CC BY
204
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
^^ Актуальные проблемы истории государства и права ^^
ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
П.Н. ШЕВЧЕНКО
Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
E-mail:[email protected]
Аннотация. Рассматриваются этапы становления и развития системы безопасности дорожного движения в Российском государстве, системный анализ которых позволяет выявить наличие определенных взаимосвязей между ними. Изучение отечественного опыта в этой сфере способствует повышению эффективности функционирования существующей ныне в России системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, система безопасности дорожного движения, транспортные средства, пути сообщения.
STAGES OF DEVELOPMENT OF SYSTEM OF SAFETY OF TRAFFIC IN THE RUSSIAN STATE
UN. SHEVCHENKO
Annotation. In article stages of formation and development of system of safety of traffic in the Russian state which system analysis allows to reveal existence of certain interrelations between them are considered. Studying of domestic experience in this sphere promotes increase of efficiency of functioning of system of safety of traffic existing nowadays in Russia.
Key words: safety of traffic, system of safety of traffic, vehicles, means of communication.
В силу того, что высокие показатели аварийности на дорогах России признаны на сегодняшний день одним из самых существенных препятствий динамичному развитию нашей страны в XXI в., повышение эффективности системы безопасности дорожного движения является одним из приоритетных направлений деятельности современного российского государства. В комплексе мер, направленных на улучшение экономического и социального уровня жизни нашего общества, важное место отводится мероприятиям по обеспечению безопасности дорожного движения.
Система обеспечения безопасности дорожного движения представляет собой сложноструктурированный механизм, состоящий из широкого набора элементов, регламентированный значительным объемом различных по иерархии нормативно-правовых актов, в функционирование которого
вовлечены значительные правовые, материально-технические, финансовые и человеческие ресурсы. Как показывает изучение отечественного и зарубежного опыта, достижение высокого уровня безопасности дорожного движения невозможно без его организационного обеспечения структурными подразделениями органов внутренних дел (полиции — в царской России, милиции — в советский период, Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России в современный период).
Основы современной системы обеспечения безопасности дорожного движения были заложены задолго до сегодняшних дней. Эта система в своем становлении и развитии прошла ряд неразрывно связанных между собой этапов, глубокий всесторонний и системный анализ которых позволяет выявить наличие определенных взаимосвязей
№ 11 / 2013
Вестник Московского университета МВД России
13
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
между ними. Изучение отечественного опыта в этой сфере способствует повышению эффективности функционирования существующей ныне в России системы обеспечения безопасности дорожного движения1.
Анализ исторического развития обеспечения безопасности дорожного движения позволяет сделать вывод о том, что вопросы безопасности дорожного движения стали объектом правового регулирования с момента появления первых гужевых (конных) транспортных средств. Первоначально необходимость правовой регламентации дорожного движения была связана, таким образом, с увеличением интенсивности перевозок гужевым (конным) транспортом, а не с изобретением автомобиля.
Всего же, по мнению автора, можно выделить семь этапов исторического развития отечественной системы безопасности дорожного движения.
Первый этап связан со становлением отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения, характеризуется использованием гужевого транспорта, зарождением дорожной отрасли и первыми несистемными попытками правовой регламентации дорожного движения, направленными на повышение его безопасности.
Начало системного и целенаправленного правового регулирования организации дорожного движения в России следует исчислять с конца XVII в.
Появление правовых норм, определявших скорость движения экипажей, очередность проезда перекрестков, направление движения транспортных потоков, придавало дорожному движению организованность, следствием чего стало повышение его безопасности.
Второй этап связан с изобретением автомобиля и его массовым появлением на улицах российских городов в конце XIX — начале XX вв. Начало автомобилизации, необратимо изменившее все развитие цивилизации, повлекло необходимость дальнейшего радикального изменения правового регулирования сферы дорожного движения.
