CC BY
402
ЭТНОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА В ЦИРКУМПОЛЯРНЫХ РЕГИОНАХ
УДК 39,340
Н.И. Новикова1
ЭТНОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЛЯ КОРЕННЫХ НАРОДОВ
ANTHROPOLOGICAL EXPERT REVIEW IN RUSSIAN FEDERATION: LEGAL GROUNDS AND PROSPECTS FOR INDIGENOUS PEOPLE
В статье рассматриваются международные стандарты, правовое регулирование и практики проведения этнологической экспертизы в Российской Федерации (на примере Республики Саха (Якутия) и Сахалинской области). На основании полевых исследований и опыта участия в законотворческом процессе делается попытка ответить на вопрос: что дает для социально-экономического развития коренных народов ЭЭ в долгосрочной перспективе.
Ключевые слова: этнологическая экспертиза, международное право, федеральное и региональное законодательство, коренные малочисленные народы, Республика Саха (Якутия), Сахалинская область.
This article focuses on the anthropological expert review, its legal foundation and its practical application in the Russian Federation (Sakha Republic (Yakutia) and Sakhalin). The analysis is based on field research, and the experience of carrying out AERs and taking part in legal proceedings as an expert of the State Duma. Special attention is paid to question: what anthropological expert review gives for social and economic development of indigenous people in the long term.
Keywords: anthropological expert review, international law, federal and regional legislation, indigenous, people, Sakha Republic (Yakutia), Sakhalin region.
1 Новикова Наталья Ивановна - д.и.н., ведущий научный сотрудник Института этнологии и антропологии РАН, Москва.
E-mail: natinovikova@gmail.com
Novikova Natalia - Doctor of History sciences, Leading researcher of the Institute of Ethnology and Anthropology, Russian Academy of Sciences, Moscow.
Введение
В общественном и академическом сознании этнологическая экспертиза (далее ЭЭ) представляется как научное заключение о влиянии хозяйственных проектов на сохранение и развитие образа жизни коренных народов. Проведение ЭЭ позволяет уделить внимание традиционным знаниям и ценностям коренных народов и создать действенный механизм учета их мнения. Составной ее частью стало изучение корпоративных политик и правил, принятых в промышленных компаниях. ЭЭ является вместе с тем и проверкой профессиональных умений ученых. Качественное ее выполнение способствует росту доверия исследуемых народов к антропологам.
ЭЭ может рассматриваться как способ достижения свободного, предварительного и осознанного согласия (далее СПОС) коренных народов на принятие решений, затрагивающих их интересы. Особенно важно при ее проведении установить диалог с коренными народами, максимально полно отразить их законные интересы и устремления. Данная работа в некотором смысле является ответом на опубликованную в журнале «Арктика: экология и экономика» статью, где основное значение ЭЭ определяется в финансово-экономических категориях [12] и дискуссиям с исследователями и активистами, участвующими в проведении экспертиз, которые состоялись в городе Якутске в 2017 году.
В статье ставятся следующие вопросы: почему должна проводиться именно этнологическая (выполненная этнологами) экспертиза, как она регулируется в международном праве и российском законодательстве и что она дает для социально-экономического развития коренных народов в долгосрочной перспективе. Дается сравнительный анализ политик в отношении коренных малочисленных народов в Республике Саха (Якутия) и Сахалинской области в контексте этнологической экспертизы и ее последствий.
Что такое ЭЭ и правовые основания ее проведения
Понятие ЭЭ появилось в российской правовой системе в 1999 г. в федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»: «ЭЭ - научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса» [17]. Многим специалистам это определение кажется слишком расплывчатым. В отзыве на законопроект, посвященный оценке воздействия, Института этнологии и антропологии РАН, обсужденном на Ученом совете института, было дано такое определение «ЭЭ - прикладное научное исследование, проводимое специалистами в области этнологии и социально-культурной антропологии в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов с целью определения возможных воздействий и связанных с ними этнокультурных и социально-экономических последствий намечаемой или осуществляемой хозяйственной и иной деятельности»1. Основной претензией к определению может быть
1 Утвержден на Ученом совете Института этнологии и антропологии РАН 11.11.2014 г. (протокол № 7).
названо отсутствие в нем конкретных правовых последствий такого исследования, особенно до принятия соответствующего федерального закона.
Необходимость правового оформления ЭЭ на федеральном уровне диктуется остротой проблем, возникающих при промышленном освоении районов Арктики, Севера и Сибири, а также определено в важнейших нормативных документах Российской Федерации. Обязательное ее проведение может стать важным механизмом обеспечения Стратегии национальной политики Российской Федерации, принятой Указом Президента в 2012 г. В этом документе одной из задач государственной политики названо создание условий для участия коренных малочисленных народов в решении вопросов, затрагивающих их права и интересы [16]. В октябре 2016 года президент Российской Федерации определил пять поручений в области межнациональных отношений, одно из которых касается юридического оформления процедуры ЭЭ.
На уровне субъектов федерации закон об ЭЭ принят в Республике Саха (Якутия), но практические наработки в соответствии с региональным законодательством есть не только в этой республике, но и в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах и Сахалинской области. Эти положения создают потенциальные возможности для коренных народов осуществлять конституционные права.
