CC BY
14
П. ТРОИЦКИЙ, аспирант Институт экономики РАН
ЭНЕРГОДИАЛОГ ЕС-РОССИЯ: ТРЕБУЮТСЯ КОМПРОМИССЫ
Либерализация энергетического рынка Европы началась в 1998 г., когда была выпущена Первая директива ЕС по газу, введенная в действие в 2000 г. Вторая директива от 2003 г. ставила целью завершение либерализации рынка газа к середине 2007 г. Данные директивы были направлены на стимулирование конкуренции на газовом рынке ЕС за счет свободного выбора источника поставок. Для этого было предложено отказаться от одного поставщика, а также от долгосрочных договоров на поставку газа между газовыми корпорациями и потребителями. По замыслу Комиссии Европейских сообществ (Еврокомиссия, ЕК), в результате конкурентной борьбы компаний Европы цена на газ должна снижаться. Подобные механизмы были запущены и на рынке электроэнергии Евросоюза. В итоге реформирования газовых и электроэнергетических отраслей европейского хозяйства должен быть создан единый энергетический рынок Евросоюза.
Новые законодательные предложения Еврокомиссии под названием «Третий энергетический пакет» были представлены публично 19 сентября 2007 г. ЕК начала серьезные изменения условий работы энергорынка, которые предусматривают корректировку европейского законодательства. Новые правила по защите и демонополизации энергетических рынков ЕС требуют расчленения компаний на добывающие и транспортные составляющие, а от третьих стран -обеспечения принципов энергобезопасности и взаимного доступа на энергорынки. Новые законодательные предложения были выработаны Еврокомиссией в результате анализа состояния мировой энергетики на начало 2007 г.
Как уверяют комиссары Евросоюза, механизм нового законодательства по энергоинвестициям в Европу не запрещает отечественной энергетической компании «Газпром» покупать малые доли в сетевых компаниях Европы, никаких количественных показателей в законопроекте пока не прописано1. В то же время Еврокомиссия запрещает производителям контролировать транспортно-распределительные сети или обладать значительным влиянием на принятие в них решений. Таким образом, тому же «Газпрому» для приобретения существенной доли европейской компании необходимо будет получить разрешение национального регулятора (зависит от той страны, в которой расположены сети). Если регулятор будет против такого приобретения, вопрос будет перенаправлен на рассмотрение наднациональным органом, который и планирует создать Еврокомиссия. В случае отказа наднационального
1 Материалы II Международной энергетической недели. - М., 2007.
органа компания-покупатель сможет обжаловать это решение в Европейском суде2.
По мнению представителей ЕК, на нынешнее положение «Газпрома» новые правила и поправки не повлияют, поскольку российский монополист и так не обладает значительным влиянием в сетевом комплексе Евросоюза, а является миноритарным акционером в нескольких сетевых компаниях. Зато новые правила не позволят «Газпрому» превратиться в вертикально интегрированную компанию, работающую в Европе.
По мнению представителей Газпрома, вложения в транспортную инфраструктуру весьма велики, и без гарантий со стороны поставщика просто бессмысленно строить трубопровод или магистральные линии электропередачи. Новации ЕК негативно отразятся и на самих европейских потребителях, поскольку тем самым в ЕК осознанно идут на повышение цены на газ. Если «Газпром» лишится права приобретать контрольные пакеты акций европейских энергокомпаний, включая энергосети, ему придется договариваться с европейскими посредниками, которыми станут транспортно-сбытовые компании Европы. Как считают в «Газпроме», контроль транспортировки газа европейским потребителям одной компанией позволил бы значительно снизить цену газа3.
Со своей стороны представители ЕС считают, что конкурентный рынок электроэнергии и газа является более выгодной и надежной системой. По словам комиссара ЕС по энергетике А. Пиебалгса, это позволит исключить возможность проникновения монополизма и манипуляций, в то время как сейчас энергосети специально удерживаются в «монопольной тесноте», чтобы конкурент не мог использовать их для доставки газа или электроэнергии4. При этом у независимых сетевых операторов есть стимул расширять сетевые мощности. Евросоюз пытается убедить «Газпром», что ему будет выгодно разделение добычи и транспортировки газа. Это связано с тем, что компании, ставшие владельцами магистральных сетей в Евросоюзе, смогут расширить географию поставок продукции «Газпрома» по всей Европе5. Кроме того, по мнению представителей ЕС, России было бы выгодно ратифицировать Энергетическую Хартию, что создаст благоприятные условия на европейском рынке для поставки газа.