Массовое появление автомобилей в конце XIX — начале XX вв. и связанное с этим резкое увеличение интенсивности дорожного движения потребовало поиска новых форм правового ре-
гулирования безопасности дорожного движения. Количественный рост автомобилей в начале XX в. неизбежно вел к росту количества дорожно-транспортных происшествий, что потребовало дополнительной правовой детализации использования автотранспорта, которая коснулась как правил движения на автомобилях, так и технических требований, предъявляемых к ним. Другой причиной, свидетельствовавшей о необходимости повышения эффективности организации дорожного движения в указанный период, стало появление на улицах и дорогах Российской империи сразу нескольких разнородных видов транспорта (конка, трамвай, автомобили, мотоциклы, гужевые повозки), эксплуатация которых и приоритет в движении относительно друг друга правовыми нормами достаточно регламентирован не был.
Постоянное увеличение транспортных единиц на дорогах Российской империи потребовало принятия специальных правовых актов, регламентирующих как коммерческую составляющую деятельности перевозчиков, так и введение специальных правовых норм, устанавливающих обязательные требования к участникам дорожного движения и санкций за их нарушения. Тем самым были заложены основные направления современной системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Третий этап (1918 г. — начало 30-х гг. ХХ в.) связан с формированием государственной системы безопасности дорожного движения. Последнее было обусловлено созданием и последующим быстрым развитием автомобильной промышленности в Советском государстве.
С самых первых дней становления Советского государства охране общественной безопасности, а вместе с ней и безопасности дорожного движения, придавалось самое серьезное значение. Это объяснялось тем, что восстановление экономики страны в послевоенные годы было немыслимо без широкого использования автомобильного транспорта. Своевременное издание правительством нормативно-правовых актов, направленных на повышение внутригосударственной безопасности, позволило на местном уровне не только создать специальные органы (милицию и инспекцию), но и совершенствовать их дальнейшую деятельность.
14 -Вестник Московского университета МВД России- № 11 / 2013
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
Создание Госавтоинспеции в составе милиции было закономерным результатом развития государственной системы безопасности дорожного движения и во многом предопределило не только дальнейшую деятельность ГАИ, но и организацию всей системы безопасности дорожного движения. Период со второй половины 1936 г. и до середины 1939 г. в становлении ГАИ страны был организационным. В это время осуществлялась передача аппарата из бывшего Цудортранса, уточнение штатного расписания новой службы и ее структурных подразделений, отбор и назначение кадров.
В то же время, вплоть до начала 60-х годов в милиции были два подразделения, занимавшихся обеспечением безопасности дорожного движения: Госавтоинспеция (ГАИ) и отделы регулирования уличного движения (ОРУД) в городах. Последние вели свою работу параллельно с происходящими организационными изменениями в деятельности Госавтоинспекции.
В предвоенный период в основном было завершено организационно-правовое становление подразделений Госавтоинспекции и ОРУД. Они были пополнены подготовленными кадрами, были четко определены направления их деятельности, формы и методы работы. Эффективная и слаженная работа ГАИ привела к снижению аварийности на автотранспорте. Высокие показатели, достигнутые в столице, кроме того, явились результатом воплощения в жизнь Генерального плана реконструкции Москвы, в ходе реализации которого было осуществлено строительство прямых асфальтированных магистралей, установка светофоров и дорожных знаков.
На данном этапе централизация управления государственными органами, усложнение и расширение функций милиции, потребовали перестройки и совершенствования деятельности подразделений ОРУДа и ГАИ по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Все большее место в организации и регулировании дорожного движения начинают занимать технические аспекты.
Быстрое развитие в 30-х гг. ХХ в. автомобилестроения и смежных отраслей автомобильно-дорожного комплекса советской экономики, улично-
дорожной сети вывело правовое регулирование безопасности дорожного движения на качественно новый уровень и существенно видоизменило подходы к вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Получили развитие научно-практическая деятельность в этой сфере, ремонтное дело, информационно-аналитическая и проектная работа, дорожное строительство.
Указанные факторы в совокупности привели к формированию в конце 30-х гг. XX в. целостной системы обеспечения безопасности дорожного движения. Помимо органов государственного управления в СССР, образующих ее основу, указанная система стала включать в себя также научные учреждения (Центральный автоэксплуатационный научно-исследовательский институт — ЦАНИИ), а также массовую добровольную общественную организацию, призванную содействовать развитию автомобильного транспорта, дорожному строительству и подготовке водительских кадров («Ав-тодор»).
