CC BY
49
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ЭТНИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИНДИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ИХ ОТРАЖЕНИЕ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ (НА ПРИМЕРЕ ШТАТА ДЖАРКХАНД)*
СВЕТЛАНА СЕРГЕЕВНА КУЗНЕЦОВА
Кандидат юридических наук, заместитель директора Института заочного и ускоренного обучения, преподаватель кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета,
e-mail: kss001@usla.ru
Статья посвящена проблемам политико-территориального реформирования восточной части Индийского Союза. Автор обращается к конституционному законодательству Индии, мультиэт-ническим и экономическим особенностям штата Джаркханд, определяющим ключевые этапы его становления, формулирует поводы и выявляет основные причины проведенной в 2000 г. реорганизации штата Бихар в связи с учреждением нового штата Джаркханд.
The article is devoted to the problems of politic-territorial reformation of the eastern part of the Indian Union. The author refers to the constitutional acts in India, issues of multi-ethnic and economic nature, which determined the main stages of Jharkhand becoming, detects occasional and main reasons of Jharkhand state establishment in connection with «The Bihar Reorganisation Act» adoption.
Ключевые слова: федерализм, Индия, Джаркханд, реформа политико-территориального устройства, Джаркханд Мукти Морча, этнический штат
Key words: federalism, India, Jharkhand state, politic-territorial reformation, Jharkhand Mukti Morcha, ethnic state
Начало XXI в. в истории Индийского Союза связано с новым этапом реформирования его политико-территориального устройства. Определяющую роль в изменении курса государства в федеративном строительстве играет учреждение в 2000 г. наряду с Чхаттисгархом и Уттарк-хандом штата Джаркханд путем реорганизации штата Бихар. Три новых штата возникли одновременно, и это стало первым случаем, когда формирование субъекта федерации в Индийском Союзе было основано на принципиально новом социально-экономическом подходе к политико-территориальной реорганизации государства. Проведем анализ исторических, культурных и экономических факторов реорганизации штата Бихар в связи с предоставлением его восемнадцати районам права на создание штата Джарк-ханд.
Джаркханд относится к мультиэтническим штатам. На его территории проживают поряд-
* Статья написана в рамках исследования, выполняемого за счет средств гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук МК-8057.2016.6.
ка тридцати двух этнических групп, среди которых самыми многочисленными являются хо, мунди, санталы, кхариа и ораоны. При этом население штата использует двадцать (из двадцати двух) признанных языков, содержащихся в приложении к Конституции Индийского Союза, и двадцать один язык, официально не признанный федерацией. Такое этническое разнообразие штата обусловлено его историческими особенностями: до присоединения к колониальной части Индии Джаркханд был княжеством Кукара, обладающим богатой историей, культурой и являющийся местом проживания широкого круга народностей. Однако этническое население составляет в штате меньшинство, в связи с чем звучащие на протяжении не одного десятка лет заявления об этническом характере движения за учреждение штата необходимо расценивать лишь как повод для продвижения их авторами своих социально-экономических интересов. К моменту создания штата этническое население региона Джаркханд составляло 28 %. Этническое большинство существовало в Дханбаде (8 %), Хазарибагхе (9 %), Гиридихе (12 %), Деогхаре (13 %) и Паламу (18 %о)1.
Княжество Кукара было присоединено к Великобритании в 1765 г., впоследствии приобретя новое название - Джаркханд. Слово «Джарк-ханд» санскритского происхождения. Впервые оно начало использоваться в XIII в., в дальнейшем упоминалось в персидских и санскритских текстах в Средневековье. Дословно Джаркханд переводится как «земля джунглей и джари» или «земля деревьев и кустов». Войдя в состав колоний Великобритании как часть Бенгалии, Джаркханд на протяжении двух веков вел борьбу за независимость. Например, первое восстание во главе с Мал Пахария произошло уже в 1772 г. и было окончательно подавлено лишь в 1780 г., однако в том же году разразилось новое восстание под руководством Тилка Манджухи. В 1857 г. началась война за независимость Джаркханда, когда санталы2 в Хазарибагхе восстали против британского правления, захватили тюрьмы и освободили всех заключенных. За несколько месяцев территории Хазарибагха, Рам-гарха, Ранчи и Паламу были освобождены от британского правления. Лишь к началу 1858 г. Великобритании удалось переломить противостояние в свою пользу: лидеры восстания были арестованы, все территории были возвращены под управление государства.