По мнению представителей МИД России, энергетическая политика России базируется на принципах, по которым живет современный энергетический рынок, которые уже устоялись в мировой практике и применяются всеми ее основными конкурентами6. Их суть в том, что основные активы в добыче должны контролироваться национальными корпорациями, которые в обмен на предоставление иностранным компаниям миноритарных долей в этих активах получали бы доли в
2 Там же.
3 Со своим «Газпромом» на чужой рынок не ходи. // Газета. - 2007. - №199.
4 Там же.
5 Там же.
6 Денисов А. Итоги прошедшего года — залог успеха будущего. // Мировая Энергетика. - 2008. - № 01 (49).
сбытовых и транспортных компаниях за рубежом7. Однако, Еврокомиссия не спешит менять свою энергетическую политику. Поэтому в настоящее время России необходимо выработать четкую позицию в вопросе взаимоотношений с Евросоюзом в энергетической сфере. Другими словами, предстоит решить, будет ли это энергетический диалог или энергетический конфликт, бесконечный спор двух сторон.
Россия уже давно является надежным партнером ЕС в обеспечении поставок нефти и газа. Устойчивое и бесперебойное энергоснабжение европейского рынка российскими энергоносителями вносит значительный вклад в укрепление европейской энергобезопасности. Однако изменения условий работы энергетического рынка ЕС без учета интересов всех участников энергетического рынка (производителей, потребителей и транзитеров) вносят неопределенность в планы работы всех звеньев энергетической цепочки. Предложенные Еврокомиссией новые энергетические правила требуют от России:
- тщательно проанализировать предлагаемые Еврокомиссией новации и последствия их принятия и введения в практику;
- сформулировать позицию России по данной проблеме;
- принять соответствующие политические, экономические и организационные меры, позволяющие сохранить свою энергетическую безопасность, а также сохранить и развивать взаимовыгодное сотрудничество с Евросоюзом в энергетической сфере.
Возможные ответные меры России
Предложенные Еврокомиссией ограничения на инвестиции в энергетический сектор ЕС ограничивают права крупнейших инвесторов энергетической сферы, в том числе России, и, действительно, напоминают протекционистские меры. Можно отметить, что предлагаемые новации в сфере энергетики Европы вступают в противоречие с принципами свободной и равной конкуренции, которым должна следовать Еврокомиссия. Они также противоречат принципам глобальной энергетической безопасности, согласованным на саммите Большой Восьмерки в Санкт-Петербурге в 2006 г. Напомним, что на саммите G8 крупнейшие промышленно развитые страны Европы и всего мира пришли к мнению о том, что глобальная энергобезопасность предполагает согласованность действий потребителей и производителей, а также транзитеров энергоресурсов. Принятие Евросоюзом новых правил может сказаться на привлекательности европейского энергорынка для старых и новых потенциальных участников энергорынка. У российского «Газпрома» могут возникнуть следующие проблемы в работе на европейском рынке:
- Прежде всего, как у монопольной компании, одновременно работающей в сферах добычи, транспортировки и сбыта газа, поскольку теперь работа компании третьей страны в Европе должна и на своей территории регулироваться теми же принципами, что и в Евросоюзе. То есть «Газпром» сможет претендовать, например, на
7 Там же.
британскую Centrica, только в случае, если из Газпрома будет выделена Единая система газоснабжения (ЕСГ) и продана или передана в управление независимой компании.
- Возникают проблемы с многочисленными уже имеющимися транспортными и сбытовыми мощностями в Европе.
- Появятся проблемы с приобретением контрольного пакета акций энергетических компаний Европы.
- Внутри России в соответствии с «принципом взаимности» «Газпрому» придется открыть иностранцам и независимым компаниям свою транспортную сеть для свободного пользования, а российскому государству придется предоставить им в ответ возможность на равных участвовать в разработке недр.
На наш взгляд, существует три основных сценария «ответных действий» России. Первый - это полное отрицание и неприятие предлагаемых Еврокомиссией мер, второе - полное принятие предложений Еврокомиссии и третий - компромиссный вариант.
