CC BY
53
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ СЕГОДНЯ
(международная конференция)
Вот уже четверть века избиратели стран, входящих в Европейский союз, делегируют национальных политиков в высший законодательный орган ЕС - Европейский парламент (ЕП). Нынешние, шестые по счёту, евровыборы, а также расширяющиеся, согласно Конституции Союза, его властные полномочия делают данную проблематику объектом интереса не только политиков, но и научной общественности. Состоявшаяся в ИЕ РАН научная конференция собрала компетентную и заинтересованную аудиторию. С трибуны конференции выступил ряд аккредитованных в Москве дипломатов и учёных, представляющих несколько академических институтов, преподаватели московских вузов.
Открывая заседание, директор Института Европы академик Н.П. Шмелёв оценил Европейский парламент как существенный компонент объединяющейся Европы, имеющий хорошую историческую перспективу. Россия с естественным интересом следит за динамикой развития ЕС. Сам факт существования Евро-парламента, процедура выборов в этот в перспективе высший законодательный европейский орган говорят о том, что здание европейской демократии выстраивается очень основательно. Практически отработанная процедура выборов в Европарламент будет иметь для нас колоссальное значение на будущее.
Европейские дипломаты о Европарламенте
Томас Фреллисен, начальник отдела политики Представительства Европейской комиссии в Москве отметил важность того, что предстоящие выборы в ЕП будут проходить уже в 25 странах Евросоюза. Непосредственно после выборов новый состав Европейского парламента начнёт играть весьма важную роль в принятии значимых политических решений, которые сформируют будущее ЕС. Сюда входят договорённости о европейской Конституции и назначение новых членов Европейской комиссии, которые должны будут приступить к своей работе в конце этого года.
Т. Фреллисен подчеркнул, что Европейский парламент является единственным институтом ЕС, который избирается прямым голосованием. Именно по-
этому он играет очень важную роль в обеспечении демократической законности процесса европейской интеграции. ЕП является выразителем европейской политики, её олицетворением в большей степени, чем национальные политики. Члены Европейского парламента выбираются по отдельным спискам от каждого государства-члена ЕС. Однако как только они избраны и начинают свою работу, то формируют свои политические группы, по партийному, а не по национальному признаку. Члены Европарламента выражают взгляды своих избирателей - граждан ЕС. И Европейская комиссия (ЕК), и Совет министров ЕС отчитываются о своей работе перед Европейским парламентом. Граждане ЕС могут обращаться в Европарламент со своими заявлениями, петициями, и ежегодно ЕП получает более 6 тысяч таких обращений. Состав Европейской комиссии проходит процедуру одобрения Европейским парламентом, у которого, кстати, есть полномочия распустить её. Так, в частности, произошло в 1999 году. ЕП назначает и Европейского омбудсмена - уполномоченного по правам человека, рассматривающего жалобы граждан в отношении работы тех или иных институтов и учреждений ЕС.
Ещё одной важной задачей Европейского парламента является повышение прозрачности процесса принятия решений в ЕС. С этой целью в ЕП учреждено 17 комитетов, которые организуют публичные слушания с участием как экспертов, так и представителей организаций гражданского общества. И страна-председатель ЕС, и отдельные члены Европейской комиссии, так называемые комиссары, могут приглашаться в ЕП для ответов на возникшие вопросы. Другим механизмом для обеспечения прозрачности и более полной отчётности являются письменные и устные вопросы Европейской комиссии и Совету министров, которые представляются комитетами Европейского парламента, политическими группами или отдельными членами ЕП.
За три последних десятилетия полномочия Европейского парламента постоянно расширялись. Сегодня большая часть законодательных актов Европейского союза принимается посредством соответствующей процедуры, в которой законодательные полномочия разделяются между Советом министров и Европейским парламентом. Это относится к тем областям политики, где полномочия по выработке законодательства в основном переданы с национального уровня на наднациональный. В первую очередь речь идёт о защите окружающей среды, прав потребителей, транспорте, культурных обменах и так далее. По мере расширения этих областей роль Европарламента значительно возросла. Показательно, что в период работы предыдущего состава ЕП его законодательная деятельность увеличилась в два раза. Существуют определённые оценки, которые говорят о том, что Европейский парламент отвечает за принятие 60% всех законов, которые затем одобряются национальными парламентами государств-членов ЕС. Кроме того, ЕП имеет полномочия изучать, принимать или не принимать бюджет Европейского союза.
Европейский парламент осуществляет очень важные функции также в области внешней политики ЕС. Все международные договоры, заключённые Ев-
ропейским союзом, должны быть ратифицированы Европарламентом. Безусловно, это также относится и к принятию в ЕС новых государств-членов. Европейский парламент активно содействовал процессу расширения ЕС, осуществляя мониторинг переговоров о вступлении и следя за тем прогрессом, которого добивались страны-кандидаты, чтобы соответствовать критериям, установленным Европейским союзом, а также в реализации норм ЕС, так называемых aquis communautaire, и законодательства ЕС. В частности, Европейский парламент сыграл очень важную роль, настаивая на том, чтобы страны-кандидаты повысили планку в защите прав человека и прав национальных меньшинств.
Большое место в деятельности ЕП занимает активный политический диалог с парламентами стран-партнёров, включая Россию. В соответствии с Соглашением о партнёрстве и сотрудничестве между Европейским союзом и Российской Федерацией, которое устанавливает правовые рамки отношений между ЕС и Россией, создан Комитет парламентского сотрудничества между Европарламентом и Государственной думой РФ. Этот комитет собирается ежегодно для обсуждения вопросов, стоящих на повестке дня в контексте отношений ЕС и России. В Комитете парламентского сотрудничества есть два сопредседателя -с европейской и с российской стороны. Члены Европарламента, которые занимаются вопросами, связанными с Российской Федерацией, несколько раз посещали Россию, совершали поездки в некоторые регионы страны, чтобы ознакомиться не только с Москвой и Санкт-Петербургом, но и с другими её областями. Они посетили Мурманск, Чечню, Ямал. "Я сам, - отметил Т. Фреллисен, -имел честь сопровождать их и знаю, что делегация нашла эти поездки очень полезными. Члены Комитета парламентского сотрудничества также регулярно встречаются в Страсбурге для обсуждения событий, происходящих в России, рассмотрения вопросов, стоящих на повестке дня в аспекте отношений ЕС и РФ, и выработки соответствующих рекомендаций Совету министров, особенно в преддверии саммитов ЕС - Россия".