В начале XX в. борьба за независимость в Британской Индии стала принимать масштабный характер, охватив всю территорию Бенга-лии. На тот момент столицей Индии являлась Калькутта - столица Бенгалии, что вызывало у Великобритании особое волнение о будущем колонии. В связи с многочисленными восстаниями, носящими сепаратистский характер, было принято решение о разделе территории Бенга-лии для ослабления антиколониальных движений: в 1905 г. генерал-губернатор Индии лорд Курзон разделил Бенгалию на две части путем передачи территорий Гангпур и Бонаи из района Чхота-Нагпур в Одиша, а Джашпура, Сургуд-жи, Удайпура, Чанг Бхакара и Кории - в Чхат-тисгарх. В 1912 г. Бенгалию объединили вновь для того, чтобы провести новую реорганизацию: была учреждена независимая от Бенгалии провинция - Бихар и Одиша, в состав которой вошли территории районов Чхота-Нагпур и Оди-ша3. В результате некоторые этнические группы Джаркханда, проживающие в Бенгалии, были разделены между разными провинциями. Однако такое решение не погасило желание этнических групп района Чхота-Нагпур и Одиша продолжить борьбу за свою независимость.
В 1919 г. Великобритания решилась рассмотреть вопрос о федеративном устройстве Индии, в результате был принят Акт об управлении Индией 1919 г.4, которым часть полномо-
чий центра была передана провинциям и номинально ограничены полномочия центрального Правительства по вопросам, закрепленным за провинциями. Однако пункт 52А Акта 1919 г. содержал положение об «отсталых территориях», в соответствии с которым «генерал-губернатор мог провозгласить любую территорию Британской Индии отсталой, что означает, что любые акты парламента должны действовать с соответствующими исключениями и правками, которые учитывают особенности статуса территорий как отсталых»5. Отсталые территории могли быть полностью исключенными и частично исключенными. Легислатуры провинций были лишены возможности осуществлять законодательное регулирование в отношении полностью исключенных территорий, а в отношении частично исключенных - могли, но только с санкции губернатора, который осуществлял непосредственное управление отстающими территориями6. Район Ангул на территории провинции Бихар и Одиша был отнесен к категории полностью исключенных отсталых территорий, а Чхота-Нагпур, Сантхал Парганас и Самбалпур признаны частично исключенными территориями, в связи с чем малые этнические группы фактически были лишены возможности участвовать в осуществлении государственной власти в провинциях.
Акт об управлении Индией 1919 г. был крайне негативно принят индийским сообществом, и в 1927 г. британское правительство, руководствуясь положением о возможности пересмотра Акта через 10 лет, приняло решение о формировании специальной комиссии под руководством Джона Саймона. Общественное движение за развитие Чхота-Нагпур, объединившее представителей христианских малых этнических групп, проживающих на территории Бихара и Одиши, обратилось в комиссию Саймона с требованием учредить независимый штат Джаркханд, однако обращение было проигнорировано. Комиссия Саймона разработала рекомендации об учреждении федеративного государства, которые в дальнейшем были положены в основу Акта об управлении Индией 1935 г.
В докладе Комиссии важное место занимал вопрос статуса этнических групп провинции Бихар и Одиша как требующих особой защиты со стороны Великобритании. «Комиссия, которая предлагала предоставить широкий перечень полномочий провинциям, предпочла исключить территории, на которых проживают этнические группы, из нового правопорядка»7. Население провинции Бихар и Одиша в докладе по-прежнему именовалось отсталыми этническими группами, отмечалось, что они «не
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
могут конкурировать с арианцами, обладающими острым умом и просочившимися на территорию государства за последние два-три века. Их расточительность вогнала в долги, необразованность и языковое разнообразие поставили в проигрышное положение в судах»8.
