CC BY
43
УДК 33.338
ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКОМ НЕПЛАТЕЖЕЙ НА РЫНКЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ
Ю. Г. ЛЕСНЫХ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Е-таМ: ^п^-и@таМ. ги
Ставропольский государственный университет
Проблема демонополизации электроэнергетики — одна из наиболее острых и дискуссионных. Причины этого лежат во многих плоскостях — от технологических до сугубо экономических. Новые структура отрасли и принципы взаимоотношений между его участниками породили новые угрозы экономической безопасности со стороны электроэнергетики, большая часть которых носит финансовый характер и для минимизации которых требуются значительные финансовые ресурсы. В этой связи в статье предпринята попытка предложить механизмы повышения платежной дисциплины на российском рынке энергии (мощности).
Ключевые слова: энергетическая безопасность, угрозы, платежная дисциплина, оптовый и розничные рынки электроэнергии (мощности).
Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) — сложная межотраслевая система добычи и производства топлива и энергии (электроэнергии и тепла), их транспортировки, распределения и использования. В его состав входят:
1) топливная промышленность — нефтяная, газовая, угольная, сланцевая, торфяная;
2) электроэнергетика.
Отдельно можно говорить о субъектах производственной инфраструктуры — магистральных высоковольтных линиях и трубопроводах, образующих единые сети.
Основными критериями формирования национальной политики в области энергетической безопасности, по мнению автора, являются следующие:
• уровень запасов топлива в России, качество их
извлечения и переработки;
• приоритеты формирования топливного баланса;
• технико-технологическое состояние основных производственных фондов ТЭК;
• возможности ТЭК обеспечивать платежеспособный спрос достаточным количеством энергоносителей;
• рациональное использование потребителями энергоресурсов;
• оптимальная организационная структура нефтяного, газового и электроэнергетических рынков, допустимая степень их монополизации с учетом экономической эффективности и энергетической безопасности;
• механизм перераспределения сырьевых доходов между субъектами ТЭК и государством, внутри ТЭК; источники финансирования и инвестиций;
• стратегические приоритеты и механизмы ценообразования на топливо и энергоносители на внутреннем и внешнем рынках;
• недискриминационный доступ отечественных хозяйствующих субъектов на международный топливный рынок и др.
Исходя из приведенных критериев, можно сформулировать основные факторы, угрожающие достижению необходимых условий стабильного функционирования топливно-энергетического комплекса, а значит, являющихся факторами снижения энергетической, и как следствие, — экономической безопасности государства. Указанный перечень — это основа балансирования целей, инструментов, методов бюджетного, денежно-кредитного, налогового, антимонопольного ре- 55
гулирования экономики в целях достижения основных параметров экономической безопасности государства.
В соответствии с Законом РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности» безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Угроза безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. В свою очередь, реальная и потенциальная угроза объектам безопасности (в нашем случае — топливно-энергетическому комплексу), исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности [5].
Технические уровень и состояние большинства хозяйствующих субъектов ТЭК не отвечают современным требованиям развития науки и техники в области электроэнергетики, а также требованиям безопасности и охраны окружающей среды, в отдельных случаях становясь критическими. Основные фонды на данный момент характеризуются высоким уровнем износа, в значительной степени морально устарели (особенно это касается качества извлечения и переработки углеводородов). Это с учетом высокой капиталоемкости и инвестиционной инерционности комплекса создает огромную угрозу энергетической безопасности страны. В частности, износ основных фондов в энергетике сегодня составляет около 60 % [10].
Следующая проблема тесно связана с предыдущей. Серьезную угрозу представляет инвестиционное недофинансирование топливно-энергетического комплекса. Это ведет к недостаточному обновлению основных фондов, снижению эксплуатационных возможностей оборудования, некомпенсированному выбытию мощностей. Для поддержания безопасного состояния электроэнергетики необходимо ежегодно заменять примерно 6 000 МВт мощности основного электрогенерирующего оборудования, а заменяется не более 1 000 — 2 000 МВт в год [10]. Недофинансирование ТЭК приводит к угрозе развала его строительного комплекса. Последствия этого не удается преодолеть даже за десятилетие.