Межпарламентское сотрудничество весьма помогает в разрешении сложных вопросов в отношениях ЕС и России, в том числе вопроса о передвижении людей между Калининградской областью и остальной территорией РФ. Парламентарии проявили большую заинтересованность и активно участвовали в разрешении этого вопроса. В более широком смысле Европейский парламент проявил постоянную неослабную озабоченность социальным и экономическим развитием Калининградской области и настоятельно просил Европейский союз уделять этому больше внимания и усилий, выделять больше ресурсов с целью социально-экономического развития региона.
Европейский парламент также заинтересован в развитии дальнейших отношений между ЕС и Россией. Это было вновь подтверждено в рекомендации, которая была направлена Европарламентом в Совет министров в феврале 2004 года. Это был действительно очень конструктивный, ориентированный на перспективу документ. В нём отмечалась важность развития серьёзных отношений между ЕС и Россией. Европейский парламент также подчеркнул важность ратификации протокола, который распространяет действие Соглашения о парт-
нёрстве и сотрудничестве (СПС) на новые десять государств-членов ЕС, так как в настоящее время это имеет место только на временной, предварительной основе. Протокол о распространении СПС был подписан ЕС и Россией 27 апреля 2004 года. Существует общее понимание того, что данный протокол будет ратифицирован Госдумой и Европейским парламентом в начале осени, когда новый состав Европарламента приступит к работе, и эта ратификация пройдет одновременно.
По мере возрастания роли и значимости Европейского парламента, растёт и ценность межпарламентского сотрудничества. И мы полагаем, что, когда новый состав Европейского парламента приступит к своей работе, ещё больше внимания будет уделяться отношениям с Россией как крупнейшим и наиболее значимым соседом ЕС.
Джастин Хартман, посол Ирландии в России, показал в своём выступлении эволюцию ЕП как законодательного органа Евросоюза. Вначале ЕП создавался как чисто консультативное собрание, являясь (впрочем, и оставаясь) своего рода "скрытой силой" и обладая "скрытыми" полномочиями в Европейском союзе. ЕП был образован как реакция на справедливые требования граждан ЕС устранить "дефицит демократии", существовавший в то время в структурах ЕС. Сегодня, особенно после принятия Конституции Европейского союза, мы ожидаем, что полномочия Европейского парламента будут ещё более усилены, надеясь, что они перестанут быть "скрытыми". Европарламент в течение 25 лет осуществляет свои полномочия, опираясь на процедуру прямого всеобщего голосования граждан ЕС, постепенно усиливая своё влияние. Особенно оно возросло после принятия Маастрихтского (1992 г.) и Амстердамского (1997 г.) договоров. Их принятие позволило трансформировать возможности Европарла-мента, с тем чтобы они стали аналогичными полномочиям национальных парламентов. Сейчас полномочия Европейского парламента равны полномочиям Совета министров Европейского союза. ЕП принимает большинство европейских законов и напрямую влияет на жизнь граждан. С тех пор как был принят Маастрихтский договор, любой гражданин ЕС имеет право либо проголосовать, либо выставить свою кандидатуру на выборах в Европарламент непосредственно в том государстве, в котором он в данный момент проживает.
Коснувшись выборов в ЕП, Д. Хартман указал, что они проходят в национальных округах, то есть непосредственно в государствах-членах Союза, его депутаты объединены на основе политических воззрений, а не по государственному признаку. Очень важным моментом является то, что они имеют возможность участвовать в работе парламента на языке тех стран, откуда они родом. Это, конечно, порождает особые затраты и создаёт дополнительные проблемы в системе функционирования ЕП. Но благодаря этому все граждане чувствуют себя равными и полноценно представленными в Европейском парламенте.
Посол Ирландии коснулся и тех проблем, которые стоят перед ЕП. В частности, он отметил снижение явки избирателей на евровыборы. Так, например, в
1979 году она составила 63% от общего числа избирателей, а в 1999-м - 50%. Процент явки избирателей сильно варьируется в зависимости от страны: в 1999 году в Люксембурге и Бельгии это 90% избирателей, в Великобритании и Нидерландах - всего 25-30%. Основной задачей, стоящей перед Европарламентом, является увеличение его роли и значимости в жизни ЕС, а этого можно достичь только путём увеличения явки избирателей. Члены ЕП порой недоумевают: что случилось, почему люди не так активно участвуют в выборах?1
Не только функционеры в Страсбурге и Брюсселе желают увеличения явки избирателей и стремятся к ней, но и национальные правительства также хотели бы, чтобы явка была увеличена, поскольку это необходимо для увеличения значимости Европарламента в структурах ЕС. Отвечая на вопрос о снижении явки избирателей в ЕП, можно предположить, что так называемый общеевропейский электорат ещё не сформирован. Другими словами, "европейский демос", "европейский народ" ещё не успел образоваться. Парадокс, но, несмотря на то что значимость и полномочия Европарламента реально возросли, все равно национальные интересы каждого отдельного государства-члена доминируют в его работе. Хотя имеют место исключения, однако в основном деятельность парламентариев ЕП сосредоточена на национальных интересах, интересах своих стран. И в меньшей степени на общеевропейских проблемах. Об этом свидетельствуют дебаты, проходящие внутри ЕП.