На основании заключения Комиссии Саймона были разработаны положения ст. 91 и 92 Акта об управлении Индией 1935 г.9, в которых был урегулирован статус полностью и частично исключенных территорий, а понятие «отсталые территории» - упразднено. В соответствии со ст. 91 Акта перечень полностью исключенных и частично исключенных территорий мог быть пересмотрен монархом в любой момент. Исполнительная власть провинции распространяется на исключенные территории, однако органы законодательной власти (как провинципальной, так и общефедеральной) по-прежнему не могут принимать законы относительно указанных районов без согласия на то губернатора.
В 1947 г. был принят Акт о независимости Индии10, в соответствии с которым на территории Британской Индии возникли два новых государства - Индийский Союз и Пакистан. Акт урегулировал вопросы конституционно-правового положения этнических групп в новых государствах, принципиально изменив подход к управлению полностью и частично исключенными территориями. При разработке Акта о независимости Индии была учреждена специальная комиссия, которая должна была предложить рекомендации по управлению территориями преимущественного проживания этнических групп в Бихаре. В процессе своей работы Комиссия неоднократно отмечала низкий уровень грамотности населения исключенных территорий, а также высокий уровень распространения заболеваний, отсутствие опыта управления и участия в деятельности законодательных органов провинций, однако в результате был сделан следующий вывод: «Закрепление за отдельными территориями статуса частично исключенных или полностью исключенных принесло мало пользы на практике. Не было ни роста грамотности, ни заметного экономического развития. Цель введения особого управления мультикультурными территориями не была достигнута, и сегодня очевидно, что если необходимо поднять уровень жизни этнических групп до уровня остального населения государства, то для этого требуются более эффективные меры»11.
В итоге Комиссия посчитала нежелательным сохранение особого управления отдельными территориями, где проживают преимущественно этнические меньшинства. Таким образом,
Акт о независимости Индии прекратил практику центрального управления территориями преимущественного проживания этнических групп, передав управление штатам. Индийский Союз избрал путь социально-экономического реформирования этнических территорий без помещения населения таких районов в политический вакуум, что в дальнейшем нашло отражение в Конституции Индии 1950 г.
Вместе с Актом о независимости Индии был разработан проект политико-территориального устройства независимого Индийского Союза, который в дальнейшем был положен в основу территориального устройства, закрепленного в Конституции 1950 г. Территорию Джаркхан-да разделили между несколькими штатами: Бихаром, Западной Бенгалией, Ориссой и Мад-хья-Прадеш, большая часть территории Джарк-ханда - восемнадцать районов - отошла штату Бихар. Произошедшие изменения в положении этнических районов обусловили укрепление политических сил, выступавших за самоопределение территории Джаркханда: с одной стороны, историческая территория Кукара была необоснованно разделена между несколькими штатами, что вызывало возмущение коренного населения, с другой - упразднение централизованного управления этническими территориями позволило упрочить положение региональных партий. В декабре 1947 г. была учреждена «Всеиндийская партия Джаркханд», во главе которой стал Раджа Джаймал Сингх. Партия продолжила политическую борьбу за учреждение нового штата Джаркханд в границах ранее существовавшего княжества Кукара, т. е. путем объединения ряда районов штатов Мадхья-Пра-деш, Орисса, Бихар и Западная Бенгалия. «Это была попытка выразить свою уникальность через исторические, мифологические, культурные и социальные ценности»12. На протяжении десяти лет «Всеиндийская партия Джаркханд» была достаточно успешной, получила 32 из 325 мест в легислатуре Бихара в 1954 г., став главной оппозиционной партией.
В дальнейшем политическая борьба за учреждение штата Джаркханд постепенно затухла в штатах Орисса, Мадхья-Прадеш и Западная Бенгалия, лишь этническое население Бихара не оставляло надежды реализовать свое право на учреждение собственного государственного образования. «Сообщество Джаркханда, как и огромное количество других этнических сообществ, основываясь на своей ранней истории, работало над формированием восприятия их сообщества как самостоятельного, что ранее активно использовалось националистами Индии против колониального правления Велико-
британии. Лидеры этнических групп, проживающих на территории штата Бихар, получив западное образование, быстро переняли опыт националистов Индии. Они разработали версию особого происхождения отдельных районов Бихара, прославили племенную борьбу и использовали уникальность культурного наследия этнических групп, чтоб вызвать развитие таких форм самоопределения среди населения, что они в дальнейшем стали требовать их политического признания»13.
