CC BY
82
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПРОСТРАНСТВО РЕГИОНА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
С. В. БИРЮКОВ, ЭТНОРЕГИОНАЛЬНЫЕ ПАРТИИ А. М. БАРСУКОВ КАК ФАКТОР ДЕМОКРАТИЗАЦИИ
ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Ключевые слова: демократия, европейская интеграция, этнорегиональные партии, европейские партии, европейские институты
Key words: democracy, European integration, ethno-regional parties, European parties, European institutions
В Европе продолжаются дискуссии о необходимости «оживления» демократии с тем условием, чтобы она отвечала изменившимся общественным условиям. Подобные дискуссии не являются новыми, так как многие исследователи обсуждали многолетний «дефицит демократии» в современной Европе. В современном обществе демократический контроль основывается на представительной системе правления, придающей демократическому управлению элитистскую природу, даже если высший уровень принятия решений воплощается в форме ассамблеи или совета, члены которого избраны на свободных и демократических выборах. Репрезентативная система характеризуется рядом недостатков, но при этом совершенно очевидно, что весьма сложно найти ей альтернативу, которая была бы одновременно более эффективной и прагматичной, увязывалась с изменениями политического порядка. Между тем протекающие в современном мире изменения настоятельно требуют именно такой обновленной концепции демократии. Связаны эти трансформации с изменением традиционных ролей государства, что в корне изменяет содержание политического порядка.
Государства перестают быть безусловными носителями централизованных властных полномочий и авторитета, подвергаясь принципиальным изменениям. Они остаются ключевым инструментом организации политического порядка, но утрачивают прежнюю политическую монополию
БИРЮКОВ Сергей Владимирович, доцент кафедры политических наук Кемеровского государственного университета, доктор политических наук.
БАРСУКОВ Александр Михайлович, ассистент кафедры политических наук Кемеровского государственного университета.
в качестве особого «места», ограниченной территории, в рамках которой осуществляются функции политического выбора, представительства интересов и легитимации, а также формируются основные политические институты и культурная идентичность. Политика отныне формируется в комплексных сетях в результате деятельности публичных и частных национальных и международных актеров.
Региональные партии можно охарактеризовать как самостоятельные политические образования, формирующие региональную идентичность1. Территориальный аспект идентичности региональных партий является решающим для их идентификации. Отметим, что многие внешне гетерогенные партийные «образования» могут быть включены в категорию региональных партий. Выделяют несколько типов региональных партий, действующих в политическом пространстве современной Европы: региональные партии, генезис которых лежит в русле конфликта между центром и периферией, и развивавшиеся в качестве автономных представителей территории, что способствовало процессу регионализации; партии, являющиеся «заложниками» сложившейся модели административно-территориального деления и системы электоральных округов в рамках федерации; региональные партии, которые стали «филиалами»-представительствами европейских региональных партий, действуя в масштабах национального государства с определенным электоральным отклонением от общеевропейских результатов; этнорегио-нальные партии, появившиеся в результате процессов регионализации государств, подъема и эволюции в них национального движения (это стало следствием того, что на национальном уровне произошли фрагментация партийной системы и утрата оригинальности общенациональных партий); региональные партии, возникшие в результате изменения территориально-политической конфигурации (государственные границы, объединения территориальных формирований в пределах нового государства и т. д.)2.
Анализ современной европейской политики актуализирует проблему исследования региональных (этнорегиональных) партий в контексте изменения национальных политических систем. В процессе своего становления региональные партии современных стран Европы пережили несколько «волн» подъема и упадка. Подъем этнорегиональных партий при-
шелся на 70—80-е гг. XX в., когда эти партии получали поддержку электората, вследствие игнорирования этнических проблем общенациональными партиями3. В 90-е гг., напротив, произошло снижение активности и популярности этих партий, связанное с социально-экономическим кризисом и разочарованием европейских избирателей в действенности процессов децентрализации и регионализации. В 2000-е гг. начинается новая волна «подъема» региональных партий, связанная с реакцией на неоднозначные процессы европейской интеграции и неизбежное усиление «бюрократических начал».
В то же время региональные партии существуют сегодня во всех странах Западной Европы. Совпадение этничности и региональных движений в странах Западной Европы привело к образованию термина «этнорегионализм». Идейной основой деятельности этнорегиональных партий является национализм, который основывается на особенностях и различиях этнической идентичности и территориальных притязаниях внутри государств. Этнорегиональные партии играют ключевую роль в мобилизации социальных ожиданий этнических групп, в той или иной степени противостоящих государству.