При проведении ЭЭ российские антропологи опираются на Декларацию ООН о правах коренных народов, другие международные документы и стандарты, но определяющее значение имеет законодательство Российской Федерации, субъектов РФ, а также решения, принятые гражданами на общественных слушаниях и в результате осуществления иных форм непосредственной демократии.
Международное право исходит из того, что права коренных народов связаны с обеспечением им доступа к определенным территориям, которые как сами по себе, так и находящиеся на них другие ресурсы составляют основу жизнеобеспечения: «Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования» [8]. В 2007 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах коренных народов, в которой сформулированы наиболее общие положения, характеризующие нормы для национальных государств, в которых проживают данные народы. В Декларации подчеркивается их роль в осуществлении контроля над принятием решений, причем на основании СПОС коренных народов на осуществление деятельности, затрагивающей их интересы [5].
В 1992 г. была принята Конвенция ООН о биологическом разнообразии, которая предусматривает обязанности государств-участников в области сохранения и поддержания традиционных знаний и практик коренных народов, имеющих значение для сохранения биологического разнообразия. Результатом работы Конференции по этой конвенции стали Добровольные руководящие принципы Агуэй-гу проведения оценок культурных, экологических и социальных последствий предлагаемой реализации проектов в местах расположения святынь, а также на землях и в акваториях, занимаемых или используемых местными и коренными общинами. Этот документ допускает возможность объединения оценок культурных, экологических и социальных последствий в единый процесс [20].
Определенным эталоном в отношении политики взаимодействия промышленных компаний и коренных народов стали документы Всемирного Банка. Политика банка в отношении коренных народов регламентируется документом «Операционная директива 4.10. - Коренные народы», который содержит требования к оценке воздействия проектов любой деятельности, осуществляемых на территории традиционного проживания этих народов. Документы Всемирного Банка предназначены для его сотрудников и не претендуют на рассмотрение данного вопроса в полном объеме. В случаях, когда проект Всемирного Банка затрагивает интересы коренных народов, проводится социологическая оценка с тем, чтобы оценить возможные положительные и отрицательные последствия для коренных народов и, в случаях возможного значительного неблагоприятного эффекта, рассмотреть альтернативные варианты осуществления проекта. В директиве дается схема проведения социологической оценки, в которой указывается на необходимость СПОС при определении и оценке мер, необходимых для предотвращения неблагоприятных последствий планируемой деятельности. Очень важным элементом политики Всемирного Банка является осуществление надзора за реализацией проекта, в котором участвуют специалисты в области социологии и эксперты по правовым вопросам. Для данной статьи особый интерес представляет положение Директивы о том, что компания должна разработать План содействия развитию коренных народов [11] .
У Европейского банка реконструкции и развития (далее ЕБРР) также есть документы, определяющие его деятельность в отношении коренных народов, в первую очередь «Требование ЕБРР к реализации проектов № 7. Коренные народы». В этом документе указывается, что инвестиционные проекты могут «помочь коренным народам реализовать их чаяния, направленные на социальное и экономическое развитие». При этом, при оценке воздействия признается, что коренные народы в странах деятельности банка могут уже не быть исключительно заняты традиционным жизнеобеспечением, признается что в их расселении и культуре могли произойти со временем изменения. Традиционное хозяйствование при оценке воздействия следует трактовать гибко (включая в него такие современные разновидности, как эт-нотуризм и переработка пищевой продукции). В требованиях банка указывается на важность традиций и обычного права, в том числе при регулировании землепользования. А компенсация коренным народам при выполнении проектов рассматривается как крайняя мера, когда невозможно обеспечить им доступ к ресурсам. Таким образом, требования ЕБРР представляют собой более адекватную современным условиям политику в отношении коренных народов при планировании и осуществлении деятельности, которая затрагивает их права и интересы. Специально указывается, что экспертиза должна проводиться культурно приемлемыми для коренных народов методами [19].
Методологическую основу проведения ЭЭ составляют разработанные в ООН «Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека: осуществление рамок Организации Объединенных Наций, касающихся «защиты, соблюдения и средств правовой защиты». Этот документ принят в 2011 году
на основании доклада, подготовленного Специальным представителем Генерального секретаря по вопросу о правах человека и транснациональных корпорациях и других предприятиях Джоном Рагги [14].
В его основе три основные идеи. Во-первых, государства обязаны обеспечивать защиту от нарушений прав человека третьими сторонами, включая предприятия, посредством надлежащей политики, нормативного регулирования и судебного разрешения споров. Во-вторых, корпорации обязаны соблюдать права человека, а это означает, что предприятиям следует проявлять должную осмотрительность, с тем, чтобы избегать нарушения прав других сторон и устранять неблагоприятное воздействие на них, к которому они причастны. В-третьих, существует потребность в расширении доступа жертв нарушений к эффективным средствам судебной и внесудебной правовой защиты. Эти общие положения становятся определяющими при проведении ЭЭ, причем важно подчеркнуть, что они обеспечивают участие и населения, и промышленных корпораций, и органов государственной власти.