По словам Хартмана, есть определённая озабоченность относительно улучшения работы Европарламента и увеличения явки избирателей. Например, такой вариант, как создание "транснациональных списков" кандидатов в противовес национальным спискам, как это практикуется в настоящее время. Целью является придание выборам в ЕП общеевропейского имиджа и, как следствие, снижение апатии избирателей. Существует и такой вариант увеличения явки, как передача Европейскому парламенту полномочий по выборам президента Европейской комиссии (в настоящее время президент ЕК избирается государствами-членами ЕС). Так граждане ЕС смогут почувствовать свое влияние и свою роль в выборе исполнительной власти Европейского союза. Ещё одним предложением является создание так называемых всеевропейских средств массовой информации. Ибо если национальные СМИ в настоящее время освещают выборы в Европарламент с точки зрения национальных интересов каждого отдельного государства-члена, то трудно ожидать, что они примут характер выборов общеевропейских.
Возможно, подчеркнул ирландский дипломат, слишком рано делать предположения о том, что "европейский демос" возникнет уже в ближайшее время. Но существует понимание того, что это случится раньше, нежели позже. Объясню почему. Прежде всего это наличие общеевропейской Конституции - как только она вступит в силу, то действительно окажет влияние на сознание граждан ЕС,
1 На выборах 2004 года в странах ЕС-15 приняло участие 45,5% избирателей, а в новых государствах-членах Союза - 40,2%.
которое, возможно, превратится в транснациональное сознание. Мы считаем, что европейская Конституция поможет построить своего рода мост между ЕП и гражданами. Это произойдет потому, что благодаря Конституции роль и полномочия Европарламента увеличатся, и увеличатся они именно в таких сферах, которые наиболее близки гражданам: бюджет и юстиция.
Ещё один момент, свидетелями которого мы были, наблюдая за событиями в Ираке: обычные, простые граждане Евросоюза стали более близкими и солидарными. Это также поможет создать своего рода общеевропейское политическое понимание, общеевропейское политическое сознание, что усилит роль Европейского парламента. Важный фактор общеевропейского единения - новая валюта евро. Несомненно, введение евро оказалось дополнительным интегрирующим фактором в ЕС. Эта интеграция ещё более увеличится после того, как евро будет принят в новых государствах-членах. Очень многие считают, что это движение на пути к ещё большей интеграции поможет развить общую европейскую политику и создать "общеевропейский демос", "общеевропейский народ", что, в свою очередь, поможет усилить роль Европейского парламента.
Ларс Гуннар Вигемарк, полномочный министр посольства Швеции в России, отметил, что он представляет одну из тех стран, которая посылает в Европейский парламент небольшое количество депутатов. Так называемый демократический дефицит вызван тем, что население до сих пор недостаточно информировано о деятельности Европарламента и, вероятно, недостаточно интересуется работой ЕП. Средства массовой информации также не в полной мере понимают значение и роль Европарламента в европейской жизни и как следствие не доносят до населения все нюансы его функционирования. В том что касается вопросов законодательства, защиты окружающей среды, развития внутренних рынков, ЕП уже сейчас играет очень большую роль. Подтверждение этих слов вы можете видеть в том, что очень многие крупные компании и бизнес-ассоциации открывают свои представительства в Брюсселе, всё больше включаясь в процесс подготовки и принятия экономических решений Европар-ламента. Они пытаются каким-то образом влиять и на решения Европейской комиссии и Европарламента. Складывается система лоббирования в том виде, в каком она существует в Соединённых Штатах Америки. Но в аспектах международных отношений Европейский парламент имеет недостаточное влияние. Все эти вопросы открыты для обсуждения и выяснения того, достаточны ли полномочия ЕП для принятия решений ЕС в международных делах.
Швеция относится к тем государствам-членам Европейского союза, многие политики которых считают, что увеличение роли Европарламента в международных отношениях было бы нежелательным явлением. Кстати, и в России эта сфера остаётся прерогативой органов исполнительной власти. Тем не менее рост влияния ЕП на международный курс ЕС происходит, причём не постепенно, а какими-то скачками, в том числе в процессе возникновения мировых кризисных ситуаций. Это не является уникальным явлением, свойственным исклю-
чительно Европейскому союзу; другие сообщества и объединения развиваются подобным же образом. Иногда эти кризисы не являются полномасштабными, скорее, это свойство политического процесса, который движется вперед и требует определенных решений. Пример такого рода - ситуация, когда Европейская комиссия была вынуждена уйти в отставку под давлением общественного мнения. В настоящее время было предложено избирать председателя Евроко-миссии прямым общеевропейским голосованием.
Л-Г. Вигемарк коснулся и проблемы участия ЕП в процессе сотрудничества ЕС с Россией. Европейский парламент должен отражать (как в России Госдума) интересы избирателей. Я думаю, что роль основополагающих ценностей в отношениях Европы и России со временем будет только увеличиваться. Конечно, наша политика и наша приверженность демократии остаются неизменными, следовательно, роль Европарламента будет только увеличиваться. Важное значение имеет принцип свободы слова, которого всегда должен придерживаться парламент любой демократической страны. Европейский парламент всегда подчеркивает необходимость приверженности некоторым принципам, особенно сейчас, при вступлении в ЕС новых государств-членов. Это так называемые копенгагенские принципы, принципы демократии, защиты прав человека и законности. Эти же вопросы будут оставаться в центре отношений России и Европы. Существует план создания в Европарламенте постоянной группы наблюдателей от России. Имеет место понимание того, что проблемы национальных меньшинств должны оставаться в центре его внимания.
Что касается сферы экономики, то прежде всего это вопрос о вступлении России в ВТО. Здесь совсем недавно был достигнут значительный прогресс. Хотя работа ещё продолжается, есть уже предварительные договорённости. Обсуждению подвергаются два очень важных вопроса: во-первых, соглашение об открытом торговом пространстве и, во-вторых, соглашение ВТО+, включающее в себя создание общеевропейского торгового пространства. Оба документа подразумевают активное включение России в рыночную экономику и европейское торговое пространство. Как отмечается в докладе, подготовленном Европейским центром политических исследований, очень известным и авторитетным научным институтом, вступление России в ВТО позволит ей ежегодно прибавлять 1-2% к своему ВВП. А когда Россия полностью "впишется" в рыночное пространство Европы, эти проценты могут увеличиться до 10-12.
