницаемых и твердо установленных границ, а также национальной культуры. Экономика подвержена процессам глобализации, вооруженные силы становятся по преимуществу функциональным элементом, границы трансформируются во все более проницаемые и условные, а культура все сильнее подвергается глобальным влияниям.
Развивая этот подход, С. Петчен выделяет три модели, сосуществующие в рамках современного политического процесса: традиционная, государственно-централизованная модель, которая делит планетарное человеческое сообщество на суверенные государства; модель, отрицающая географическую связь и исходящая из человеческой индивидуальности; модель регионов, которая постепенно, в особенности в Европе, побеждает3.
ПУЗЫРЕВ Константин Сергеевич, соискатель кафедры политических наук Кемеровского государственного университета.
Особую актуальность в этих условиях приобрели понятие «регион» и связанная с ним концепция «регионализации». При этом следует оговориться, что концепции «региона» и «регионализма» не являются тождественными друг другу по смыслу. Особенно это заметно при описании феномена Европы. Так, Европа может быть описана как группа стран, из чего не следует, что эти страны формируют регион, так как между ними существует много различий (культурных, политических, экономических и др.). Именно из-за этих различий Европу достаточно сложно рассматривать в качестве «когерентного региона».
При этом сама концепция «Европы» как некоторого условного целого существует достаточно давно. Исторически менялся лишь смысл этой «целостности». Так, к началу XIX в. Европа представляла собой континент, состоящий из большого количества стран. Эти страны сильно различались и имели мало общего друг с другом. Некоторые из европейских стран были сверхдержавами (Великобритания, Германия, Франция). Если статус этих держав был именно таким, то возникавшие между ними конфликты интересов приводили к войнам. При этом масштабы сотрудничества между ними были незначительными.
После Второй мировой войны начался процесс становления единой Европы в качестве акрорегиона. Европейский союз (ЕС) как формирующийся макрорегион генерировал по преимуществу экономические и политические интересы отдельных стран. Вместе с тем утверждение ЕС привело к повышению «веса» регионов более «низкого уровня». Постепенно границы между государствами союза становились все более прозрачными, что приводило к формированию так называемых «трансграничных регионов». Все это позволило экспертам заявить о складывании «Европы регионов», где территориальное измерение политики приобретало все большее значение4.
Приверженцы этой концепции высоко оценивают заслуги «локальной демократии», поскольку она оказывается ближе к рядовым гражданам, нежели парламентская демократия, чересчур отдаленная от нужд простых людей5. В свою очередь в «новом» регионализме политологи начинают видеть системы и структуры, имеющие более локализованный и открытый для взаимодействия характер, благодаря чему
существующие различия между регионами становятся важными для географических и политических исследований. Как предполагается, «новый» регионализм задает новый уровень и масштаб, в рамках которых протекают основные политические процессы6.
В свою очередь Б. Хокинг, характеризуя роль регионов в современной системе международных отношений, предпочитает говорить о таких феноменах, как нецентрализованное управление (Non-central government), трансформация регионов в «транснациональных актеров». Кроме того, он говорит о регионах как о «мостах» и «привратниках» в разделенном границами мире, возрастающей потребности в координации в условиях ослабления роли централизованных государств, «каталитической дипломатии», в рамках которой именно регионы выступают инициаторами новых связей и отношений, формируя новые механизмы «трансграничного взаимодействия».
В связи с этим актуализируется концепция собственно «европейского регионализма». Развивая регионалистский подход, еще в 1963 г. Д. де Ружмон характеризовал государственные границы как гибкие и подвижные, жесткость которых постепенно преодолевается. При этом источником силы будущих «еврорегионов» станет не их закрытость, а способность к взаимодействию друг с другом. По мнению Д. де Ружмона, переход от нации к регионам станет «величайшим феноменом ХХ века»7.
Маастрихтский договор 1992 г., формирование ЕС и повышение роли регионов отчасти подтвердили правоту Д. де Ружмона, который, следует напомнить, связывал протекание процессов «европейской регионализации» с всеобщим переходом от суверенитета к компетенции, подвижностью границ и утверждением плюралистической модели индивидуальной идентичности.