Законодательство Российской Федерации
Предыдущий опыт арктических и северных регионов показывает, что государственных правовых механизмов установления партнерства между промышленными компаниями и коренными народами явно недостаточно. Дополнительные проблемы возникают из-за экологических проблем, к которым можно отнести и изменение климата, и масштаб накопленного загрязнения, уровень экологического сознания работников и, наконец, сужающееся экологическое законодательство в сфере экологический экспертизы для промышленных компаний. Экологическому праву отводится второстепенная роль, и оно стало недостаточным для обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной деятельности. Юристы экологи отмечают уменьшение значения таких важных в прошлом механизмов как ОВОС и экологическая экспертиза, по которой существенно сократился перечень объектов после принятия в 2006 году Градостроительного кодекса. Также негативную роль играет снижение роли общественного контроля и слабое использование экологического страхования. Современное освоение Арктики и Севера происходит на фоне накопившегося загрязнения, за которое никто не несет ответственности [12].
Именно отсутствие достаточных и действенных правовых механизмов защиты прав коренных народов при промышленном освоении вызвало необходимость принятия дополнительных мер по защите их конституционных прав. Основой проведения ЭЭ является установление условий, на которых будет строиться та или иная деятельность, затрагивающая права и законные интересы коренных народов. Но экспертиза это не только норма, но и процесс. ЭЭ позволяет согласовать интересы сторон, минимизировать отрицательные последствия проектов развития, изменения природных и социально-экономических условий проживания коренных народов в современном мире. Кроме того, ЭЭ может создавать условия не только для сохранения традиционного образа жизни, но и для развития предпринимательства у этих народов.
Правовые основания для выполнения этнологической экспертизы гарантированы Федеральным законом 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», где содержится определение этнологической экспертизы и описаны права этих народов на защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Отметим в первую очередь их следующие коллективные права: участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; получать от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов; на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами. Последнее право предоставляется также лицам, принадлежащим к этим народам. ЭЭ и этнологический мониторинг проводятся для выработки механизма осуществления этих прав, гарантированных федеральным законодательством. Таким образом, ЭЭ конкретизирует право на возмещение убытков, уже существующее в федеральном законодательстве и не должна, на мой взгляд, этим ограничиваться. Согласно статье 8 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» коренные малочисленные народы имеют право участвовать в проведении экологической и этнологической экспертизы. Это означает, что они могут ее инициировать, участвовать в ее проведении и знакомиться с результатами и рекомендациями экспертов.
Региональный опыт ЭЭ
Республика Саха (Якутия) В 2010 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) «Об ЭЭ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» [6]. В этом документе предусмотрены эффективные меры защиты прав коренных народов при осуществлении промышленной деятельности [15]. Безусловно, проведение экспертизы в одном из крупнейших регионов Севера даст мощный импульс для прикладных исследований и, возможно, для федерального законодателя. Не останавливаясь подробно на анализе этого закона, отмечу, что в нем ЭЭ соединяет две части: оценка воздействия на коренные народы (ОВЭС - Оценка воздействия на этнологическую среду) и расчет компенсации. Такой подход создает потенциальную угрозу того, что аборигены
могут быть заинтересованы в получении компенсации, а не в долгосрочном устойчивом развитии. Очень важно привлечь общественность к обсуждению результатов проведения экспертиз. Было бы очень полезно провести конференцию с участием общественных организаций, промышленных компаний и ученых для обсуждения непростого процесса согласования интересов всех стейкхолдеров, тем более что нерешенных вопросов много, о чем говорят республиканские политики и активисты [18].
В Республике Саха (Якутия) проведено восемь ЭЭ, хотя за время после принятия закона было осуществлено более двухсот промышленных проектов. По всем дано положительное заключение. В Ил Тумэне уже несколько раз обсуждались вопросы проведения ЭЭ. Депутаты и эксперты отмечают, что для успешного применения закона необходимо принятие соответствующих актов на федеральном уровне и включение ЭЭ в закон «О недрах» и ресурсные кодексы.
Кроме того, эксперты указывают на несовершенство документов, регламентирующих процесс проведения этнологической экспертизы: отсутствие четких критериев для отбора экспертов и методик проведения оценки воздействия на этнологическую среду (несмотря на то, что правительством Якутии принят ее регламент), отсутствие общественного мониторинга выполнения рекомендаций.
В 2017 году мною было проведено «коридорное» (в коридорах власти) исследование в г.Якутске с ответственными за проведение экспертизы людьми: в Ил Тумэне, Министерстве по развитию институтов гражданского общества Республики Саха (Якутия), я также встретилась с представителями Ассоциации коренных малочисленных народов и экспертами. В целом, я поддерживаю инициативу по принятию закона и положения о проведении экспертизы. Опасения вызывает отношение к тому, как она проводится. Во-первых, далеко не все экспертизы выполняются профессионалами. Более того, в высказываниях некоторых экспертов прозвучало, что вообще этнографы не могут делать эту работу. Во-вторых, во всех обсуждениях на первом месте были выплаты за ущерб от промышленной деятельности.