Также угрозой энергетической безопасности являлось перекрестное субсидирование — скрытое (технологическое) и явное (социальное). Перекрестное субсидирование — это перенос затрат с одного вида энергетического товара на другой. При рыночной экономике на энергетический ры-
56 -
нок поставляется более 39 видов энергетических товаров и услуг [11]. Существует более 10 видов перекрестного субсидирования, например [1]: субсидирование конденсационной электрической энергии за счет комбинированной энергии; субсидирование мощности за счет «энергии»; субсидирование надежности за счет «энергии»; субсидирование электрической энергии за счет тепловой энергии; субсидирование долгосрочного резерва за счет «энергии»; субсидирование новых потребителей за счет старых потребителей и др.
Причины возникновения перекрестного субсидирования датируются 1950-ми гг. Его главной движущей силой была политико-идеологическая цель: достижение идеологического и социально-экономического господства в мире. Эту же цель преследовала и государственная статистика об экономической эффективности производства тепловой и электрической энергии на ТЭЦ, где фиксировалось производство тепловой энергии на ТЭЦ с КПД 108,4 % [1].
При переходе к рыночной экономике система перекрестного субсидирования в энергетике по умолчанию была закреплена в нормативных документах. Поэтому для обеспечения экономической безопасности отрасли и экономики страны в целом необходимо было устранить негативное влияние перекрестного субсидирования на деятельность субъектов рынка.
Финансовая дестабилизация в отраслях топливно-энергетического комплекса из-за роста неплатежей со стороны потребителей энергии ведет к росту задолженности субъектов энергетики в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. При повышении дебиторской задолженности энергопроизводители лишаются возможности финансировать расширенное воспроизводство, в результате повышается вероятность возникновения ущербов в условиях высокой изношенности основных фондов.
Снижение наполняемости доходных статей бюджета в результате невыполнения своих обязательств предприятиями ТЭК представляет собой еще одну угрозу как энергетической, так и экономической безопасности России. Это, в свою очередь, приводит к росту задолженности за полученные энергоресурсы со стороны потребителей, финансируемых за счет бюджетных средств. В этих условиях предприятия топливно-энергетического комплекса становятся кредиторами отдельных отраслей экономики.
Мировой финансовый кризис, достигший своего пика в 2008 г., лишь острее обнажил весь
комплекс проблем, связанных с финансово-экономической составляющей обеспечения энергетической безопасности России, прежде всего с нехваткой инвестиционных ресурсов на расширение и обновление производственной базы:
• воспроизводство сырьевой базы в нефтегазовой промышленности и электроэнергетике оценивается как критическое;
• в экономике сохраняются высокие налоги, неплатежи, неблагоприятный инвестиционный климат;
• возможности привлечения ресурсов фондового рынка (в частности эффективные первичные размещения) для финансирования предприятий ТЭК, особенно реформируемой электроэнергетики, стали весьма ограничены. Итак, большая часть угроз энергетической
безопасности имеет финансово-экономические корни, чаще всего недостаточные объемы инвестиций, направляемые в отрасль; неэффективные механизмы налогового регулирования или ценообразования (в частности тарифного ценообразования). Кроме того, не развитый в 1990-х и начале 2000-х гг. финансовый рынок ограничивал возможности использования инструментов фондового рынка для привлечения инвестиций и страхования рисков. Также сдерживающим фактором портфельных инвестиций была сама монопольная структура отрасли, которая не давала инвесторам большого разнообразия в выборе объектов инвестирования, а механизмы перераспределения привлекаемых с фондового рынка ресурсов были непрозрачными и не могли в полной мере учитывать потребностей каждого из объектов энергетики.