Мнения российских учёных
Шемятенков В.Г., главный научный сотрудник ИЕ РАН, обратил внимание участников конференции на то, что в проекте Конституции ЕС права ЕП заметно расширены. Процедура совместного принятия решений Советом и Ев-ропарламентом распространена более чем на 30 новых областей (в результате их число достигло 85). Установлено, что эта форма, переименованная в "обычную законодательную процедуру", становится правилом. В её рамках Европей-
ский парламент действует наравне с Советом. Однако сохранены и некоторые исключения из правила: в ряде важных областей Европейский парламент по-прежнему имеет чисто консультативный статус или вообще не участвует в процессе принятия решений. Так, например, президент Европейского совета избирается без участия парламента. ЕП не будет участвовать и в процессе принятия поправок в будущую Конституцию. Предусмотрено увеличение числа депутатов до 736. Однако окончательно порядок представительства будет установлен Европейским советом к выборам 2009 года, в зависимости от намечающегося присоединения Румынии и Болгарии. Чётко сформулирован применявшийся и раньше принцип убывающей пропорциональности: чем больше государство, тем больше численность населения, которое представляет один депутат Евро-парламента.
Каргалова М.В., руководитель Центра проблем социального развития Европы ИЕ РАН.
Понятие социальной интеграции наряду с экономической завоевало право на существование. Более того, эти процессы оказались тесно переплетёнными. Коммунитарные структуры - Евросовет и Европарламент обеспечивают законодательную базу социального аспекта интеграции. Следует подчеркнуть и то, что состав этих структур зависит от того, насколько население поддерживает партии, делегирующие своих представителей в Европейский парламент и другие руководящие институты ЕС. Многие политические партии, в первую очередь социал-демократические, завоёвывают поддержку электората именно программами социального развития. В современных условиях ряд социальных проблем перерос национальные границы. Их решение требует централизации усилий: проблемы занятости, образования, мигрантов и т. д. Без поддержки Евро-парламента вряд ли заработали бы такие инициативы Комиссии, как создание общеевропейских систем EURES и TESS, которые внесли весомый вклад в образование единого информационного пространства посредством введения в оборот базы данных по занятости и социальному обеспечению граждан ЕС.
ЕС пополнился новыми членами, и Европарламенту предстоит работать в новых условиях. Вопрос: как повлияет расширение на социальное измерение ЕС, если учесть различия в уровне экономического и социального развития стран ЦВЕ? Новые члены будут лоббировать свои интересы и рассчитывают не только на моральную и организационную поддержку, но и на значительные финансовые вливания. Чтобы стать полноправными партнёрами, они должны реформировать свои социальные структуры, дабы соответствовать европейским социальным стандартам, реализовать свободу движения рабочей силы по всей территории Союза. Всё это несёт в себе угрозу благополучию нынешних получателей помощи и льгот и неизбежно приведёт к росту внутренней социальной напряжённости. Лозунги социальной солидарности и сплочения хороши и встречают единодушную поддержку, пока это не затрагивает материального и
социального положения граждан. Уже сейчас новые члены ЕС выражают недовольство суммами, которые выделяются им в качестве помощи.
ЕС силён осознанием европейской идентичности, уровнем защиты гражданских и социальных прав, привлекателен качеством жизни. Но для сохранения этого руководящие европейские структуры, и в первую очередь Европарламент, нуждаются в прочной социальной базе. Уровень развития гражданского общества позволяет влиять на принятие самых серьёзных решений (вступление в Союз, присоединение к зоне евро и пр.). Представляется, что в социальном измерении и для достижения уже поставленной ЕС цели - создания единого экономического и социального пространства - коммунитарным структурам, в том числе и парламенту в его новом составе, придётся столкнуться с очень серьёзными трудностями.
Кавешников Н.Ю., научный сотрудник ИЕ РАН.
Сразу же после проведения в 1979 году первых прямых выборов в Европар-ламент специалисты охарактеризовали их как второстепенные, национальные. Национальные, поскольку мотивация избирателей и их поведение определяются по преимуществу факторами национального, внутригосударственного характера. Второстепенные, поскольку избиратели не считают, что от результатов этих выборов реально зависит формирование государственной власти и важные вопросы государственной политики, могущие непосредственно затронуть их интересы. Граждане полагают, что выборы в ЕП не оказывают серьёзного влияния на экономическую и политическую жизнь страны (и Европейского союза в целом), и потому уклоняются от участия в этом "малозначимом" мероприятии. Они в большей степени голосуют за малые партии, поскольку из-за слабого влияния результатов выборов в ЕП на проводимую политику избиратели разрешают себе "поэкспериментировать" либо показать свои истинные предпочтения. На национальных выборах многие не голосуют за привлекательную для них небольшую партию, справедливо полагая, что она всё равно не попадёт в парламент, и отдают свои голоса за ту из крупных партий, которая хоть и в меньшей степени, но выражает их интересы. Повышенная доля голосов за оппозиционную партию — это типично протестное голосование. Правящая партия теми или иными действиями непременно вызывает недовольство даже среди своих приверженцев. На национальных выборах это недовольство проявляется в малой степени, поскольку программные установки оппозиционной(ых) партий ещё более противоречат их стремлениям. А вот на выборах в ЕП это недовольство находит выражение, поскольку граждане считают, что результаты выборов не изменят расклад сил на политической арене.
Н.Ю. Кавешников отметил, что с вступлением в силу Маастрихтского и Амстердамского договоров существенно расширилась компетенция ЕС. Произошел качественный прорыв в сфере экономической и валютной интеграции: закончено строительство единого рынка, проводится единая валютная политика, в 2002 году евро поступил в наличное обращение и заменил национальные валю-
ты. Повысилось значение Европарламента в институциональной структуре ЕС, разработаны и успешно применяются законодательные процедуры сотрудничества и совместного принятия решений, что позволило некоторым специалистам выдвинуть тезис о возникновении в ЕС двух равновесных политических центров - Совета и Европарламента.