Рассмотрим процесс регионализации в рамках общеевропейского политического процесса, выделив характерные особенности последнего.
Следует отметить, что Европа являет собой понятие, предполагающее относительную историческую проницаемость и подвижность границ. Сегодня эти границы являются особенно прозрачными, поскольку Европа все активнее проникает в окружающий мир. Такая Европа достаточно хрупка
и уязвима, однако не может отказаться от своей миссии в условиях глобализации пространства, децентрализации власти и фрагментации авторитета.
Следует помнить, что рассмотрение регионов как средства преодоления чрезмерной централизации в системе государственного управления актуализировалось в Европе в конце XIX в. Она не была непосредственно связана с общеевропейскими проблемами, но последовательно проявилась в Бельгии, Шотландии, Каталонии, Стране Басков, она вошла в общеевропейскую политическую повестку, побуждая к переменам. Австрия приступила к территориальным преобразованиям в 1920 г., создав систему земель с высоким уровнем автономии со статусом субъекта федерации. Реорганизованная в посленацистский период Германия решила многие свои проблемы в 1949 г., передав значительную часть властных полномочий землям. Италия начала постепенно «прощаться» с централизмом в 70-е гг. XX в.
Лишь на более поздней стадии движущей силой процесса регионализации стал сам ЕС, попытавшийся воздействовать на этот процесс. Его непосредственным интересом, помимо утверждения демократии, являлось стимулирование политической эмансипации регионов. Б. Колер-Кох отмечает повышение роли регионов в системе европейской политики. В итоге Еврокомиссия заявляет о необходимости создания долговременной политической схемы с учетом усложнившихся социально-экономических и политических условий. В современной ситуации, как заключает комиссия, сети между различными территориальными уровнями (супра-национальным, национальным, региональным, местным) следует создать для сохранения процесса регионализации управляемым и эффективным. При этом границы между формальным воздействием и неформальным влиянием в сетях все более стираются8.
В рамках процессов евроинтеграции происходят усиление политического веса регионов, его превращение в ключевого субъекта согласования и представительства интересов, партнерское управление (в рамках партнерского союза «государство — гражданское общество»), вовлечение региональных актеров в европейский процесс, доминирование государственных актеров9.
Создается впечатление, что формирующаяся институциональная модель имеет двойственный характер, не предполагает ввода в политику ЕС новых фигур, не обеспечивает равновесия между уже сложившимися и вводимыми сегодня институтами. Так, в течение последних пятнадцати лет, как считают эксперты, ЕС так и не сформулировал четкой платформы по этому вопросу. Хотя некоторая ясность все же проявляется. В силу этого следует обратиться к истории формирования концепта «Европы регионов».
Изначально отцы-основатели европейской интеграции были настроены антинационалистически, рассматривая национализм в качестве главной причины «Европейской гражданской войны» 1933—1945 гг., и сделали ставку на «над-государственную» централизацию10. Европейское соглашение по углю и стали было нацелено на то, чтобы поставить ключевые отрасли индустрии под наднациональный контроль. Создание Евроатома вдохновлялось подобными целями. Европейская интеграция была направлена на ослабление суверенитета европейских национальных государств, и поэтому амбиции регионов, ставших государствами в XIX в., воспринимались как анахронизм.
Европейская интеграция представляла собой централизацию процесса принятия политических решений. Подобная централизация распространялась на сферы экономической и монетарной политики, включала в свою орбиту сферы внешней политики, национальную оборонную и внутреннюю безопасность. Этот процесс, с одной стороны, заполнял разрыв между населением регионов и потребителями общественных благ, с другой — главные центры принятия решений соотносились с различными группами населения.