1. Отрицательно-силовой сценарий
Данный сценарий предусматривает закрытие российского рынка европейским компаниям в ответ на закрытие рынка ЕС для «Газпрома». Такой вариант был частично поддержан и озвучен рядом российских политиков и руководителей комитетов Госдумы РФ. Предлагается дать симметричный ответ планам европейцев, а также переориентировать российский энергетический экспорт на азиатское направление. В заявлении председателя Комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи, президента Российского газового общества (РГО) В.А. Язева по поводу новых инициатив Еврокомиссии в сфере энергетики отмечается следующее: возможно, новые инициативы являются очередной
попыткой ЕК надавить на Россию в вопросе ратификации Договора к Энергетической Хартии8. Поэтому Россия и другие основные игроки на европейском рынке, в условиях законодательной непредсказуемости ЕС, вправе рассмотреть возможность переориентации своих экспортных потоков на другие рынки с более предсказуемыми действиями в энергетике. Такой сценарий также предполагает возможность создания «газовой ОПЕК» - объединения производителей и экспортеров газа под эгидой России - для отстаивания своих интересов перед развитыми странами-потребителями голубого топлива, то есть как противовес ЕС и США.
Однако, на наш взгляд, такой экстремальный сценарий в настоящее время мало приемлем как по политическим, так и экономическим причинам:
1. Такие радикальные шаги приведут к ухудшению политического имиджа России в мировом сообществе и осложнению отношений с многочисленными странами-получателями российских энергоресурсов (прежде всего, газа), а также европейскими инвесторами в российскую энергетику.
8 Источник: Пресс-служба Комитета по энергетике, транспорту и связи ГД РФ от 26 сентября 2007 г.
2. Закрытие российского энергорынка для ЕС нанесет ущерб экономике России, поскольку российский энергетический экспорт в основном ориентирован на Европу, и остановка поставок скажется на экспортных доходах. Кроме того, европейские страны являются крупнейшими инвесторами российской экономики и энергетики и поставщиками новых технологий и менеджмента. Прекращение потока европейских инвестиций и ноу-хау окажет негативное влияние на экономику страны.
3. В настоящее время российская энергетика сориентирована на Запад и неевропейские потоки российских энергоресурсов малозначительны. Переориентация российских энергопотоков на восточное направление займет довольно много времени и потребует огромных инвестиций. При этом цена на энергоресурсы, предлагаемая Китаем, существенно ниже европейской, и восточное направление может оказаться нерентабельным, особенно, если учесть необходимость огромных вложений в транспортную инфраструктуру (пример -нефтепровод ВСТО). России скорее необходима диверсификация экспортных потоков с относительным уменьшением доли европейских энергопотоков и увеличением доли потоков по остальным направлениям (прежде всего азиатского и в США). При диверсификации энергопотоков России необходимо учитывать перспективную тенденцию возрастания доли использования сжиженного природного газа (СПГ) в мире. Применение в России технологий СПГ может повлиять на диверсификацию энергопотоков в направлении АТР и США.
2. Согласительно-либеральный сценарий
Либеральный или согласительный сценарий предусматривает принятие новых энергетических правил ЕС и в различных видах предлагается рядом российских экономистов и экспертов либерального направления.
По их мнению, задачей нынешнего этапа энергетической политики Европы (в соответствии с которым разработаны новые директивы в области энергетики) является все же не дискриминация конкретно «Газпрома», а общая борьба с монополизмом, поощрение конкуренции, повышение эффективности энергетического рынка Евросоюза и России, усиление надежности снабжения энергоресурсами, сокращение выбросов и проблемы экологии. Еврокомиссия выступает против того, что отдельные страны-члены ЕС имеют особые договора с каким-либо иностранным государством-поставщиком (с Россией, Алжиром, странами Ближнего Востока), а остальные получают нефть и газ по завышенным тарифам.
Предлагаемые ограничения ЕС не избирательны, а будут действовать в отношении всех компаний, в том числе из государств ЕС. Нужно отметить, что в России также приняты действия по ограничению работы иностранного капитала в энергетике. Новые условия направлены против всех монопольных и поддерживаемых государствами вертикально интегрированных корпораций на европейском рынке. Однако из всех поставщиков энергоресурсов в ЕС и внешних инвесторов именно российский газовый монополист
«Газпром» более всего не соответствует новым правилам ЕС. Российское государство усиливает позиции «Газпрома» как монополиста в газовой отрасли и в экспорте российского газа за рубеж, лоббирует выгодные долгосрочные контракты «Газпрома» со странами Евросоюза. Государство добивается увеличения объемов поставок газа, привлекает передовые европейские технологии (и выборочные инвестиции) и предпринимает активные внешнеполитические усилия с тем, чтобы не допустить строительства газопроводов в ЕС в обход территории России. При этом сам «Газпром» препятствует свободному транзиту газа Центральной Азии в Европу по территории России. «Газпром» монопольно занимается транспортировкой газа на российской территории, а также экспортом газа. Однако следует разделять интересы отечественного бизнеса в лице «Газпрома» и всей экономики России, причем государство обязано защищать, прежде всего, именно национальные интересы, а не интересы отдельной компании и соответствующей экономической группы.