Нисколько не преуменьшая усиления ЕП, следует отметить, что роль Евро-парламента в системе институтов ЕС все же не сравнима ни с ролью Совета, ни тем более с ролью национальных парламентов в национальной политической системе. В законодательном процессе Европарламент имеет полномочия, сравнимые с полномочиями Совета, только в рамках процедуры совместного принятия решения. А эта процедура используется лишь при разработке каждого второго нормативного акта ЕС. В бюджетной процедуре Европарламент контролирует лишь так называемые "необязательные расходы", которые в последние годы составляют около половины бюджета ЕС. Решения по использованию второй половины бюджетных средств - "обязательные расходы" - Совет принимает практически единолично. Роль Европарламента при формировании исполнительных органов существенна, но все же не является определяющей. ЕП утверждает Председателя Комиссии и весь её состав целиком, не имея возможности отклонить отдельную кандидатуру. А поскольку и кандидатура Председателя Комиссии, и её состав - это продукт "большого торга" в Европейском совете и в Совете, реальная возможность Европарламента воспользоваться своим формальным правом и не утвердить предложенные кандидатуры крайне невелика.
Согласно Н.Ю. Кавешникову, Европарламент, несмотря на расширение его компетенции, не является центром политической системы ЕС и даже не может быть сопоставлен с Советом. Причём дальнейшее увеличение полномочий ЕП маловероятно. Граждане ЕС ясно понимают это. По данным Евробарометра, в середине 1980-х годов доля граждан, полагающих, что Европарламент играет важную роль в жизни ЕС, достигла 50-53% и стабилизировалась на этом уровне.
На отношение граждан к выборам в ЕП оказывало и продолжает оказывать негативное влияние процедура проведения выборов. Если поставить вопрос, каковы общеевропейские элементы в этой процедуре, то мы получим парадоксальный ответ: общей является только дата проведения голосования. Процедуры определения округов, правила агитации, порядок подсчёта результатов определяются национальным законодательством и значительно отличаются друг от друга в различных государствах-членах ЕС. В выборах участвуют не европейские партийные федерации, а национальные партии. Избирательные кампании строятся преимущественно вокруг сюжетов национальной политики.
Разговоры о необходимости разработки единой избирательной процедуры идут уже не одно десятилетие. Однако воз и ныне там. Подготовленный в декабре 1998 года Европарламентом очередной проект этой процедуры в течение нескольких лет рассматривался в Совете и в итоге был отвергнут. Вот и Конституционный договор в очередной раз констатировал, что "единую процедуру
голосования либо общие принципы проведения выборов" установит "европейский закон", никак не обозначив срок принятия этого закона. Это, кстати, в очередной раз свидетельствует о нежелании государств-членов повысить статус Европарламента.
Депутатами ЕП, как правило, становятся второстепенные фигуры (ведь совмещать депутатские мандаты в ЕП и в национальном парламенте запрещено), за редким исключением политиков, которые являются активными энтузиастами интеграции.
Хотя институциональная структура транснациональных партийных федераций в 1990-е годы укрепилась, но большинство принимаемых ими решений не являются обязательными, а сам процесс их принятия не более чем неформальные консультации. Европейские партийные группы построены на конфедеративных началах и до сих пор выглядят довольно аморфными образованиями. В группах практически отсутствует дисциплина при голосовании, нередко депутаты ЕП отстаивают не общеевропейские и не партийные, а национальные интересы. Более того, депутаты ЕП так часто мигрируют из одной партийной группы в другую, что состав и численность групп в период существования легислатуры меняются сильнее, чем в ходе выборов.
Стрежнева М.В., ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН, отметила, что принципиальной особенностью политической системы Европейского союза является фактическое отсутствие в нем общеевропейских партий. Между тем есть потребность в том, чтобы выполнялись две основные функции: интересы граждан и общественных групп доносились до наднационального руководства и шёл обратный процесс, чтобы это руководство могло донести до граждан своё видение проблем и способов их решения и таким образом добиться поддержки собственных выводов, намерений и программ. Так как европейские партии на наднациональном уровне не существуют, то эти функции выполняются за счёт выстраивания политических сетей и такого феномена, как лоббизм. В первую очередь объектом лоббистских усилий стала Европейская комиссия, поскольку Европейский парламент пока не сравнялся с ней по своему влиянию. С 1986 года, т. е. с момента появления Единого европейского акта, Европарламент получил совместные с Советом министров законодательные функции.
Степанова Н.М., ведущий научный сотрудник ИСПРАН, посвятила своё выступление роли и месту женщин в работе ЕП. Динамика представительства женщин в Европейском парламенте, эволюция стратегии гендерного равенства и конкретная политика ЕП по гендерной проблеме за 25 лет, прошедших со времени первых прямых всеобщих выборов в ЕП в 1979 году и до недавних выборов в июне 2004 года, находятся в тесной связи с тем, что происходило в социально-экономической и политической жизни стран-членов ЕС. Что касается положения женщин, то связанные с ним радикальные перемены получили название "тихой революции". Массовый приток женщин, в том числе и имеющих
детей, на рынок труда, рост их доли среди студентов высших учебных заведений, "прорыв" женщин в политику, включая законодательную и исполнительную власть, вплоть до должностей президентов, премьер-министров и министров, спикеров парламентов и лидеров политических партий, были общеевропейскими тенденциями.
В соответствии с общими тенденциями доля женщин-депутатов Европейского парламента выросла с 16,5% в 1979 году до 27,5% к 1 января 1996-го и до 29,7% в 1999 году. Она была значительно ниже в 1957-1972 годах, когда евро-депутаты ещё избирались национальными парламентами. Женщины составляли лишь 3% тогдашнего Европарламента шести стран-основателей ЕЭС. В легислатуре 1999-2004 годов женщины занимали 194 места из 626, или 31%, что считается "критическим порогом", после преодоления которого женщины могут оказывать реальное влияние на политику. За 25 лет между 1979 и 2004 годами, отметила Н.М. Степанова, женщины дважды были председателями Европейского парламента и многократно министрами в различных странах.