Европейская интеграция генерировала ряд политических вызовов регионам, поскольку проводимая ЕС политика способствовала деэволюции регионов многих государств в направлении федеративного статуса (ст. 146 Маастрихтского договора допускала право региональных министров представлять свои территории в Европейском совете министров по вопросам собственной компетенции). В дополнение к этому ключевым каналом влияния европейских регионов на центры принятия решений в рамках ЕС оставались их национальные правительства. Чем лучше региональные интересы были выражены в рамках национальных политических систем,
тем более эффективно они отстаивались в Брюсселе11. При этом, несмотря на то, что процессы евроинтеграции объективно подрывали интересы многих целевых групп, интересы которых выражали этнорегионалистские партии, эти партии постепенно вырабатывали с момента проведения первых выборов в Европейский парламент благоприятное отношение к процессам европейской интеграции.
Целями Демократической партии народов Европы (Европейского свободного альянса) были строительство ЕС как свободного союза народов, основанного на принципах солидарности и субсидиарности; защита прав человека и прав народов, особенно права на самоопределение; защита окружающей среды и обеспечение устойчивого развития; создание общества, основанного на солидарности и прогрессивной политике, социальном сотрудничестве и равных возможностях для всех граждан. Эти принципы были подтверждены и закреплены в манифесте Европейского свободного Альянса, подготовленном в 1996 г. на межправительственной конференции, уточнившей имидж партий проитеграционистского и федералистского толка.
При этом далеко не все этнорегионалистские партии, официальное руководство которых поддерживает процесс евроинтеграции, являются евроэнтузиастами. Некоторые из них (например, «Лига Севера») менее склоняются к созданию наднациональной Европы и скорее склоняются к межправительственной или конфедеративной модели, в рамках которой эти регионы могли бы конституировать самостоятельные государства-нации. Кроме того, даже когда многие из подобных партий склоняются к идее «Европы регионов», федеративная модель из двух уровней (Европа и регионы) не предполагается ими с очевидностью. Таким образом, ликвидация государств, к которым они принадлежат, открыто не заявляется, вследствие чего этнорегионалист-ские партии требуют более широкого представительства их региона в составе делегаций, представляющих их страны в рамках институтов ЕС.
Наряду с этим европейская интеграция вместе с другими формами международной интеграции и кооперации, расширением масштаба традиционных государственных функций, а также глобализация экономики ослабили классические аргументы против «малых государств»12. Во-первых, созда-
ние таможенного и монетарного союзов включило в общий экономический контекст страны с незначительным производственным потенциалом. Продукция их производств получила доступ на обширные рынки, в то время как крупные производители нашли малые страны привлекательными для своих инвестиций в той мере, в какой последние стали частью открытой экономики и были готовы защищать интересы бизнеса в рамках специальных экономических программ. Во-вторых, для регионов, стремившихся к независимости, введение евро решило проблему проведения расчетов, что поставило новые независимые регионы-государства перед задачей создания собственной валюты и продвижения ее на мировых рынках в рамках переходного периода, традиционно характеризующегося напряжением и хаосом, типичными для сепаратистских процессов. В свою очередь расширение НАТО постепенно сосредоточило в руках альянса оборонительные функции, ранее присущие национальным государствам. В известном смысле «большие» государства тоже стали «малыми», неспособными осуществлять классические государственные функции должным образом.
Однако новый международный институциональный контекст, с одной стороны, позволяет западноевропейским государствам выживать и процветать13 (и не только для малых стран, подобных Бенелюксу, Дании или Ирландии, но и для более крупных стран), с другой — это уменьшило экономическую и военную цену за выбор «независимости в рамках Европы».
Наряду с этим европейская интеграция приводила к ослаблению национальных государств. Так, передача компетенций с национального уровня на уровень ЕС и другим национальным организациям, подобным НАТО, последовательно ослабляла национальное государство «сверху». В то же время во многих странах, столкнувшихся с этно-региональной мобилизацией, унитарное государство было ослаблено «снизу» посредством процесса «асимметричной федерализации» (Бельгия, Испания), регионализации или деэволюции (Франция, Италия, Великобритания).
Внедрение принципа субсидиарности, изначально предполагавшего только урегулирование процесса разделения полномочий между ЕС и национальными государствами, приобрело расширенное толкование благодаря Комитету регионов
и другим региональным структурам и включило в себя разделение полномочий между регионами, с одной стороны, и между ЕС и национальными государствами — с другой. Так или иначе, в относительном смысле региональный уровень приобрел значимость как уровень принятия властных решений по отношению к уровню национальных государств.