Конечно, идея исторического единства территории районов Джарханда поддерживалась заявлениями о политической, экономической и социальной эксплуатации населением штата этнического меньшинства: «Развитие промышленности в Бихаре привело к диспропорциональному обнищанию Джаркханда, Бихар пожинал плоды использования богатств Джаркханда: полезных ископаемых, земли и лесов. Земли Джаркханда должны принадлежать тем, кто может правильно ими пользоваться и распоряжаться, настоящим „сынам земли"»14.
В 1955 г. было принято решение реорганизации политико-территориального устройства Индийского Союза, и «Всеиндийская партия Джаркханд» вновь выдвинула свои требовании об учреждении нового штата. Однако штат учрежден не был, Комиссия по реорганизации штатов отказала в связи с тем, что не нашла лингвистического основания для формирования Джарк-ханда и выявила экономические препятствия для реорганизации. «Предложение о разделе штата Бихар на две части таким образом, что Чхота-Нагпур и Сантхал-Парганас сформируют самостоятельно или с присоединением к ним других районов новый штат Джаркханд, имеет интересное обоснование. Если Чхота-Нагпур и Сантхал-Парганас объединить, население данных районов составит лишь треть населения Бихара, при этом население данных районов принадлежит к различным лингвистическим группам. Даже если предположить, что адиваси15 выступают в поддержку учреждения Джаркханда, этот вопрос, на наш взгляд, не может быть решен на основании мнения меньшинства. Также нельзя быть уверенным, что существует единство во мнениях представителей народа адиваси.
Отделение Южного Бихара окажет экономическое воздействие на весь штат. Преимущественно сельскохозяйственные равнины и территория плато Чхота-Нагпур обеспечивают стабильность промышленности штата. Фабрики по производству сахара находятся за пределами Чхота-Нагпур, а угленосные районы и большинство промышленных зон расположены в Южном Бихаре. Самая большая теплоэлектростанция
штата также находится в Бокаро на территории Джаркханда. Отделение Чхота-Нагпур от Бихара разрушит баланс между сельским хозяйством и промышленностью в оставшейся после раздела части Бихара, сделает Бихар беднее, лишит возможности развиваться. В то же время высшие учебные заведения районов Патна и Бихара окажутся недоступными для населения Джаркханда. Очевидно, что реорганизация Бихара будет невыгодной как для юга, так и для севера штата»16.
Получив отказ в учреждении нового штата, политическая партия Джаркханда стала терять избирателей, что заставило ее искать поддержку со стороны партии «Индийский национальный конгресс», к которой она присоединилась в 1963 г. В 1970-х гг. «деятельность левых существенно изменила характер политики района Джаркханд, которая стала базироваться на поддержке промышленных центров. Такие изменения стали постепенно отражаться и в этнической политике региона. Новые идеи были привнесены в регион и привлекли население Джаркхан-да, так как оказалось, что эти идеи близки им в повседневной жизни»17. В 1973 г. было учреждено новое общественно-политическое движение «Джаркханд Мукти Морча», лидеры которой имели марксистское прошлое. За два года общественное движение нашло своих сторонников на территории районов Сантхал-Парганас, Гиридих и Хазарибагх. В союзе с другими общественными движениями Джаркханда оно выступало за учреждение нового штата и добилось широкой поддержки масс, однако раскол между лидерами привел к вливанию движения в «Индийский национальный конгресс».
В 1986 г. студенческий союз Джаркханда, основываясь на поддержке «Джаркханд Мукти Морча», вновь начал развивать движение за учреждение нового штата. В 1987 г. шестьдесят две общественные организации, выступающие за учреждение штата, создали Координационный комитет Джаркханда. В этом же году на федеральном уровне появились Совет по вопросам статуса коренных народов и этнического населения, а также Международный совет коренных народов. Координационный комитет Джаркханда начало тесно сотрудничать с Советом коренных народов, что укрепило его позиции на федеральном уровне. Среди наиболее важных успехов движения за учреждение нового штата стало признание министром внутренних дел Индии того факта, что в регионе Джаркханд наблюдается эксплуатация малых этнических групп остальным населением Бихара, что движение за учреждение нового штата не только объединяет представителей адиваси,
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
но и находит поддержку на всей территории Джаркханда.