На Парламентских слушаниях 8 июня 2017 года «Об ЭЭ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера», инициированных постоянным комитетом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по вопросам коренных малочисленных народов Севера и делам Арктики прозвучало мнение о том, что, несмотря на обилие «проектов развития», рост объема производства, благосостояние коренных народов и местного населения не растет, а состояние окружающей среды ухудшается. Социальный диалог с бизнесом не установлен, финансовые вливания в развитие территорий осуществляются от случая к случаю, зависят от «доброй воли» недропользователей. Странную позицию занимают и органы прокуратуры, ведь из восьми этнологических экспертиз компенсации оплачены только в шести случаях. Население республики обеспокоено состоянием здоровья, сохранением языков и культуры коренных малочисленных народов, перспективами развития арктических территорий. Этих вопросов ЭЭ почти не касаются. Более того, выясняется, что компании своими обязательствами считают только выплаты определенной суммы, а на реко-
мендации по ОВЭС могут вообще не обращать внимание, не определены критерии этнологического мониторинга. Серьезную обеспокоенность вызывает тот факт, что ЭЭ проводится уже после лицензирования, а не тогда, когда началось геологическое изучение. Несмотря на то, что практически все опрошенные и выступавшие на слушаниях говорили о необходимости федерального закона и дополнений в ресурсное законодательство, обозначена также и важность регионального фактора, особенно при разработке методики расчета ущерба.
Как отметил инициатор закона А.Н. Слепцов, первоначально было нужно создать общественное мнение и заручиться поддержкой органов власти республики. Сегодня это уже достигнуто, нужно продвигать успешные практики, развивать законодательство. Важные инновации предлагают в Министерстве по развитию институтов гражданского общества - внести соответствующие изменения в административный кодекс для контроля и ответственности компаний за выполнение постановлений правительства республики по заключениям этнологической экспертизы.
Несмотря на все эти положительные изменения в законодательстве и практике применения закона, проблема научного обеспечения этнологической экспертизы остается актуальной. Председатель постоянного комитета Ил Тумэна по вопросам коренных малочисленных народов Севера и делам Арктики Е.Х. Голомарева отметила, что ЭЭ - это «этносбережение», в центре которого находится домашний олень. Но если мы посмотрим заключение, например, по проекту «Сила Сибири», то очевидно большая часть работы экспертов была посвящена вопросам инженерных сооружений, влияния на окружающую среду, а по вопросам коренных малочисленных народов в основном даются данные по расчету ущерба. Несмотря на то, что в этом заключении отмечается, что нет конкретной программы развития и адаптации этих народов к осуществлению проекта, дано положительное заключение [13].
Анализ заключений ЭЭ показывает, что основным вопросом стало возмещение ущерба, а этнологическая часть воспринимается как основание для расчета убытков. У части активистов и экспертов сохраняется потребительское отношение к деятельности компаний, на их ожиданиях сказывается «корпоративный патернализм». Такое отношение к этнологической экспертизе определяется традиционным с советских времен подходом к деятельности промышленных компаний, когда они брали на себя значительную часть расходов территории, содержали детские сады, оказывали поддержку больницам и т.д. Правда, до 1990-х годов права коренных народов Севера вообще не были защищены. Сегодня требуется просвещение местного населения в вопросах ЭЭ, тогда может быть станет понятным то, что единовременные даже большие выплаты без социальной политики компаний не принесут коренным народам ни благосостояния, ни устойчивого развития их культуры.
Опыт Сахалина
На Сахалине в ходе непростых взаимоотношений между коренными народами и промышленными компаниями сложилась новая для Российской Федерации практика - «План содействия развитию коренных малочисленных народов Севера
Сахалина». В ходе его разработки возникали различные сложности, первоначальный вариант проходил и ЭЭ [7].
План был принят в 2006 г. Это трехсторонняя программа, которая реализуется компанией Sakhalin Energy, администрацией Сахалинской области, региональным советом уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера. Ее задачами являются: повышение качества жизни этих народов, содействие развитию их потенциала, способствующее активному участию в управлении ресурсами, предотвращение или смягчение негативного воздействия проекта на коренные малочисленные народы. План включает несколько подпрограмм, финансирование осуществляется на конкурсной основе. Часть проектов направлена на поддержку хозяйственной деятельности, ее развитие, повышение ее конкурентоспособности [10]. Важно подчеркнуть, что по мере развития программы возникали и решались различные вопросы. Со временем растет квалификация людей, которые управляют распределением средств, этому способствует проводимый мониторинг и простое обсуждение возникающих проблем. Важнейшей чертой программы является то, что уже сейчас средства распределяются аборигенами и среди аборигенов. Это их собственная ответственность и уже сам по себе факт существования такой программы способствует росту потенциала аборигенного сообщества. Так, все решения по финансированию мини-грантов принимаются советом, состоящим исключительно из представителей коренных малочисленных народов Сахалина. По мнению представителя коренных малочисленных народов при Сахалинской областной думе В.В. Агнюна «фонд мини-грантов является своего рода моделью схемы управления Планом содействия в будущем, когда принятие всех решений, реализация программ и осуществление контроля в рамках данной инициативы станет исключительной прерогативой представителей коренных народов Сахалина» [1, с. 28]. План высоко оценивается руководством области, для которого он не только средство правовой защиты коренных малочисленных народов, но и способ решения многих финансовых проблем. Сегодня План содействия признается лучшей российской практикой взаимодействия коренных народов и промышленных компаний. Характерной особенностью деятельности компании Sakhalin Energy является наличие специальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера. Важнейшей чертой Плана содействие является постоянный мониторинг его выполнения экспертами-профессионалами (антропологом и социологом) и представителями коренных народов. Результаты этой экспертизы учитываются и в ходе проведения текущих мероприятий, и оценки поданных проектных заявок, и при составлении Плана на следующие пять лет.