Четвертый этап (1941—1945 гг.) охватывает специфический исторический период военного времени. В силу военного положения в годы Великой Отечественной войны существенно изменились задачи и функции, выполняемые Госавтоинспекцией в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Подразделения Госавтоинспеции и ОРУД с первых дней войны начали перестраивать свою деятельность в соответствии с требованиями военного времени. Государственная автомобильная инспекция все усилия направила на проведение мобилизации автомобильного транспорта, тракторов, мотоциклов для нужд армии2.
Пятый этап развития системы безопасности дорожного движения охватывает хронологические рамки с 1945 г. до середины 60-х гг. ХХ в. В этот период развитие органов Госавтоинспеции и системы обеспечения безопасности дорожного движения шло параллельно становлению автомобильно-дорожного хозяйства страны. Сразу после окончания Великой Отечественной войны в стране форсированными темпами закладывались основы развития современной автомобильной промышленности. Социально-экономическое развитие СССР в период начала 50-х — середина 60-х гг. прошлого века характеризовалось высокими темпами развития
№ 11 / 2013
Вестник Московского университета МВД России
15
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
автомобилестроения. Это было обусловлено повсеместным подъемом промышленности, сельского хозяйства, строительства, ростом городов, расширением сферы культурно-бытового обслуживания населения. Все это обусловило увеличение количества задач, возлагаемых на Государственную автомобильную инспекцию. Соответственно, ее роль в обеспечении безопасности дорожного движения в стране усиливалась.
В связи с созданием в 1955 г. МВД РСФСР, в структуре которого находилась ГАИ, в деятельности Госавтоинспекции происходят качественные изменения: ее функции расширяются; происходит возрастание роли и значения службы в координации деятельности всего автомобильно-дорожного комплекса; проводится крупномасштабная работа по всем направлениям деятельности в целях повышения безопасности дорожного движения.
В 1955 и 1957 гг. разрабатываются и вводятся в действие новые правила уличного движения, в дальнейшем послужившие основой для создания единых общесоюзных правил дорожного движения. С утверждением Типового положения о Го-савтоинспеции МООП РСФСР происходит пересмотр обязанностей ГАИ от вопросов, связанных с эксплуатацией транспорта, к обеспечению безопасности движения автомобилей и пешеходов. Полномочия ГАИ существенно расширяются, в том числе за счет широкого спектра контрольных функций, уточняется ее взаимодействие с другими службами милиции. Существенным шагом для развития Госавтоинспеции стало упразднение в середине 60-х гг. ОРУД с передачей их функций ГАИ.
Шестой этап охватывает период со второй половины 60-х — до середины 80-х гг. прошлого века. Он характеризуется комплексным подходом к проблеме безопасности дорожного движения, систематичностью предпринимаемых государством в этом направлении мер, что предопределило их достаточно высокую эффективность. Однако, последующее усиление административных методов руководства управления страной привело к неуклонному увеличению количества задач, возлагаемых на Госавтоинспекцию. В результате система обеспечения безопасности дорожного
движения, сложившаяся к середине 60-х гг., перестала справляться с возложенными на нее зада-чами3.
Безопасность дорожного движения на данном этапе стала острой социальной проблемой государственной важности, требовавшей комплексного и системного подхода для своего решения. Постановления партии и правительства тех лет создали правовую основу для решения этой проблемы, значительно расширив круг мер, направленных на предупреждение дорожно-транспортных происшествий, повысив ответственность соответствующих министерств, ведомств и организаций за их реализацию.
Во второй половине 60-х — середине 80-х гг. прошлого века руководством страны проводится комплексная крупномасштабная организационно-правовая работа по улучшению безопасности дорожного движения. В этот период создается правовая база системы обеспечения безопасности дорожного движения. К решению проблем безопасности дорожного движения было привлечено большинство министерств и ведомств, а также общественных организаций. Основными направлениями деятельности государственных органов и общественных организаций по обеспечению безопасности дорожного движения стали техническое совершенствование конструкций производимых автомобилей и создание условий для их качественного технического обслуживания, дорожное строительство и улучшение оснащенности дорог средствами организации движения, улучшение подготовки водительских кадров, пропаганда безопасности дорожного движения.
