CC BY
324
10.2. ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Петренко Николай Иванович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права
Место работы: Межрегиональный открытый социальный институт, г. Йошкар-Ола
pr.petrenko@mail.ru
Аннотация: в статье анализируются процессы становления и развития правового регулирования и организационного оформления системы органов местного управления в Российской империи. Уделено внимание структурному построению отдельных органов, порядку их формирования и объему компетенции.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, земства, земское собрание, дума, управа, гласные, губные избы, вече.
EVOLUTION OF LOCAL GOVERNMENTS IN THE RUSSIAN EMPIRE
Petrenko Nikolay I., Professor, Doctor of Legal Science, chairman of the Department of Theory and History of State and Law Place of employment: Interregional Open Social Institute, Yoshkar-Ola
pr.petrenko@mail.ru
Abstract: in article processes of formation and development of legal regulation and organizational registration of system of local authorities in the Russian Empire are analyzed. Attention is paid to structural creation of separate bodies, an order of their formation and volume of competence.
Keywords: local governments, zemstvoes, territorial meeting, thought, justice, public, lip log huts, veche.
Самоуправление как форма организации власти на местном уровне присуще народам России с древних времен. Образцом средневековой вечевой демократии являлись Великий Новгород и Псков. Территория Новгорода делилась на две стороны и пять концов, которые в свою очередь, делились на улицы. Военная организация Новгорода была представлена тысячей -вооруженным полком, который комплектовался двумя сотнями от каждого из пяти концов города. Вопросы текущей жизни жители сторон, концов и улиц решали на соответствующих вече, где и избирали уличанских и кончанских старост и сотских. Городское вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий - все они выступали в качестве общегородских органов управления. Все важные вопросы, включая принятие законов, заключение и расторжение договора с князем, избрание высших должностных лиц, объявление вопросы войны и заключение мира, мобилизация народного ополчения, размер и процедура налогообложения и другие решались на вече. Подготовительная работа по выдвижению вопросов на вече и их исполнение после принятия возлагались как на распорядительный орган, на совет господ. В его структуру входили действующие и ранее избираемые высшие должностные лица. Действующее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами [5].
Подчинение в XV веке Новгорода, наряду с Псковом и Вяткой, власти Москвы, привел к упразднению их самобытной системы самоуправления. Параллельно с усилением центрального аппарата Московского государства сужалась сфера местного самоуправления. Государственными должностными лицами на местах были наместники, осуществлявшие свои функции по системе кормления. Они собирали подати, удостоверяли имущественные сделки, осуществляли судебные функции и содержались за счет местного населения.
Низовой административной единицей была волость. Органом волостного управления была волостная канцелярия - казна, возглавляемая сотским или старо-
стой. Крестьяне, населявшие волость, совместно распоряжались землей, лесами и лугами и несли бремя государственных податей и повинностей. Помимо распорядительных функций, волостная канцелярия с участием представителей от крестьян рассматривала малозначительные судебные дела. Формы и организация местного самоуправления вплоть до XVI века не были закреплены нормативно и складывались на основе местных обычаев и традиций.
В связи с тем, что сложившаяся система управления уже не соответствовала задачам централизации власти, в середине XVI в Ивана IV устранил систему кормления. Вместо наместников и волостелей в уездах было учреждено губное и земское самоуправление. Губное управление, по мнению В.О. Ключевского, представляло собой разветвленную систему правоохранительных органов, получивших название губных изб. Возглавляли их выборные из служилых людей уездов губные старосты, в подчинении которых находились избираемые из числа тяглых людей целовальники. Ранее старостам подчинялись сотские, пятиде-сятские и десятские. Они выбирались по сотням, полусотням и десяткам. Также выбирались по полицейским участкам, последние в свою очередь делились по числу дворов губные округа [5]. В ведении губного управления находилась реализация уголовной и уголовно-исполнительной политики [3].
Помещичьего землевладения в уездах не было, а также их не было и в волостях. В результате этого посадские люди, дворцовые крестьяне, черносошные крестьяне приобрели право выбирать «излюбленных голов», то есть старост и «лучших людей» - целовальников и земских судей. В своей деятельности они полагались на выборных от крестьянской общины -сотских, десятских, пятидесятских [2].
В семнадцатом веке губное самоуправление и земское самоуправление заменялось воеводско-приказным управлением. Это упразднило органы местного самоуправления. Отчасти этот перекос был компенсирован
Петренко Н. И.
ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
введением в деятельность публичного управления различных форм дворянского самоуправления. Так, в ряде уездов при воеводах выборным путем формировались дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать отдельные свои действия.
Кардинальные преобразования муниципальной службы были предприняты Петром первым. Страна была разделена на губернии, разделенные на провинции. Провинции разделялись на дистрикты. В вершине губерний находились губернаторы, которые назначались царем. Они осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские и судебные функции. В качестве совещательного, коллегиального органа при губернаторах, посредством выборов из местных дворян, формировались ландраты в составе 8 - 12 человек. Провинциями управляли воеводы. Во главе дистриктов находились земские комиссары. Земские комиссары находились в подчинении земским камерирам.