Сейчас уже идет третий этап выполнения Плана содействия. В 2016-2020 гг. задачами его стали: Развитие потенциала (совершенствование лидерских качеств и технических навыков, поддержка стремления к дальнейшему развитию этнического самосознания); Социально-экономическое и культурное развитие (культурное возрождение, экономическая устойчивость предприятий, осуществляющих традиционное хозяйствование, улучшение социальных условий рассматриваются как
целевые направления поддержки. Сделан акцент на долговременное стратегическое планирование с концепцией устойчивого развития в качестве ориентира); Подготовка к созданию независимого фонда развития коренных малочисленных народов; Раскрытие информации о воздействии проекта «Сахалин-2» на окружающую среду (обеспечение своевременного, объективного и полного информирования о существующем и или потенциальном воздействии и о мерах, принимаемым для предотвращения и или минимизации любого возможного негативного воздействия). С 2006 года было реализовано более 650 проектов в сфере поддержки традиционной экономической деятельности и социального развития, предложенных представителями коренных народов и их организациями и утверждённых к финансированию самими аборигенами. К положительным сторонам Плана относятся его продолжительность и транспарентность.
При сравнительном анализе политик промышленных компаний в отношении коренных народов в Российской Федерации План содействия выгодно отличается своей направленностью на развитие этих народов. Это проекты на покупку техники, обустройство стойбищ и промысловых участков, а также участие аборигенов Сахалина в выставках-ярмарках. В 2017 году один из принятых управлением Плана проектов был связан с презентацией культуры коренных народов Сахалина на Международной выставке народных мастеров в Будапеште. Выставка стала не только площадкой для продажи изделий коренных народов, но и способствовала пропаганде, а, следовательно, развитию их культуры, приобретению ими новых навыков предпринимательской деятельности. У меня была возможность провести полевое исследование выполнения этого проекта, которое станет основой отдельной статьи. Здесь лишь замечу, что он стал важным фактором складывания культурно-ориентированного предпринимательства и актуализировал интерес его участников к этническим языкам, костюму, песням, танцам, религиозным представлениям, и, конечно, к народному искусству, в первую очередь резьбе по дереву и кости, изделиям из рыбьей кожи, вышивкам и т.п. Они имели возможность познакомиться с опытом страны, где народные мастера сделали ремесла основой жизнеобеспечения своих семей.
План содействия как политика взаимодействия коренных народов и промышленной компании нуждается сегодня не только в поощрении, но и совершенствовании. О.А. Базалеевым, длительное время работавшим в компании Sakhalin Energy, проведен интересный анализ социального капитала как фактора осуществления социально-экономических программ. Роль концепции социального капитала особенно важна для анализа эффективности проектов развития, так как актуализирует такой ресурс, как взаимосвязи между людьми, общественными структурами и «позволяет избежать одностороннего восприятия аборигенных сообществ через призму дефицитности ресурсов». Но необходимо учитывать, что социальный капитал оказывает амбивалентное влияние, такие его издержки, как этноцентризм или клановость могут стать препятствием на пути развития коренных народов. «С одной стороны, содействуя объединению индивидуальных усилий в коллективные действия, социальный капитал позволяет в ряде случаев эффективно снижать материальные, временные
и прочие затраты на реализацию социально-экономических программ. С другой стороны, некоторые особенности функционирования социального капитала могут оказать негативное влияние на эффективность реализуемых программ. В ряде случаев проблемой мобилизации социального капитала является то, что в современных условиях для реализации социально-экономических программ требуются иные типы социального взаимодействия, чем те, в которых в настоящее время проявляется социальный капитал. В то же время воздействие на социальный капитал в аборигенных сообществах является прерогативой, прежде всего, коренных народов» [3, с. 122, 130]. План содействия высвечивает многие проблемы, которые существуют внутри аборигенного сообщества, но безусловным его плюсом является то, что аборигены приобретают опыт управления. Мы изучали практику применения процедуры жалоб, которая также не представляется безусловной, часто конкуренция и зависть являются основными поводами для обращения с жалобами, хотя в целом эта процедура много дает для обеспечения обратной связи [21]
План содействия влияет на политику других компаний на Сахалине. Правда, к сожалению, в основном международных. Так, в 2014 г. общественная организация коренных народов Севера Сахалина получила грант компании Эксон нефтегаз лими-тид на проведение обучающих семинаров на тему «Что такое ЭЭ?» во всех городах и поселках острова, где проживают эти народы. Во время семинара представители коренных народов познакомились с международными нормами и российским законодательством, которые могут служить основанием для проведения этнологической экспертизы. Этот проект показывает открытость компании и готовность ее к диалогу с коренным и местным населением. В обсуждениях и ролевых играх принимали участие и работники компании, занимающиеся вопросами взаимодействия с коренными народами. Во время семинара участники познакомились не только с правовыми материалами, но и с методами антропологической работы, ее целями и содержанием. Основная лекция об этнологической экспертизе была записана на диск и размещена в интернете [9]. В поселке Некрасовка было проведено занятие для учеников 9-11 классов. Особый интерес представляют высказывания трех школьников по поводу лекции и ролевой игры: «В данный момент мнение ребенка не учитывается в подобных мероприятиях, но в дальнейшем это может пригодиться в подобных ситуациях. Участие в таких семинарах воспитывает в ребенке свободу голоса». О долгосрочных результатах: «Может быть взаимопонимание между народом и предприятием. Каждый должен выслушать друг друга и принять правильное решение». «Я считаю, это полезная информация для малочисленного народа Севера, потому что мы должны знать, на что идет наш народ».