Согласительный сценарий предполагает возможность работы «Газпрома» на европейском рынке с разделением его на добычную и транспортно-распределительную составляющую, уменьшение доли государства в «Газпроме» и превращение его в частную открытую компанию. Предполагается также повышение внутренних газовых тарифов до внешних, предоставление возможности независимым производителям и иностранным компаниям на равных участвовать в газотранспортной инфраструктуре России, включая экспортные трубопроводы. Либеральный сценарий одновременно является планом ратификации Договора к Энергетической Хартии и принятия Транспортного протокола к нему в нынешнем виде. По мнению либеральных экономистов, ратификация Хартии в ближайший период может привести к потерям и осложнениям в работе российских энергетиков, зато в перспективе принесет много плюсов развитию всей экономики страны и будет способствовать активной экспансии российской энергетики в Европу.
На наш взгляд, либеральный вариант радикален и в настоящее время также является маловероятным. Кардинальные реформы газовой отрасли в принципе необходимы и могут в перспективе оказаться эффективными для российской экономики. Однако реформу «Газпрома» невозможно осуществить сразу или быстро. Это связано с тем, что повышение внутренних цен до мирового уровня может привести к дисбалансу всей российской экономики в виду того, что топливно-энергетический баланс России базируется на дешевом газе.
3. Компромиссный сценарий
Предлагаемый нами компромиссный сценарий предусматривает несколько последовательных этапов.
Если «Газпрому» придется отдать принадлежащие ему доли трубопроводов, компрессорные станции и подземные хранилища газа в Европе, то компания не сможет обеспечивать зафиксированную в договорах стабильность и надежность поставок газа в Европу. Поэтому можно предложить Евросоюзу предоставить возможность «Газпрому» работать на европейском рынке без разделения его на добычную и
транспортно-распределительную составляющую, без изменения структуры собственности «Газпрома» и без открытого допуска иностранцев к его газоэкспортным трубопроводам. Однако в обмен европейским компаниям будет предоставлена возможность участия в разработке ряда месторождений в рамках СРП (Штокман, Ковыкта, Сахалин). Данные ограниченные уступки в этих проектах возможны без особого ущерба российской экономке, зато приведут к росту доверия западных инвесторов к российскому энергетическому рынку.
России можно воспользоваться разногласиями между ЕС и крупнейшими энергокомпаниями Франции, Германии, Италии, Испании и предлагать этим странам и их компаниям двусторонние долгосрочные договора. Таким образом, «Газпром» будет вместе с самыми мощными энергоконцернами европейской энергетики отстаивать свои интересы перед ЕК. Заключение долгосрочных газовых контрактов хотя и нарушает принцип свободной конкуренции и рыночного формирования цен, зато несет гарантии стабильности и надежности поставок в Европу.
В последнее время E.ON-Ruhrgas, ENI и Gaz de France продлили долгосрочные контракты с «Газпромом» и, таким образом, гарантировали себе большой объем поставок газа на ближайшие двадцать лет. Италия рассчитывает увеличить объем закупок российского топлива за счет расширения газопровода «Южный поток», а Германия и Франция - благодаря строительству магистрали «Северный поток» (прежнее название — Северо-Европейский
газопровод).
России также выгоднее сотрудничество на двустороннем уровне со странами Европы, а не на уровне Россия-ЕС в целом. Такая модель сотрудничества предполагает установление взаимосвязи на основе уже существующих в России правил энергетического взаимодействия, а не исходит из условия принятия Россией правил ЕС. То есть сотрудничество осуществляется без лишения «Газпрома» монопольного положения и без открытия для ЕС российских магистральных трубопроводов.
России стоит настаивать на сотрудничестве с отдельными государствами ЕС. Пример - сотрудничество с Германией. В нынешней ситуации странам ЕС и крупнейшим компаниям Европы более выгодно принять предлагаемые Россией правила игры и сотрудничать в двустороннем формате по долгосрочным договорам, получив в обмен доступ к российским месторождениям и совместному владению транспортной инфраструктурой.