Европейский парламент формулирует свою политику по проблеме гендер-ного равенства в унисон с другими руководящими органами ЕС. Начиная с 1957 года ЕС выступает за равные права и возможности для женщин (статья 119 Римского договора), считая их полноправное участие в экономической, социальной и политической жизни краеугольным камнем демократического развития Европы. Регулярно принимаемые ЕС директивы по проблемам равенства оказывают большое влияние на положение женщин, формулируя программу доступных для них прав и стандартов в разных областях жизни. Иногда директивы и другие документы ЕС не признаются сразу всеми членами Сообщества. Так было, например, с Социальной хартией, которую с большим запозданием приняла Великобритания, сделав это лишь после прихода к власти лейбористов, ибо правительства, возглавлявшиеся консерваторами, упорно отклоняли её.
В свете наметившегося в последние годы расширения полномочий Европейского парламента, придания ему законодательных функций, осуществляемых наряду с Комиссией и Советом министров ЕС, возрастают и его возможности в распространении политики гендерного равенства, в том числе и во вновь присоединившихся странах. Женщины-евродепутаты играют большую инициативную роль в Европарламенте в выработке критериев реальной оценки положения женщин и в создании законодательных и организационных механизмов для ликвидации гендерного неравенства.
Мотков А.В., научный сотрудник ИЕ РАН, детально проанализировал политические платформы основных представленных в ЕП партийных объединений. К выборам 2004 года единые предвыборные документы представили, как и на предыдущих выборах 1999 года, следующие "политические семьи": Партия европейских социалистов (ПЕС), объединяющая в себе социал-демократов и социалистов, Европейская народная партия (ЕНП), включающая в себя консер-
вативные и христианско-демократические партии, Европейская либерально-демократическая реформистская партия (ЕЛДРП) и Европейская федерация "зелёных" партий (ЕФЗП).
Европейская социал-демократия в преддверии выборов приняла ряд программных документов, отразивших дальнейшее видение строительства Европейского союза. Это и изложение позиции группы ПЕС в Европейском парламенте по социальным проблемам Европы, принятое 17 сентября 2003 года, и доклад рабочей группы ПЕС под председательством датского социал-демократа Поля Расмуссена о поддержке государственных и частных инвестиций в Европе, и доклад ПЕС об итогах работы Конвента, заявления ПЕС о роли Европы в новом глобальном порядке, о стратегии европейской внешней политики после расширения (о концепции "нового добрососедства") и, наконец, единый предвыборный европейский манифест, вышедший под названием "Становясь сильнее вместе. Пять намерений на ближайшую пятилетку". Социал-демократы намерены добиваться экономического роста, преодоления бедности и безработицы.
Схожие проевропейские наднациональные взгляды определенно левого толка имеют и "зелёные". В ноябре 2003 года на XV съезде Европейской федерации "зелёных" партий были приняты программа действий "Зелёный контракт для Европы" и манифест "Европа может быть лучше. Решайтесь".
Христианско-демократические и консервативные партии на съезде, состоявшемся в феврале 2004 года в Брюсселе, приняли недвусмысленный манифест "Ваше большинство в Европе" и программу действий, названную в силу своей уверенности в победе на предстоящих выборах чисто технически - "Приоритеты группы ЕНП-ЕД на 2004-2009 годы". Главной заботой консерваторов, отметил А. В. Мотков, является обеспечение должного уровня безопасности, позволяющего сохранить европейское привилегированное положение.
На первое место правыми партиями ставятся проблемы внутренней безопасности, начиная с вопросов сохранения европейского наследия и христианской идентичности в становящейся всё более мультикультурной Европе. Проблемы внешней безопасности Европы воспринимаются правыми в неразрывной связи с НАТО, хотя и не тормозится становление собственной европейской политики в области безопасности и обороны.
Позиции европейских либералов, отражённые в принятых на последнем съезде ЕЛДРП в Амстердаме документах - манифесте "Освобождая потенциал Европы" и предвыборной программе "Новая расширенная Европа, открытая гражданам и миру", можно охарактеризовать как целиком проевропейские и даже как еврооптимистические. Их видение развития ЕС заключается в максимальной минимизации государственной власти на всех политических уровнях и максимальном содействии развитию частной инициативы, большей либерализации внутреннего рынка и, самое главное, в создании максимально открытого Европейского сообщества для всего остального мира, особенно для "новых соседей", включая Россию.
Тэвдой-Бурмули А.И., научный сотрудник ИЕ РАН, посвятил своё выступление проблемам усиления в Европе правого радикализма. Современные европейские националисты отнюдь не замыкаются в узких границах этнических (национальных) лояльностей. Значительная часть европейских правых радикалов в своих программных документах апеллирует к европейской идентичности, которую они интерпретируют как идентичность культурно-цивилизационную. Так, о культурной общности как определяющем факторе европейского единства идёт речь в программе республиканской партии ФРГ, подготовленной к нынешним выборам в Европарламент.
Показательно, что отнюдь не крайне правые депутаты являлись наиболее явными евроскептиками в рядах Европарламента 1999-2004 годов. Более критичную по отношению к единой Европе позицию занимают депутаты-суверенисты из фракции "Европа демократии и различий".
Впервые представители европейских праворадикальных партий вошли в стены Европейского парламента в качестве депутатов в 1979 году, как только Европарламент перешёл на принцип комплектования прямым голосованием. Тогда их насчитывалось семь человек. В последующих составах парламента доля правых радикалов и правых популистов последовательно возрастала, достигнув к 1999 году 29 человек.
С чем праворадикалы выходят на евровыборы 2004 г.? Иммиграция, Турция, христианские корни, антибрюсселизм.
Анализ деятельности ультраправых в ЕП показывает, что реальной значительной роли они там пока не играют. Их мало (порядка 5% от численности депутатов ЕП), они рассеяны практически по всем парламентским комитетам, где находятся в абсолютном меньшинстве. Всё это сводит возможности для скоординированной политической деятельности практически к нулю.