Почему именно ЭЭ?
Несмотря на то, что в законодательстве России пока не разработаны механизмы проведения ЭЭ, на практике она применяется. Она проводится чаще всего по заказу промышленных компаний при возникновении конфликтов между ними и коренными
народами. В этом случае компании получают рекомендации от экспертов, которые помогают им выработать правильную политику в отношении этих народов.
На практике ЭЭ означает исследование следующих вопросов [22]:
1. Анализ нормативно-правовой базы проведения этнологической экспертизы
2. Анализ традиционного образа жизни малочисленных народов, зафиксированного до осуществления намечаемой деятельности, в зоне реализации и в зоне прямого и косвенного воздействия проекта;
3. Выявление сообществ коренных малочисленных народов Севера и местных жителей, общин и иных объединений, интересы которых могут быть затронуты при реализации проекта;
4. Сбор данных и проведение анализа социально-демографических показателей коренных малочисленных народов Севера и местных жителей в зоне реализации проекта;
5. Обследование систем жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера в зоне прямого и косвенного воздействия планируемой хозяйственной деятельности предприятия;
6. Оценка социальной ситуации в зоне прямого и косвенного воздействия планируемой хозяйственной деятельности предприятия;
7. Оценка состояния традиционной культуры в зоне прямого и косвенного воздействия планируемой хозяйственной деятельности предприятия;
8. Определение и обследование наиболее уязвимых локальных этнокультурных групп и территорий в зоне прямого и косвенного воздействия планируемой хозяйственной деятельности предприятия;
9. Определение и оценка возможных изменений в традиционном образе жизни малочисленных народов и местного населения при планируемой хозяйственной деятельности предприятия;
10. Анализ политики промышленной компании;
11. Общий прогноз развития этнодемографической, этносоциальной и этнокультурной ситуации (с учетом ее исходных данных) при реализации проекта;
12. Разработка мер по предотвращению и/или снижению возможного негативного воздействия планируемой хозяйственной деятельности предприятия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов.
Методами ЭЭ являются включенное наблюдение, интервью, в том числе экспертные, фокус-группы, опросы, а также сбор статистических данных, анализ архивных материалов и СМИ. Во время ее проведения эксперты могут обратить внимание промышленных компаний на специфические интересы и особенности образа жизни коренных народов, которые нуждаются в специальных мерах. Наиболее очевидные для Российского Севера -
• кочевой образ жизни оленеводов, зонирование пастбищ по сезонам и по их значимости: например, весенние пастбища, где происходит отел оленей нуждаются в особой защите и обеспечении спокойствия для животных;
• зависимость от качества воды, так как она используется непосредственно из открытых источников;
• использование мяса и рыбы в сыром виде,
• пользование территориями на основании обычного права без государственных удостоверяющих документов,
• священные места.
В современных условиях нужно также обращать внимание на группы коренных народов, проживающих в поселках, которые не могут полностью обеспечивать себя традиционной хозяйственной деятельностью, например, работающие в бюджетной сфере и зависящие от возобновляемых биологических ресурсов, существующие прочные отношения обмена в аборигенных сообществах.
Необходимость проведения именно ЭЭ для изучения изменений положения и состояния этнических общностей в современных условиях обсуждается сегодня в различных сферах, как на уровне государственной власти, так и в научном сообществе. ЭЭ является важнейшим видом прикладных исследований. Антропологическое исследование при этом позволяет смотреть на жизнь изучаемого сообщества как на систему взаимообусловленных элементов, находящихся в диалектической связи, когда изменение одних неминуемо вызывает изменение других. ЭЭ имеет своей целью минимизировать отрицательные последствия управленческих решений, хозяйственных и тому подобных проектов на жизнь людей. Она может рассматриваться как форма участия научного сообщества в общественной жизни и как средство защиты прав на культурную самобытность при разрешении конфликтов, связанных с управлением культурным многообразием. Необходимо учитывать, что ЭЭ - это только часть взаимодействия коренных народов и промышленных компаний. Чем скорее она будет включена в правовую систему государства, тем это взаимодействие будет эффективнее.