В то же время реализация принципов регионализма в Европе столкнулась с рядом кризисных и конфликтных ситуаций. Политический процесс во многих случаях приобретает регионально-национальное измерение. Формирующиеся национальные движения выражают интересы «субгосударственных меньшинств», пытающихся защитить региональную идентичность в противостоянии процессам гомогенизации и механизмам «надзора» со стороны национальных государств. Подобные движения приобретали разнообразные формы, нередко доходя до политической стадии самовыражения. Так или иначе, с 1960-х гг. XX в. произошло оживление ряда национально-региональных движений, связанных с инстинктом самосохранения в отношении утрачиваемой национальной идентичности, которая постепенно переходила в контрнаступление. Последнее в этот период имело место в Бретани, Эльзасе, на Корсике, во Фландрии, Валлонии, Уэльсе, Шотландии, Стране Басков, Каталонии. Аналогичные движения в не столь ярко выраженной форме возникли и в таких децентрализованных государствах, как Германия и Италия, будучи выражением региональных идентичностей, избежавших ассимиляции со стороны централизованного государства.
Помимо этого, под сенью национальных государств Западной Европы все более отчетливо проявляются внутринациональные течения, стремящиеся сохранить (иногда в рамках тех же наций, иногда в противостоянии с государствами) поликультурный характер этих наций. Национальное государство начинает восприниматься как своеобразный «сэндвич», сжатый этими набравшими силу течениями, к которым добавляются пока еще слабые течения супранацио-нального характера, связанные в том числе и с процессами набирающей ход европейской интеграции. В итоге консолидированные на региональном уровне «безгосударственные нации» (каталонцы, баски, фламандцы, корсиканцы) могут реализовать свою национальную специфику и региональные
интересы через структуры ЕС, не прибегая к демонтажу национальных государств, в состав которых они входят.
ТТ и о ^ о о
Другой существенной проблемой европейского регионализма являются усиливающиеся межрегиональные различия. Европейская интеграция углубляет межрегиональные диспаритеты и до известной степени делает более «периферийными» маргинальные регионы, параллельно усиливая сильные регионы14. Так, вскоре после создания ЕС и объявления им курса на регионализацию чехи отказались платить за словаков, а словенцы — за македонцев, что привело к демонтажу бывших Чехословакии и Югославии. Сегодня итальянцы Севера отказываются платить за «негров Юга», и следует ожидать, что ЕС и Еврокомиссия должны осудить подобную позицию как антиевропейскую. Если в 90-е гг. «вирус» европейского национализма был в тени, то на рубеже 2000-х гг. он все активнее пытается подчинить себе идею регионализма, угрожая базовым принципам построения ЕС. Поэтому ЕС не может поощрять Фландрию и ряд действующих в ней политических сил, стремящихся к отделению от Бельгии и пытающихся соединить в своей деятельности экстремистский национализм и выгоды от принадлежности к европейской супранациональной инстанции.
Несмотря на риторику и предпринимаемые ЕС усилия, бюджет, направляемый на устранение региональных диспаритетов, был недостаточным. В дополнение к этому экономические диспаритеты усиливались политическими: в наиболее отстающих регионах, в которых дотации ЕС составляли значительную часть ВВП, политическая этнорегио-нальная мобилизация была достаточно слабой, в то время как этнорегионалистские партии набирали силу именно в процветающих регионах15.
Опыт отдельных стран в реализации модели европейского регионализма сегодня неоднозначен. Современная практика предлагает различные пути реализации идеи регионализма в Европе. Хорошо известна считающаяся почти эталонной швейцарская модель регионализма. Так, швейцарские гер-манофоны и франкофоны, живущие в автономных территориальных общинах (коммунах), почти не знают языка друг друга. С другой стороны, возникает общеевропейская рефлексия по поводу лингвистических проблем. Бельгия первоначально являлась централизованной монархией на
французский манер, в которой доминировали франкофоны, не признававшие до конца XIX в. официального статуса нидерландского языка. Демонтаж централизма и переход к федеративному устройству актуализировали ряд проблем, не проявлявшихся ранее. Именно бельгийцам предстоит определить сегодня, куда они желают идти16.