Седьмой этап развития отечественной системы безопасности дорожного движения охватывает период с середины 80-х годов прошлого века до утверждения Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации (ГИБДД), ставшей правопреемницей ГАИ. Этот этап характеризуется масштабными социально-экономическими преобразованиями, которые неизбежно затронули автомобильно-дорожный комплекс в целом и деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения.
16 -Вестник Московского университета МВД России- № 11 / 2013
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
Негативные явления, происходившие в начале 90-х гг. ХХ в. в российской системе обеспечения безопасности дорожного движения, были обусловлены глубоким системным кризисом российской государственности. По причине отсутствия финансирования дорожное строительство, несмотря на постоянный рост количества автотранспорта, в 90-е гг. ХХ в. существенно сократилось, что породило серьезную диспропорцию между количеством транспортных средств и протяженностью улично-дорожной сети (особенно в крупных городах). В рассматриваемый период резко упало качество подготовки водительских кадров и, как следствие, упал уровень дисциплины участников дорожного движения и степень взаимоуважения друг к другу. Именно на 90-е гг. ХХ в. приходятся первые открытые высказывания общественности о наличии коррупционных проявлений среди сотрудников Госавтоинспеции и в органах внутренних дел в целом. Все вышеуказанные обстоятельства привели к ухудшению обстановки на дорогах России, росту показателей аварийности, смертности в результате дорожно-транспортных происшествий, детского дорожно-транспортного травматизма. Обеспечение безопасности дорожного движения Госавтоинспекцией МВД России в условиях перехода страны к рыночной экономике в последнее десятилетие прошлого века представляло собой весьма непростую задачу. Несмотря на предпринимаемые меры, основные показатели аварийности демонстрировали разнонаправленную динамику, не свидетельствовавшую о кардинальном улучшении ситуации на дорогах России.
Современный, седьмой этап развития системы безопасности дорожного движения начинается с утверждения Положения о ГИБДД МВД России и длится до настоящего времени. Его следует связывать с масштабными изменениями в работе по обеспечению безопасности дорожного движения, которые были начаты в первые годы ХХ1 в. Именно в это время руководством страны проблема обеспечения безопасности дорожного движения была воспринята как серьезная угроза эффективному развитию России.
Принятие в 2008 г. Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного
движения в 2006—2012 годах» было направлено на сокращение количества лиц, погибших в ДТП. Немаловажно, что при подготовке данной Программы был учтен и осмыслен историко-правовой опыт обеспечения безопасности дорожного движения в части комплексного подхода к решению стоящих задач. Программа предусматривала масштабные шаги по таким направлениям, как подготовка водителей, изменение мер ответственности за правонарушения в сфере безопасности движения, широкое применение мер пропаганды, внедрение новейших разработок в области организации и контроля движения, масштабные улучшения дорожной инфраструктуры. Положительные результаты реализации положений данной Программы вскоре стали заметны.
Предпринимаемые в последние годы российской государственной властью меры также направлены на сокращение аварийности. Изменение мер ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения в сторону ужесточения, в сочетании с пропагандой безопасности дорожного движения, начинает давать свои положительные результаты.
Таким образом, анализ историко-правового развития отечественной системы безопасности дорожного движения свидетельствует, что ключевым аспектом обеспечения системы безопасности дорожного движения является скоординированный системный подход к решению возникающих проблем в такой сложной межотраслевой сфере, как автомобильно-дорожный комплекс современной России. При этом создание эффективной системы безопасности дорожного движения возможно только на основе совместных усилий государства и гражданского общества на федеральном, региональном и местном уровнях власти.
1 Войтенков Е.А. Историко-правовые особенности и этапы становления отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения // Общество и право. 2010. № 3.
2 Советская милиция: история и современность (1917— 1987). М., 1987. С. 160.
3 См.: История ГАИ: К 60-летию Госавтоинспекции МВД России / М.Б. Афанасьев, Л.А. Кочетов, Б.В. Россинский и др. / Под ред.В.А.Федорова. М.: Изд-во «Гуманитарий», 1996. С. 177.
№ 11 / 2013
Вестник Московского университета МВД России
17