Одной из причин появления этнорегиональных партий была реакция этнических меньшинств на процессы централизации в ходе эволюции государственности стран Европы в конце XIX в. и на изменение государственных границ в результате мировых войн XX в. Так, в Бельгии катализаторами активности этнорегиональных партий стали конфессиональная принадлежность, активизация национальных движений, неравномерность экономического развития основных регионов страны, что привело к дистанцированию Фландрии и Валлонии в политической сфере и потребовало своего «партийного выражения». Усиление региональной идентичности Фландрии и Валлонии привело к невозможности создания эффективной общенациональной партийной системы, что подтверждается кризисами коалиционно-партийных кабинетов и непрекращающимися «институциональными реформами».
Сравнительное изучение этнорегиональных партий до сих пор не получило должного освещения в работах исследователей современного общеевропейского политического процесса.
Отмечается их особая роль как «этнических предпринимателей», указывается неразрывная связь с формированием и защитой региональной идентичности4, однако их влияние на общеевропейский политический процесс и формирование общеевропейской политической системы считается при этом незначительным.
Деятельность этнорегиональных партий неразрывно связана с расширением автономии некоторых регионов. Европейская интеграция породила феномен «демократического дефицита», предопределенного «бюрократизацией» системы публичного действия. Европейская интеграция предполагала централизацию процесса принятия властно-политических решений. Это процесс увеличивал разрыв между населением регионов и агентами публичной политики. Одновременно с этим «смещение» главных центров принятия решений и трансформация механизмов формирования политики в отношении регионов побуждали этнорегиональные партии расширить свою электоральную поддержу в регионах.
В то же время европейская интеграция и экономическая глобализация обострили территориальные диспропорции, ослабляя периферийные маргинальные регионы и усиливая мощные регионы-лидеры. Экономические диспропорции усиливались дополняющими их политическими эффектами: в большинстве из маргинальных регионов, в которых европейские субсидии формировали значительную часть от общего совокупного ВРП, политическая этнорегиональная мобилизация была довольно слабой, хотя этнорегиональные партии активно формировались и действовали в развитых регионах. Менялась линия поведения и у главного лоббиста интересов регионов при принятии решений в ЕС — у национальных правительств. Последние интегрировали региональные интересы в национальную систему принятия политических решений, побуждая Брюссель уделять последним большее внимание.
Изначально европейская интеграция означала централизацию принятия решений на европейском уровне в большинстве секторов политики. Показательно, что начало этого процесса многие этнорегиональные партии связывали с последствиями европейского интеграционного процесса, создававшего разрыв между населением регионов и наднациональными центрами власти и управления. Однако по
мере «европеизации» процесса принятия властно-политических решений, как это ни парадоксально, евроскептическая позиция постепенно распространялась и среди тех, кто изначально стоял на позициях еврофилии. В настоящее время в рамках системы европейских этнорегиональных партий выделяются «Демократическая народная партия Европы» и «Европейский свободный альянс», объединившие большинство региональных и автономистских партий в Европе.
Между тем противоречия между этнорегиональными партиями в Европейском парламенте затрудняют образование трансевропейской партии5. После выборов 1979 г. члены про-регионалистской Демократической народной партии Европы и Европейского свободного альянса (ДНПЕ-ЕСА) образовали техническую группу в связке с крайне левыми партиями. Впоследствии эта группа была усилена европейскими «зелеными» («Группа радуги»). И только в 1989—1994 гг. удалось создать однородную этнорегиональную партию. С 1999 г. в составе блока остаются три европейские партии, представляющие ДНПЕ-ЕСА партии и объединяющие французских и итальянских радикалов (Европейский радикальный альянс). Наряду с этим ДНПЕ-ЕСА формировал в Европейском парламенте предыдущего состава достаточно сильную этнорегиональную парламентскую группу. В большинстве же случаев этнорегиональные европейские партии занимают незначительное место в межпартийных группах, в которые они объединяются. Это снижает возможности партийной интеграции на арене европейского парламента6. С другой стороны, существуют этнорегиональные партии, предпочитающие оставаться верными другим парламентским группам, представляющим блок ДНПЕ-ЕСА. Сегодня ДНПЕ-ЕСА не включает в свой состав транснациональные партии, что серьезно ограничивает мобилизационные возможности партии7.
Несмотря на сложность и противоречивость процесса европейской интеграции, которая объективно препятствует реализации долгосрочных целей деятельности этноре-гиональных партий, представители которых избираются на прямых выборах в европейский парламент, последние нередко сохраняют благоприятное отношение к этому процессу. Так, ДНПЕ-ЕСА рассматривает европейскую интеграцию со следующих позиций: ЕС создают свободные
люди, живущие в солидарности, в рамках Союза в целях обеспечения надежной защиты прав человека; обеспечивается защита окружающей среды и реализуется устойчивое развитие; продолжается строительство справедливого общества, основанного на солидарности и прогрессивной политике, социальном согласии и равенстве для всех граждан; предполагается участие в европейской политике партий всех идеологических направлений, связанных с территориями, которые они представляют.