Наконец, следующий вариант предполагает сокращение монопольных прав «Газпрома» - «священной коровы» российской энергетики. Разделение «Газпрома» на добывающую и транспортносбытовую составляющую рано или поздно состоится. Поэтому можно предложить ЕС постепенное реформирование монополии (по аналогии с РАО «ЕЭС России») с постепенным повышением внутренних газовых цен до уровня европейских. По мнению В. Ивантера, государственное участие в нефтегазовом секторе, в том числе проблема разделения «Газпрома», объективно отвечает мировым тенденциям и уровню
развития экономики России9. А проблема эффективности управления «Газпромом» остается крайне актуальной, при этом децентрализация управления и разделение центров прибыли внутри компании приведут к повышению ее эффективности. К примеру, российская электроэнергетика в лице критикуемой многими РАО «ЕЭС России» сможет работать в Европе при новых условиях, поскольку проведенные в отрасли реформы были направлены на разделение генерации и транспортировки электроэнергии.
При реализации этого варианта Россия не идет на уступки Евросоюзу по другим вопросам - ратификации ДЭХ и принятия Транзитного протокола, зато требует не закрывать европейский энергетический рынок, а получить хотя бы частичную или ограниченную миноритарной долей возможность выйти на энергетические рынки Еврооюза. При этом российский внутренний рынок также открывается лишь в ограниченном виде - в неконтрольных долях в месторождениях и инфраструктуре. При этом можно предложить иностранным компаниям и инвесторам более существенный доступ к российской нефтепереработке и созданию производств СПГ, где требуются огромные инвестиции.
Пока формулировки энергетического доклада ЕК с новыми правилами позволяют трактовать понятия весьма широко и вносить коррективы. Современный уровень взаимоотношений ЕС с поставщиками энергоресурсов, включая Россию, «не обеспечивает в должной степени ни надежности, ни долговременности поставок»10. Заключение нового соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией может позволить смягчить существующие ограничения, поскольку принцип "взаимности" становится одним из основных принципов новых правил игры на европейском энергетическом рынке. Иностранные инвесторы получат такой же доступ к энергетике ЕС, который имеют европейские инвесторы к энергетике их стран. Евросоюз сможет пойти на то, чтобы не распространять новые предлагаемые правила в сфере энергетики на компании, которые поставляют газ из-за пределов Европы. Примером компромиссного решения является проект строительства северо-европейского газопровода «Северный поток» (Nord Stream) напрямую из России в Европу. Отметим, что этот проект предусматривает получение европейскими компаниями права на доступ к добыче российских энергоресурсов (Южно-Русского месторождения). Так, вначале Еврокомиссия была против проекта потому, что его контролирует вертикально интегрированная госкомпания «Газпром» и требовала расчленения газовой монополии. Еще недавно европейские политики заявляли, что «Северный поток» поставит Европу в прямую зависимость от России, но позже Еврокомиссия пояснила, что проект
9 Энергосоюз или энергоконфликт. Доклад французской компании Total и Института народнохозяйственного прогнозирования РАН на тему "Россия и Европа: энергосоюз или энергоконфликт". Приложение к газете "Коммерсантъ" № 109(3440) от 20.06.2006.
10 Энергосоюз или энергоконфликт. Доклад французской компании Total и Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН на тему "Россия и Европа: энергосоюз или энергоконфликт". Приложение к газете "Коммерсант" № 109(3440) от 20.06.2006.
«Северный поток» не подпадет под новое регулирование, как и другие международные трубопроводы в ЕС. Россия, в свою очередь, смягчила позиции и разрешила европейским компаниям (французской Total и норвежской StatoilHidro) участвовать в разработке Штокмановского газоконденсатного месторождения), дав понять, что допускает иностранцев к своим ресурсам. Таким образом, можно ожидать и дальнейшего продвижения по пути компромиссов.
На наш взгляд, Россия и далее будет поставлять большие объемы газа и нефти на европейский рынок, поскольку, несмотря на диверсификацию импорта, останется доминирующим поставщиком газа и важным поставщиком нефти в Евросоюз. Сейчас Россия старается вести свои поправки в Энергетическую хартию и Транзитный протокол к ней, чтобы взаимовыгодное сотрудничество ЕС и России можно было осуществлять на общих принципах. По нашему мнению, решением противоречий между поставщиками, потребителями и транзитерами энергоресурсов может стать подписание новой энергетической хартии, которая в полной мере отвечала бы интересам всех сторон и происшедшим в мире геополитическим изменениям в течение последних десяти лет. Новый документ должен сформулировать новые правила взаимоотношений. Если ЕС намерен и дальше инвестировать в Россию, то у России должна быть возможность вкладывать средства в ключевые отрасли ЕС.
В сегодняшнем глобальном мире нельзя решать вопросы обеспечения собственной безопасности без учета интересов других стран. Для улучшения отношений с Европой России необходимо переходить от политизации отношений к прагматическому деловому подходу. Для этого нужны компромиссы, как с российской, так и европейской стороны.