В ходе проведения ЭЭ исследуются изменения образа жизни, причем антропологические методы позволяют сделать анализ и социально-экономических, и политических, и культурных, и демографических аспектов. Изучаемые этнические общности анализируются как стратифицированные общества с различными хозяйственными и культурными практиками, в которых антрополог подчеркивает равное значение символических и утилитарных составляющих человеческих отношений. Перед исследователем стоит сложная задача - предоставить право голоса всем участникам анализируемых отношений, на основе этого дать научную интерпретацию ситуации [4] и пойти дальше - предложить альтернативные пути решения проблем. В современных условиях, пока не принят специальный федеральный закон, антропологи могут выработать механизмы проведения этнологической экспертизы, чувствительные к образу жизни коренных народов.
В последние годы наблюдается неоднозначное отношение к этнологической экспертизе со стороны политиков и депутатов. С одной стороны в Законодательном собрании проходили парламентские слушания, специально посвященные этнологической экспертизе и ее роли в защите прав коренных народов, с другой стороны
Правительство выступает с критикой предлагаемых законопроектов, а депутаты и чиновники, представляющие интересы крупного бизнеса, подчеркивают, что ЭЭ создаст «непреодолимые препятствия для развития бизнеса».
Выводы
В самом общем виде ЭЭ может рассматриваться как механизм взаимодействия органов власти, промышленных компаний, научного сообщества и коренных малочисленных народов Севера. Она дает информационное обеспечение выработки гибких, адаптированных к условиям регионов механизмов. Одной из причин того, что коренные народы часто не доверяют этнологической экспертизе, является то, что заказчиком выступает промышленная компания, и они считают, что решения будут приниматься в ее пользу, не верят в их справедливость. Вопрос эффективности ЭЭ зависит от общей правовой ситуации в государстве. В современных условиях важно также задуматься над тем, как связано промышленное развитие регионов Арктики и Севера и благосостояние местного и коренного населения, именно этот показатель должен стать определяющим при оценке деятельности компаний.
Статья публикуется в рамках проекта РГНФ № 15-01-00452 и является продолжением статьи «ЭЭ в академическом дискурсе и ожиданиях коренных народов» //Арктика: экология и экономика (в печати).
Литература
1. Агнюн, В.В. План содействия развитию коренных малочисленных народов Севера Сахалина / В.В. Агнюн // Вопросы взаимоотношений коренных малочисленных народов с промышленными компаниями (опыт, практика сотрудничества, документы). - Москва : Федеральное Собрание Российской Федерации, 2009. - С. 26-31.
2. Арктическое право: концепция развития / отв. ред. Т.Я. Хабриева. - Москва : ИД «Юриспруденция», 2014. - 148 с.
3. Базалеев, О.А. Проблемы ликвидности социального капитала в программах развития коренных малочисленных народов Севера Сахалина / О.А. Базалеев // Этнографическое обозрение. - 2012. - № 1. - С. 121-132.
4. Гирц, К. Интерпретация культур / К. Гирц. - Москва : РОСПЭН, 2004. - 560 с.
5. Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, 2007 // http:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rights.shtml
6. Закон Республики Саха (Якутия) «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» // http://www.consultant.ru/regbase/ cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW249&n=22006#0
7. Люди Севера: права на ресурсы и экспертиза / отв. ред. Н.И. Новикова. - Москва : Стратегия, 2008. - 511 с.
8. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966 // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml
9. Новикова, Н.И. Что такое этнологическая экспертиза? / Н.И. Новикова // https:// www.youtube.com/watch?v=Et2p2EkEPpI
10. Новикова, Н.И. Охотники и нефтяники. Исследование по юридической антропологии / Н.И. Новикова. - Москва : Наука, 2014. - 407 с.
11. Операционная политика Всемирного банка 4.10. Коренные народы // http:// siteresources.worldbank.org/OPSMANUAL/Resources/210384-1 170795590012/OP410_ Russian.pdf
12. Потравный, И.М. Территории традиционного природопользования: ограничения развития или факторы экономического роста? / И.М. Потравный, В.В. Гассий, С.М. Афанасьев // Арктика: экология и экономика. - 2017. - № 2 (26). - С. 4-16.
13. Распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 25 ноября 2015 года № 1383-р «Об утверждении положительного заключения Экспертной комиссии этнологической экспертизы на материалы по оценке воздействия на этнологическую среду (ОВЭС) в составе проектной документации «Магистральный газопровод «Сила Сибири»// http://old.sakha.gov.ru/node/119623
14. Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека: осуществление рамок ООН, касающихся «защиты, соблюдения и средств правовой защиты // http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_RU.pdf
15. Слепцов, А.Н. Государственная этнологическая экспертиза Республики Саха (Якутия) / А.Н. Слепцов // Арктика XXI век. Гуманитарные науки. - 2015. - № 1 (4). - С. 15-24.
16. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666) // http://base.garant.ru/70284810/
17. ФЗ от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // http://constitution.garant.ru/ act/right/180406/
18. Шадрин, В.И. Этнологическая экспертиза в Якутии // Этнополитическая ситуация в России и сопредельных государствах в 2013 году. Ежегодный доклад Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов / В.И. Шадрин ; ред. В.А. Тишков, В.В. Степанов. - Москва : ИЭА РАН, 2014. - С. 331-337.
19. Экологическая и социальная политика. Европейский банк реконструкции и развития, 2014 // http://www.ebrd.com/downloads/research/policies/esp-russian.pdf
20. Этнологическая экспертиза в России и международные стандарты оценки воздействия проектов на коренные народы / сост. О.А. Мурашко. - Москва : Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, 2006. - 107 с.