В 1989 г. Координационный комитет настоял на создании на федеральном уровне Комитета по вопросам Джаркханда. В 1990 г. учрежденный Комитет представил отчет, в котором был сделан вывод, что борьба за раздел Бихара «не носит кастовой, общинный и этнический характер, а является региональной проблемой»18, отмечалось, что политические партии выступающие за учреждение нового штата, имеют поддержку преимущественно среди неэтнического населения. В итоге Комитет вопреки ожиданиям сторонников создания Джаркханда предложил вместо предоставления им территориальной автономии учредить Генеральный совет Джаркханда, в состав которого бы вошли представители панча-ятов19 всех четырех штатов, где проживали коренные народы и этнические группы, относящие себя к культуре и истории княжества Кукара. Такое заключение вызвало возражения: представители Координационного комитета отметили, что полномочия Генерального совета не отвечали потребностям региона. Доклад Комитета по вопросам Джаркханда в итоге был утвержден федеральным правительством.
В декабре 1994 г. на основании соглашения, заключенного между премьер-министром Бихара, министром внутренней безопасности Индийского Союза и лидерами партии «Джаркханд Мути Морча» - Сибу Сорен и Сурадж Мандал, - легислатурой Бихара был принят Акт «О Совете автономного округа Джаркханд»20. В соответствии с приложением № 1 к Акту в состав автономии вошли 18 регионов, расположенных на территории Чхота-Нагпура и Сантхал Парганаса. Таким образом, автономия носила территориальный характер, а не национально-культурный, как изначально предлагалось в докладе Комитета по вопросам Джаркханда. Перечень полномочий Совета закреплен в ст. 29-34 Акта. Наибольшее значение имеют законодательные полномочия нового органа, среди которых право вносить предложение в легислатуру штата по вопросам, определенным в приложении № 3 к Акту, либо принятие собственных нормативных правовых актов, которые, однако, не обладают силой закона. К сфере вопросов регулирования Совета относились здоровье, туризм, сельское хозяйство, рыболовство, пчеловодство, малое предпринимательство и ремесло, спорт, система мер и весов, панчаяты и т. д. Первый Совет автономии Джаркханд начал действовать лишь в августе 1995 г., и лидеры «Джаркханд Мукти Морча» рассматривали его деятельность как победу в своей многолетней борьбе.
Необходимо отметить, что «идея учреждения автономии никогда не рассматривалась сторонниками штата Джаркханд как подменяющая учреждение штата, однако она принципиально отличается от ранее существовавшей концепции, является второй ступенью борьбы за формирование нового штата»21. «Бхаратия Джаната парти» придерживалась иного мнения, рассматривая автономный статус Джаркханда как обман населения, и провозглашала продолжение борьбы за предоставление ему конституционно-правового статуса штата.
«Бхаратия Джаната парти» пришла к власти уже в 1998 г. и сразу объявила о разработке проекта о предоставлении статуса штата Джаркхан-ду, Уттаранчалу, Чхаттисгарху, а также Дели. В августе законопроект, утвержденный обеими палатами Парламента Индии, был направлен на рассмотрение и утверждение в легислатуру Бихара, однако Бихар не утвердил его и представил свои замечания по тексту. В 1999 г. правительство Индии было отправлено в отставку, что привело к задержке решения вопроса об учреждении новых штатов. Тем не менее уже в апреле 2000 г. новый законопроект был рассмотрен и утвержден легислатурой Бихара. Акт «О реорганизации штата Бихар»22 вступил в законную силу 25 августа 2000 г. Восемнадцать районов Бихара были переданы вновь учрежденному штату Джаркханд, его столицей стал город Ранчи.