Вышеперечисленные принципы и требования были изложены в «Европейском манифесте», подготовленном в 1996 г. межгосударственной конференцией, предложившей более ясную формулировку платформы партий проинтеграционной и федеративной направленности: усиление наднациональных приоритетов в ЕС при принятии решений, воплощение в жизнь социальной европейской политики, которая согласовывалась бы с монетарной политикой Союза, общая безопасность и внешняя политика больше, чем межправительственная форма; расширение ЕС в установленных областях, что позволяло бы странам интегрироваться на базе принципов федерализма, бикамерализма и прямого избрания представителей регионов, что предполагает интеграцию Комитета по делам регионов и Совета регионов; координация законодательных инициатив европейского, национального и регионального парламентов, работающих в тесной связке с Комитетом регионов; создание консультативных комитетов европейских, национальных и региональных партий с целью облегчить взаимодействие между парламентами различных стран; использование единых правовых стандартов по культурным и гражданским вопросам с установлением «страховочного» механизма, позволяющего региональным ассамблеям блокировать европейские решения, которые наносят вред интересам регионов.
Следует отметить, что не все этнорегиональные партии являются приверженцами «политизации этничности». Лиги, например, в меньшей степени отстаивают наднациональной идею и продвигают скорее межправительственную или конфедеративную модель, в которой их регионы могли бы обладать рядом атрибутов государственности. Даже говоря о «Европе регионов», многие из этнорегиональных партий рассматривают этот проект в русле федеративной модели.
Что касается разделения компетенции в Европе между государством и регионами, то позиция этнорегиональных партий исходит из двух базовых устремлений: с одной стороны, из желания расширить возможности взаимодействия на европейском уровне в политической сфере, с другой — расширить компетенцию регионов, компенсируя издержки от «экспансии» ЕС. Однако в последнее время европейская интеграция в целом принимается большинством этнорегио-нальных партий. Объяснением изменения отношения этноре-гиональных партий к этому феномену выступают сокращение издержек «малого независимого государства внутри Европы» и ослабление государства извне и изнутри.
Европа интенсивно инвестировала в развитие депрессивных и отсталых регионов, серьезно поддерживая их экономику и социальную сферу, помимо участия государства, к которому они формально принадлежат. Эти программы усиливали регионы по отношению к центральной власти даже тех государств, где регионы не имеют высокого статуса или обладают незначительными полномочиями. Активно поддерживая политическое сотрудничество на уровне региональной и местной власти, Европейская комиссия приглашает другие заинтересованные группы к участию в нем. Сами же регионы усиливаются благодаря компетенции акторов, представляющих их интересы в Брюсселе и через множество каналов доступа к принятию политических решений в ЕС (Комиссия, Совет, Парламент, Комитет регионов и другие формы взаимодействия регионов и городов, лоббистов и т. д.). Эта модель принятия решений способствует усилению политических сетей, объединяющих широкий круг политических, социально-экономических и административных актеров на региональном, межрегиональном и межгосударственном уровнях. Присутствие в сетях рассматривается как важная форма участия в политическом процессе ЕС. Они позволяют региональными политикам повышать общую привлекательность ЕС с помощью дотаций. В регионах, где этнорегиональные партии являются главными или доминирующими политическими акторами, их лидеры обращают ресурсы в собственные символические дивиденды, в то время как в регионах с незначительной этнорегиональной мобилизацией региональные партии опираются на «ресурс доверия», воспроизводимый с помощью разветвленных
внутрирегиональных сетей. Таким образом, принцип суб-сидиарности и необходимость лоббирования региональных интересов, будучи введенными в единую региональную политику, объективно ведут к увеличению базы поддержки этнорегиональных партий.
Среди новых европейских партий этнорегиональные партии в меньшей степени уязвимы с точки зрения формальных ограничений, налагаемых на треть партий в рамках мажоритарной электоральной системы8. Вследствие особенностей электората этнорегиональные партии являются территориально строго концентрированными. В итоге электоральная система, используемая на европейских выборах, в большинстве случаев более выгодна для них, нежели электоральная система, используемая на обычных выборах. Во-первых, на европейских выборах средний размер избирательного округа во всех странах на региональном уровне больше, чем на обычных выборах. Это призвано сократить предварительные выборы и в большей степени обеспечить пропорциональность распределения мест в Европарламенте.
В итоге европейские выборы способствуют образованию картелей этнорегиональных партий в разных регионах, которые на обычных выборах неизменно демонстрируют различные результаты. На выборах 1999 г. партии основали два крупных этнорегиональных картеля (в отношении мандатов): «Коалиция Европы» и «Коалиция националистов Европы». Получив поддержку по национальному избирательному округу, они формировали электоральные коалиции, «растворяя» электорат этих партий.