21. Novikova, N. The Sakhalin2 Project Grievance Mechanism, Russia / N. Novikova, E. Wilson // Wilson, E. and Blackmore, E. (eds.) Dispute or Dialogue? Community perspectives on company-led grievance mechanisms. IIED, London, 2013. - P. 84-109.
22. Novikova, N. Anthropological expert review: socio-cultural impact assessment for the Russian North / N. Novikova, E.Wilson // www.arran.no/evaluating-ethical-guidelines/?Article=122
References
1. Agnew, V.V. Plan of Assistance to the Development of Indigenous Peoples of the North of Sakhalin / V.V. Agnew // Issues of Interrelationships of Indigenous Minorities with Industrial Companies (Experience, Practice of Cooperation, Documents). - Moscow : The Federal Assembly of the Russian Federation, 2009. - P. 26-31.
2. Arctic law: the concept of development / otv. Ed. T.Ya. Khabriev. - Moscow : Publishing House "Jurisprudence", 2014. - 148 p.
3. Bazaleev, O.A. Problems of liquidity of social capital in development programs of small indigenous peoples of the North of Sakhalin / O.A. Bazaleev // Ethnographic Review. - 2012. -No. 1. - P. 121-132.
4. Geertz, K. Interpretation of cultures / K. Geertz. - Moscow : ROSPEN, 2004. - 560 p.
5. United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, 2007 // http: // www. un.org/en/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rights.shtml
6. Law of the Republic of Sakha (Yakutia) "On Ethnological Examination in Traditional Living and Traditional Economic Activities of Indigenous Peoples of the North of the Republic of Sakha (Yakutia)" // http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi? req = doc & base = RLAW249 & n = 22006 # 0
7. People of the North: the right to resources and expertise / ed. N.I. Novikov. - Moscow : Strategy, 2008. - 51 1 p.
8. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 1966 // http://www. un.org/en/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml
9. Novikova, N.I. What is ethnological expertise? / N.I. Novikova // https://www.youtube. com/watch?v=Et2p2EkEPpI
10. Novikova, N.I. Hunters and oil workers. Research on legal anthropology / N.I. Novikova.
- Moscow : Nauka, 2014. - 407 p.
11. The World Bank's Operating Policy 4.10. Indigenous peoples // http://siteresources. worldbank.org/OPSMANUAL/Resources/210384-1 170795590012/OP410_Russian.pdf
12. Potravny, I.M. Territories of traditional nature use: development constraints or factors of economic growth? / I.M. Potravny, V.V. Gassius, S.M. Afanasiev // Arctic: ecology and economics.
- 2017. - No. 2 (26). - P. 4-16.
13. The Order of the Government of the Republic of Sakha (Yakutia) of November 25, 2015, No. 1383-r "On approval of the positive opinion of the Expert Commission of Ethnological Expertise on materials on the assessment of the impact on the ethnological environment (OVES) as part of the project documentation" Mainline Pipeline "Siberia Power" / http://old. sakha.gov.ru/node/119623
14. Guiding principles of business in the human rights aspect: implementation of the UN framework on "protection, compliance and remedies" // http://www.ohchr.org/Documents/ Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_EN.p
15. Sleptsov, A.N. State ethnological expertise of the Republic of Sakha (Yakutia) / A.N. Sleptsov // The Arctic XXI century. Humanitarian sciences. - 2015. - No. 1 (4). - P. 15-24.
16. The strategy of the state national policy of the Russian Federation for the period until
2025 (approved by the Decree of the President of the Russian Federation No. 1666 of December 19, 2012) // http://base.garant.ru/70284810/
17. FZ of 30.04.1999 No. 82-FZ "On guarantees of the rights of indigenous small-numbered peoples of the Russian Federation" (with amendments and additions) // http://constitution. garant.ru/act/right/180406/
18. Shadrin, V.I. Ethnological expertise in Yakutia // Ethnopolitical situation in Russia and neighboring countries in 2013. Annual report of the Network for Ethnological Monitoring and Early Warning of Conflicts / V.I. Shadrin ; ed. V.A. Tishkov and V.V. Stepanov. - Moscow : IEA RAS, 2014. - P. 331-337.
19. Environmental and social policies. European Bank for Reconstruction and Development, 2014 // http://www.ebrd.com/downloads/research/policies/esp-russian.pdf
20. Ethnological expertise in Russia and international standards for assessing the impact of projects on indigenous peoples / comp. O.A. Murashko. - Moscow: Association of Indigenous Peoples of the North, Siberia and the Far East of the Russian Federation, 2006. - 107 p.
23. Novikova, N. The Sakhalin2 Project Grievance Mechanism, Russia / N. Novikova, E. Wilson // Wilson, E. and Blackmore, E. (eds.) Dispute or Dialogue? Community perspectives on company-led grievance mechanisms. IIED, London, 2013. - P.84-109.
24. Novikova, N. Anthropological expert review: socio-cultural impact assessment for the Russian North / N. Novikova, E. Wilson // www.arran.no/evaluating-ethical-guidelines/?Article=122