Другой аспект существования ультраправых как общеевропейского феномена - успех их идеологии. Лозунги ультраправых становятся частью практической политики властного истеблишмента. Примеры подобного рода слишком многочисленны, чтобы не считать их тенденцией. Так, введение переходного периода для миграции рабочей силы в ЕС - почти дословное повторение предвыборных лозунгов Фламандского блока (Бельгия) и АПС (Австрия), а ужесточение иммиграционной политики ЕС полностью соответствует положениям предвыборной программы Республиканской партии ФРГ.
Национальный фронт Ле Пена шёл на европейские выборы под лозунгом "Нет Турции в ЕС". Тот же лозунг взяла на вооружение и значительная часть традиционного политического истеблишмента ЕС.
К этому перечню можно добавить и эпопею с требованием включить в Конституцию ЕС упоминание о христианских корнях Европы. Само по себе оно означает апелляцию к архаичной конфессиональной идентичности и базирующейся на ней идентичности цивилизационной, что является очевидным отступлением от, казалось бы, укоренившейся в ЕС светской гражданской парадигмы идентичности. Неудивительно поэтому, что с подобными лозунгами выступают
европейские ультраправые (например, Республиканская партия ФРГ). Значительно существеннее и симптоматичнее то обстоятельство, что с этим лозунгом солидаризуются правительства ряда государств-членов ЕС (Польши, Ирландии, Мальты, Португалии и др.).
А.И. Тэвдой-Бурмули приходит к выводу, что основной ресурс воздействия ультраправых на европейскую политику - сама ситуация в Европе, подталкивающая респектабельные политические силы к рецепции и реализации праворадикальных по сути лозунгов.
Выборы в ЕП: региональный и страновой аспекты
Вяткин К.С., старший научный сотрудник ИЕ РАН, говоря о выборах в ЕП, отметил, что они до сих пор не обрели необходимого для такой процедуры единства: по-прежнему единовременно проводятся 25 параллельных выборов. Если говорить о германских политических партиях, то уместно задать вопрос: есть ли у них какая-то особая стратегия в отношении выборов в Европарла-мент? Такой стратегии у них нет. За исключением партии "зелёных". Это единственная среди германских партий, которая для предстоящих выборов избрала действительно общеевропейскую, общую для ЕС, стратегию. В марте 2004 года была образована Единая европейская партия "зелёных" и, самое главное, в своей предвыборной стратегии внутри страны германские "зелёные" ориентируются именно на европейский контекст, происходит определённая координация действий на европейском уровне.
Германские политики и избиратели вовсе не относятся с пренебрежением к национальным выборам. Здесь нужно различать подход рядового избирателя и политиков в целом. В чем выражается эта разница? Среди избирателей крайне низка явка на выборы в Европарламент. Что касается отношения политиков, то они старались привлечь внимание потенциальных избирателей к проблеме выборов в ЕП. В частности, германские социал-демократы провели отдельное утверждение списка кандидатов на эти выборы. Ранее это осуществлялось на федеральных съездах, сейчас же была проведена отдельная конференция по утверждению списков кандидатов в ЕП.
Павличук Е.И., старший научный сотрудник ИСП РАН, отметила, что выборы в Европейский парламент в 1999 году продемонстрировали сохранение доверия большинства французских избирателей к левым партиям, поскольку количество голосов, поданных за них, составило 38,5%, а за Социалистическую партию Франции проголосовало 22%. Это обеспечило левым преимущественное количество депутатов и депутатских мандатов в Европейском парламенте.
Французские социалисты считают, что европейские левые с особым вниманием должны отнестись к тому, чтобы защита общественного сектора, таких его сфер, как энергетика, электроэнергия, транспорт, почта, имела поддержку депутатов Европейского парламента. Во Франции существенный нажим на социали-
стов оказывает массовое профсоюзное движение, выступления антиглобалистов, в которых активно участвуют французские левые.
Французские социалисты внимательно следят за расширением границ Европейского союза. Вступление новых членов увеличивает численность депутатов ЕП, что усилит трудности в достижении взаимопонимания при голосовании. Высказывается немало сомнений в возможности динамичного развития Европы в ближайшее время. Расширение ЕС рассматривается некоторыми партиями как плохо подготовленный шаг, а иногда как фактор, способный затормозить движение по пути углубления единства Европы, что отвечало бы интересам США, не желающим видеть сильную единую Европу в качестве своего конкурента.
Известно, что Франция всегда занимает довольно сильные антиамериканские позиции в Европе, и расширение новой Европы отнюдь не добавляет оптимизма французским левым. Есть, правда, и другая позиция, которая характерна для М. Рокара - одного из лидеров социалистов. Он считает, что только Европа является единственным противовесом ультралиберализму Америки и что именно поэтому нужно добиваться укрепления Европы, в том числе путём расширения её границ. По его мнению, Европа не является "клубом богатых континентальных христиан", она представляет демократическое сообщество, союз, к которому могут присоединиться все страны, разделяющие наши ценности. В этих обстоятельствах, считает Рокар, отказаться принять в Европейский союз Турцию значило бы сделать шаг к катастрофе, усилить противостояние мусульманской и христианской цивилизаций.
Этот вопрос, констатирует Е.И. Павличук, также довольно остро обсуждается французскими левыми, поскольку исламская иммиграция занимает здесь довольно большое место - это каждый десятый житель Франции (примерно 5 миллионов иммигрантов из 58 миллионов населения страны) без учёта широкой незаконной, неконтролируемой иммиграции.