Как следствие, европейские выборы чаще рассматриваются как «выборы второго порядка», в которых граждане голосуют, ориентируясь в большей степени на национальные программы партий и правительственное исполнение, чем на европейские проблемы9. Благодаря этому партии, не правящие на национальном уровне (как большинство этно-региональных партий), склонны добиваться лучших результатов на европейских, нежели национальных выборах. Это является следствием того, что европейские выборы дают им шанс продемонстрировать их несогласие с государственной политикой. В итоге следствием их голосования является возмущение, которое было не слишком убедительным, так как европейские выборы не призваны формировать на-
циональные органы исполнительной власти. Поэтому на европейских выборах электорат традиционных партий более открыт к альтернативной точке зрения. Изменение типа голосования на выборах в Европарламент порождает у избирателя неприятие правительственных партий. Любопытно, что европейские выборы стали провальными для социал-демократической партии в большинстве из 13 стран, где были активны этнорегиональные партии.
Следует признать, что для этнорегиональных партий кампании по европейским выборам являются сравнительно более легкими, чем обычные выборы. Выше упоминалось, что количество избирательных округов на выборах в Ев-ропарламент является сравнительно небольшим и зачастую совпадает с регионом или страной. Эти партии рекрутируют меньшее число кандидатов и способны сконцентрировать ресурсы кампании на нескольких известных лидерах, создавая весомые основания для общего успеха избирательной кампании.
Этнорегиональные политические партии как потенциальный фактор демократизации общеевропейского политического процесса проявляют себя неоднозначно. С одной стороны, они способствуют формированию (обновлению или возрождению) региональной (реже национальной) идентичности и закреплению в европейском сознании идеи «Европы регионов». Именно они стремятся формулировать и отстаивать специфические региональные интересы. Региональные партии также способствовали политической консолидации и мобилизации регионов, содействуя оформлению региональных политических систем. Наконец, они реально оказывали помощь воплощению в жизнь политики децентрализации во многих странах Европы, что объективно способствовало демократизации национальных политических систем.
С другой стороны, этнорегиональные партии даже в период наивысшего подъема их влияния не смогли выйти за рамки своих изначальных «политических ниш», что не позволило им создать транснациональную сеть, позволяющую эффективно влиять на формирование общеевропейской политики и проводящие ее общеевропейские институты (Ев-ропарламент, Совет Европы, Совет министров). Не удалось сформировать и действенную «регионалисткую альтернативу» современной модели европейской интеграции, реализуемой бюрократизирующейся европейской элитой10.
Таким образом, модель «сетевой» демократии общеевропейского масштаба на основе этнорегиональных партий пока не сложилась, что не позволяет последним компенсировать дефицит демократии, существующий сегодня в европейском сообществе. В то же время представленные сегодня в Европейском парламенте общеевропейские партии, формируемые по ассоциативно-федеративному принципу, на наш взгляд, имеют более ясную политическую перспективу11. Именно они, постепенно расширяя свое влияние на деятельность общеевропейских институтов и на формирование общеевропейского законодательства, как представляется, постепенно сформируют новый демократический механизм европейского управления и представительства интересов, способный гармонично сочетать общеевропейские, национальные и региональные интересы.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Lieven De Winter Conclusion: a comporative analysis of the electoral, office and policy success of ethnoregionalist parties // Regionalist parties in Western Europe. L., 1999. P. 214.
2 См.: Strmiska М. Conceptualisation and typology of European regional parties — a note of methodology // Stredoevropske politicke studie — Central European Studies Review. 2003. Vol. 5.
3 См.: Швейцер В. Региональные партии выходят на авансцену // Совр. Европа. 2006. № 4. С. 84—93.
4 См.: Tursan Н. Ethnoregionalist parties as ethnic enterpreneurs // Regionalist parties in Western Europe. L., 1999. P. 7.
5 См.: Jasmut G. Die politischen Parteien und die europaeische Integration. Frankfurt am Main, 1995.
6 См.: Attina F. The voiting behaviour of the European Parliament Members and problem of the Europarties // European Journal of Political Research. 1990. № 17. P. 557.
7 См.: von Alleman U. Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 3 Auflage. Bonn, 2000.
8 См.: Papandopoulou T. Politische Parteien auf europaeischer Ebene, 1. Auflage. Baden-Baden, 1999.
9 Ibid.
10 См.: Kluth W. Die demokratische Legitimation der Europaeischen Union. Berlin, 1995.
11 См.: Carstens O.-M. Europaeishe Parteien. Wirkungsvolle Akteure der Demokratie? Marburg: Tectum Verlag, 2009. S. 13—22, 67—81.
Поступила 17.09.10.