Очевидно, что сегодня в рамках формирующейся общеевропейской конструкции невозможно выстроить единую модель государственно-территориального устройства. Федерация с множеством народов, как видно на примерах бывших СССР и Югославии, сформированные в том числе и посредством насильственных методов и бывшие вполне функциональными в рамках авторитарных режимов, пришли к быстрому распаду вследствие произошедшей либерализации. В связи с этим возможно лишь отчасти определить атрибуты итоговой модели формирующегося «европейского федерализма». Иные из моделей, подтвердившие свою прочность и опирающиеся на более чем столетнюю традицию (подобно Швейцарии), являют собой уникальный случай и едва ли могут быть широко употребимыми. Бельгийская модель, порожденная этнолингвистическими противоречиями и нацеленная на проведение отчетливой этнолингвистической границы между фламандцами и валлонами, также едва ли может считаться универсальной для Европы. Испанская модель «государства автономий», выделяющая субъекты на национальной и территориальной основе и отражающая тем самым этнолингвистическую специфику территорий (Страны Басков и Каталонии), не может считаться базовой в силу сохраняющегося этнополитического напряжения.
Так или иначе, модель регионов не является жестким «корсетом» для народов Европы, и сам регионалистский подход способен привести процесс строительства общеевропейского пространства как к успеху, так и к неудаче. Моделью регионов могут воспользоваться все народы, используя регионализм не столько как структуру, сколько как политическую концепцию, способствующую преодолению издержек чрезмерного администрирования и недостаточной гибкости в системе государственно-территориального управления.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Beck U. Risk Society. Towards a New Modernity. L.: Sage, 1992. Р. 10.
2 См.: Cockerham W.C. The Global Society. An Introduction to sociology. Birmingem: University of Alabama, 1995. P. 6.
3 См.: Petchen S. Nationalismus und das Evropa der Regionen // Welt Trends. 1994. № 4. S. 123.
4 См.: Gilbert A. The new regional geography in English and French speaking countries // Progress in Human Geography. 1988. Vol. 12. P. 208—228.
5 См.: Giblin B. Langues et territoires: une question géopolitique // Herodote. 2002. Avril. P. 3—14.
6 См.: Sayer R.A. The «new» Regional Geography and problems of narrative // Environment and Planning. D: Society and Space. 1989. Vol. 7. Р. 253—276.
7 См.: Rougemont D. De. Vers une fédération des régions // Naissance de l'Europe des Régions. Genf, 1968. P. 35.
8 См.: Kohler-Koch B. Regionen als Handlungseinheiten in der euro-paeischen Politik // Kraemer R. (Hrsg.). Regionen in der Europaeischen Union. Berlin: Berliner Debatte Wissenschaftsverlag, 1998. S. 51.
9 Op. cit. S. 55—60.
10 См.: Lynch P. Co-operation between Regionalist Parties at the Level of the European Union // De Winter L., Turksan H. (eds.). Regionalist Parties in Western Europe. L.: Routledge, 1998. P. 179.
11 См.: Keating M. The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. Cheltenham, 1998. P. 66.
12 См.: Hobsbawm E.J. Nations and Nationalism since 1780. Programme, Myth, Reality. Cambridge: Canto, 1992. Р. 31.
13 См.: Milward A. The European Rescue of the Nation-State. L.: Rout-ledge, 1992. P. 300—317.
14 См.: De Grauwe P. Monetary Policy in Euroland. Papers of Vlaams Wetenschapelijk Economisch Congress, 2000. 26 p.
15 См.: Fearon J., Van Houten P. The Politicization of Cultural and Economic Differences. Papers for delivery at the 1998 annual meeting of the American Political Science Association. Boston, September, 1998. P. 16—18.
16 См.: Pomian K. En Belgique, c'est l~Europe qui se joue // Le Monde. 2008. 21 janvier.
Поступила 24.02.10.