Капитонова Н.К., профессор МГИМО, отметила, что из всех европейских институтов Европейскому парламенту в Великобритании всегда уделяли меньше всего внимания. И не только потому, что вплоть до Маастрихтского и Амстердамского договоров Европарламент не обладал осязаемыми властными полномочиями, но и потому, что англичанам было трудно убедить себя передать часть своего суверенитета от Вестминстера, ведущего отсчёт времени своего существования с XIII века, Европейскому парламенту. Особенно жёстко эту точку зрения отстаивали и продолжают отстаивать консерваторы, в частности М. Тэтчер, чья знаменитая речь в Брюгге в 1988 году, в которой она сказала категоричное "нет" расширению полномочий Европарламента, памятна европейцам до сих пор. Свой манифест на выборах в Европарламент консерваторы озаглавили "Британия превыше всего" и основной нитью его сделали мысль о том, что "надо быть в Европе, но не управляться из Европы". Это парафраз знаменитого высказывания Черчилля, произнесённого на заре европейской интеграции: "Мы с Европой, но не часть Европы".
Великобританию устраивают слабые европейские институты. Поэтому она внесла и поддержала идею их реформирования, усиления Европейского совета и ослабления Европейской комиссии. В частности, намечалось сократить состав комиссии. На первом этапе предлагалось ввести ротационную систему команды президентов. Впоследствии эта идея трансформировалась: ограничились одним президентом Совета, который будет избираться сроком на пять лет из числа бывших премьер-министров, при этом подразумевалось, что основной претендент на этот пост - Т. Блэр.
Великобритания отвергла предложение Германии, чтобы президент Совета был одновременно и президентом Комиссии. Англичане охарактеризовали это как "введение поста европейского кайзера", с чем они согласиться не могли. Также было отвергнуто (потом Великобритании пришлось согласиться) совместное предложение Германии и Франции, чтобы члены Европарламента избирали президента Еврокомиссии. В окончательном варианте ЕП будет только подтверждать ту кандидатуру, которую изберёт Комиссия.
Антюшина Н.М., старший научный сотрудник ИЕ РАН, представила глубокий анализ позиции политических партий Скандинавии. Для участия Дании, Швеции или Финляндии в ЕП свойственны те же черты, что и для других стран-членов ЕС, однако есть некоторые довольно яркие особенности. Доля противников ЕС среди датских и шведских депутатов Европейского парламента заметно выше, чем в среднем по Европе.
Выборы в Европарламент в североевропейских странах привлекают, как правило, намного меньше избирателей, чем выборы в национальные законодательные собрания. Это характерно и для других стран ЕС, однако на севере Европы разрыв между явкой на европейские и национальные выборы шире, чем в других странах Союза.
В Дании на голосовании в Европарламент в 1994 году явка была 52,1%, а в 1999-м - 49,1%, а в фолькетинг за те же годы - 83,4% (1994) и 85,3% (1998).
В Швеции на европейских выборах явка была 41% в 1994-м и 38% в 1999 году; а в риксдаг - 85,5% в 1994 году и 79,7% в 1998-м.
В Финляндии разрыв в степени интереса к Европейскому парламенту и национальному парламенту (эдусхунта) в ходе первых выборов был не таким сильным, как в Дании или в Швеции, но на следующих выборах он увеличился и почти сравнялся с показателями её соседей в Северной Европе. На европейских выборах в Финляндии явка была 55% в 1996 году и 30% в 1999-м, а в национальный парламент - 68% в 1995-м и 65% в 1999 году.
Большее равнодушие североевропейских избирателей к европейским выборам по сравнению с национальными можно интерпретировать по-разному.
Послесловие к евровыборам 2004 года
Итоги шестых выборов в Европарламент не стали откровением ни для политиков, ни для учёных, давших в целом верную перспективу результатов волеизъявления европейцев. В частности, удручающе мал был процент явки избира-
телей, на 5% ниже уровня, достигнутого в 1999 году (44,2% против 49,8%). Десятка новичков продемонстрировала в целом более низкую (40,2%), чем по "старой Европе" (45,5%), явку своих граждан.
Если руководствоваться статистикой явки, то выходит, что в абсолютном большинстве стран ЕС (19) не был преодолён 50-процентный порог, который с точки зрения политико-правовой логики не позволяет считать выборы состоявшимися. Но, во-первых, нигде не сказано об уровне легитимности этих выборов, а во-вторых, Европарламент пока находится в процессе становления. Голосование проводилось не по какой-то общепринятой норме, а по избирательным правилам, принятым в каждой отдельной стране. В одних случаях применялась пропорциональная система, в других - мажоритарная. Где-то был установлен порог прохождения партий в ЕП на уровне 5%, где-то он был ниже.
Тот факт, что большинство в ЕП получила так называемая Европейская народная партия - сообщество консервативных и христианско-демократических партий, дал основание некоторым наблюдателям заявить о новом вале консервативной волны, накатывающейся на Старый Свет. Если в ЕП 1999 года консерваторы имели 37,1% всех мест, то в парламенте нового созыва они прирастили ещё 0,6%. Их основной соперник-союзник в Европарламенте, Партия европейских социалистов, потеряла два места. У европейского либерального объединения + 0,9% в общем числе депутатского корпуса. Что касается двух более или менее стабильных блоков в ЕП - "зелёных" и объединения левых - бывших, а также нынешних коммунистов, то их позиции несколько ослабли: на 2% у "зелёных" и на 1,4% - у левых.
Говоря о неожиданностях нынешнего голосования, отметим очевидный успех в целом ряде случаев новых или относительно новых движений, которые объединяет негативное в целом отношение к участию своих стран в Европейском союзе. Однако ни эти новые силы, ни регионалы и независимые не будут делать погоду в Европарламенте нового созыва. Абсолютное же большинство тех, кто займёт
депутатские кресла, принадлежит к категориям еврооптимистов и еврореалистов.
* * *
По материалам конференции Институт Европы РАН совместно с Национальным инвестиционным советом выпустил книгу "Европейский парламент. Проблемы и перспективы" (М. "Огни" 2004 г.). В неё вошёл помимо докладов, сделанных из конференции, целый ряд статей, написанных специально для этого издания. Кроме того, в книге имеется богатый информационный материал, непосредственно относящийся к работе ЕП и евровыборам 2004 года.
В. Я. Швейцер,
ведущий научный сотрудник ИЕ РАН, заместитель председателя Научного совета "Партийно-политические системы XXI века"