В 1723-1724 годах были учреждены магистраты, в Москве - Бурмистерская палата. В палату входили бурмистры. Они выбирались на избирательных собраниях. В других городах страны основывались земские избы с выборными бурмистрами, которые находились в подчинении ратуше, а не воеводе.
Новые органы городского самоуправления были ответственными за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, занимались социальной сферой. В частности занимались развитием народного образования.
Существенным шагом в плане укрепления муниципальной службы стала принятая Екатериной II 21 апреля 1785 г Грамота на права и выгоды городам Российской империи. В качестве особого юридического субъекта в документе выделено «общество градское» в качестве объединения городских обывателей вне зависимости от их сословной принадлежности. Городским властям приказывалось проводить учет горожан, который отслеживался в городской обывательской книге, предназначенной для этих специальных целей. Жители городов в зависимости от достатка и сословной принадлежности делились на шесть разрядов [1].
Общая дума избиралась на три года. Она возглавлялась городским головой. Гласные от каждого разряда имели только один голос при голосовании [9].
Общая дума формировала из своего состава шести-гласную думу, в состав которой входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была исполнительным органом при общей думе, также она решала ряд вопросов общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для ведения текущих дел [7].
В Положении 1785 года установлен кроме общей и шестигласной дум третий орган, который называется собрание «общества градского».
В провинции реализовать в полном объеме систему органов местного самоуправления не удалось. Создавались собрания всех горожан, также создавались небольшие выборные советы (представители городского населения из разных групп) [8].
Правление Павла I ознаменовалось дальнейшим усилением централизации власти. Представительные органы самоуправления в городах ликвидировались, создавались особые подразделения губернской администрации на местах - ратгаузы, хотя часть их состава
была выборной.
Широкомасштабные реформы второй половины Х1Х в., далее последовавшее освобождение от крепостной зависимости крестьян, развитие отношений капиталистического характера, рост напряженности в социальном отношении катализировали процесс создания принципиально новых органов местного управления. Александром вторым первого января 1864 г. подписано Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а шестнадцатого июня 1870 г. - Городо-вое положение [3]. Реформа обращена на упрочение самостоятельности местных обществ и объединение усилий всех слоев населения для решения задач по жизнеобеспечению территорий. Земское самоуправление задумывалось как изолированное от государства публичное правление, лишь опекаемое и проверяемое в ограниченных пределах государственными органами и должностными лицами.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях предусматривало деление избирателей уездов на три курии (землевладельцев, городских жителей и крестьян) для избрания собрания уездного земского [4].
Земское собрание и земская управа входила в земские учреждения. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (обязательная должность считалась председателя управления государственным имуществом, далее депутат от духовного ведомства, затем городской голова уездного города, а затем следовали представители уездных ведомств). Собрание собиралось ежегодно на сессию. Обычно сессия продолжалась десять дней [6].
Земские учреждения были созданы на губернском и уездном уровне, но они не затронули волость, в которой в большей степени было сохранено прежнее регулирование.
Органами городского самоуправления являлись городские избирательные собрания, городские думы и городские управы. Возглавлял все эти органы городской голова.
В правление Александра III были приняты новые редакции Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Городового положения от 11 июня 1892 г. [11], в которых произошла корректировка правового статуса местных органов самоуправления. Она выразилась в усилении государственного контроля над земствами, придании им статуса важного звена государственного аппарата, увеличению представительства в них дворян. Например, только дворяне получали право участия в избирательном собрании по первой курии.
После февральской революции Временное правительство предприняло очередную попытку реформировать систему земских органов самоуправления. Планировалось учредить земские органы в волостях и на отдельных территориях городов участковые думы и управы [3]. События октября 1917 г. приведшие к крушению Российской империи как государства привели и к ликвидации системы земских и городских органов самоуправления.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 81,76%.
Список литературы:
1. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. С. 34
2. Исаев И. А. История государства и права России. М.: Юристъ, 2005. С. 96
3. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 152
4. Кишченко О. А. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России // Проблемы преобразования и регулирования социально-экономических систем. СПб., 2007. С. 141
5. Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч.2. М., 1987. С. 51
6. Комкова Г. Н., Крохина Ю. А., Новоселов В. И. Государственная власть и местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 119
7. Кутафин, О. Е. Муниципальное право РФ. М.: Юристъ, 2008. С. 159
8. Лимонов А. М. Местное самоуправление в РФ. - М.: ЮИ МВД РФ, 2008. С. 183
9. Мокрый В. С. О развитии местного самоуправления в Российской федерации и вопросах его законодательного регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. С. 148.
10. Пресняков А. Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. М., 1993.
11.ПСЗ-3. Т. X. Отд. 1. №6927; т. XII. N 8708.