На основании изложенного, с учетом географических, национально-культурных, социально-экономических и исторических особенностей территорий, вошедших в состав штата Джарк-ханд, становление штата необходимо расценивать как борьбу населения за экономические и природные богатства территорий. Этнические особенности демографического состава штата важны в первую очередь ввиду особенностей традиционного образа жизни отдельных народов, обусловленных потребностью в привилегированном доступе к полезным ископаемым. Как верно отмечает П. Гош, «движение за учреждение штата Джаркханд возникло на основании экологических идей, которые имели экономическую и социальную подоплеку. Экологическая основа движения может быть выявлена в связи с широким использованием населением традиционных ресурсов в сельском хозяйстве. Ввиду того что в течение многих лет подряд первоочередные вопросы прав на землю и лесные ресурсы оставались нерешенными, в обществе проводились массовые репрессии этнического населения. Чтобы сплотить вокруг себя этническое население, движение за учреждение штата Джаркханд во главу угла ставило вопросы сель-
ского хозяйства и лесоводства. Такая политика лидеров движения позволила ему сохранить популярность на протяжении многих лет, в то время как если бы ставились лишь этнические и политические задачи, оно могло бы быстро потерять значимость в политическом простран-стве»23.
1 Kumar B. B. Small States Syndrome in India. New Delhi, 1998. P. 116.
2 Одна из крупнейших народностей группы мунда, населяющих восточную часть территории Индийского Союза.
3 Административно-территориальная единица Британской Индии Чхота-Нагпур полностью включала территорию штата Джаркханд, а также отдельные районы штатов Орисса, Западная Бенгалия, Бихар.
4 The Government of Indian Act, 1919 // The Archive Internet Site: URL: http://archive.org/stream/govtofindia act19029669mbp/govtofindiaact19029669mbp_djvu.txt.
5 Pathak M. Tribal Customs Law and Justice. New Delhi, 1991. P. 183.
6 Подробнее см.: Ahmad Z. A. Excluded Areas under the New Constitution // Congress Political and Economic Studies. 1937. № 4.
7 Prakash A. Jharkhand: Politics of Development and Identity. Hyderabad, 2001. P. 51.
8 Report of Indian Statutory Commission. Vol. 1. His Majesty Stationary Office. 1930. P. 63.
9 Government of India Act, 1935 (26 Geo. V & 1 Edw. VIII Ch. 2) // URL: http://www.legislation.gov.uk/ ukpga/1935/2/pdfs/ukpga_19350002_en.pdf.
10 Indian Independent Act, 1947 // URL: http:// http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ ukpga_19470030_en.pdf.
11 Report of Indian Statutory Commission. P. 112.
12 Dash K. N. Invitation to Social and Cultural Anthropology. New Delhi, 2004. P. 368.
13 Prakash A. Op. cit. P. 50.
14 Shah A. In the Shadows of the State: Indigenous Politics, Environmentalism, and Insurgency in Jharkhand, India. L., 2010. P. 20.
15 Адиваси - представитель любого аборигенного народа, проживающего на территории Индии. К ади-васи относятся все народности группы мунди, в том числе хо и саталы. В противовес адиваси в Индийском Союзе выделяется такая категория населения, как арианцы - представители переселившихся на территорию Индии народов, отличающихся более высоким уровнем социально-экономического развития.
16 Report of the State Reorganisation Commission, 1955 // URL: http://mha.nic.in/sites/upload_files/mha/ files/State%20Reorganisation%20Commisison%20 Report%20of%201955_270614.pdf.
17 Bera G. K. The Unrest Axle: Ethno-Social Movements in Eastern India. New Delhi, 2008. P. 50.
18 Цит. по: Tillin L. Remapping India: New States and Their Political Origins. L., 2013. P. 90.
19 Панчаят - совет, стоящий во главе касты, храмовой организации, сельского кооператива и т. п.
20 The Jharkhand Area Autonomous Council Act, 1994. Bihar Act 13, 1994 // URL: https://www.legalcrystal. com/act/135054/the-jharkhand-area-autonomous-council-act-1994-complete-act.
21 Roy A. K. Jharkhand Area Autonomous Council. One Step Forward or Two Steps Back? // Economic and Political Weekly. 1994. Vol. 29. № 49. P. 3065.
22 The Bihar Reorganization Act of 2000 № 30 // URL: http://indiacode.nic.in.
23 Ghosh P. Political identities and dilemma in Jharkhand Movement, India: Question of «environmental revivalism» and its consequences // Socrates. 2016. Vol. 4. № 2. P. 48.