В новой демонополизированной модели энергоснабжения предусмотрено применение следующих методов государственного регулирования и контроля [6]:
• государственное регулирование и контроль за деятельностью субъектов, отнесенных законодательством к естественным монополиям в сфере электроэнергетики, в том числе регулирование инвестиционной деятельности;
• государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды услуг;
• государственное антимонопольное регулирование
и контроль, в первую очередь установление единых на территории РФ правил доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электроэнергии;
• управление государственной собственностью в электроэнергетике;
• лицензирование деятельности в сфере электроэнергетики;
• техническое регулирование;
• государственный надзор за соблюдением субъектами электроэнергетики требований федерального законодательства, в том числе технических и экологических регламентов.
В переходный период реформирования электроэнергетики в рамках государственной политики был предусмотрен следующий порядок регулирования цен на электрическую энергию, который должен был обеспечить социальную составляющую экономической безопасности страны.
Правительство РФ одновременно с разработкой проекта федерального бюджета на очередной финансовый год утверждало на год предельные уровни тарифов на электроэнергию для потребителей с выделением цен для населения, при этом была предусмотрена возможность разбивки этих тарифов по периодам одного года, по категориям потребителей, с учетом региональных и иных особенностей (рис. 1).
Одной из основных угроз экономической безопасности, источником которой выступает электроэнергетика, являются неплатежи за поставленную энергию. Поскольку большинство фунда-
СОЦИАЛЬНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Рис. 1. Механизм государственного регулирования социальной составляющей экономической безопасности в области электроэнергетики
- 57
ментальных проблем отрасли в своем основании имеют финансово-экономические предпосылки, недостаточное финансирование деятельности субъектов энергетики исключает возможности модернизации, увеличивает риск технико-технологической нестабильности электроэнергетики, снижения темпов промышленного роста, социальной нестабильности в стране.
Розничные потребители закупают электроэнергию у сбытовых компаний, которые приобретают ее у производителей на оптовом рынке электроэнергии (ОРЭ). По данным Некоммерческого партнерства «Совет рынка» [2, 4], фактическая задолженность на розничном рынке электроэнергии за 2009 г. выросла на 25,7 млрд руб., достигнув на начало 2010 г. 73,5 млрд руб. Общая задолженность потребителей перед гарантирующими поставщиками (ГП) достигла 123,4 млрд руб.
Неплатежи за энергию на розничном рынке электроэнергии (РРЭ) приводят к увеличению долговой нагрузки субъектов сбытового сектора на оптовом рынке. В результате низкой платежной дисциплины общий объем задолженности на ОРЭ за 2009 г. вырос на 42,5 % до 30,1 млрд руб. (по состоянию на 1 января 2010 г.) [4].
На решение проблемы долговой нагрузки на оптовом рынке направлены государственные субсидии, перечисляемые в региональные бюджеты [8]. В 2009 г. сумма субсидий составила 8 млрд руб. [4]. Это позволило сократить в 2010 г. задолженность на ОРЭ, в частности с января по май она уменьшилась на 23,9 %, составив к 6 мая 2010 г. 22,9 млрд руб.
Кроме того, в конце 2009 г. были синхронизированы расчеты за электроэнергию на оптовом и розничном рынках [7]. До этого момента существовала практика, согласно которой покупки на оптовом рынке оплачивались четыре раза в месяц, а на розничном — два. Согласование графиков платежей снижает объем кассовых разрывов, для покрытия которых гарантирующие поставщики вынуждены были привлекать заемные средства, что снижало их финансовую устойчивость.
Основные причины увеличения задолженности на розничном рынке — это слабая платежная дисциплина потребителей, особенно субъектов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Для сокращения объемов неплатежей на РРЭ, как представляется, необходимо внести поправки в Уголовный кодекс РФ, Кодекс административных правонарушений (КоАП РФ) и Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в целях усиления ответственности руководителей предприятий энергетики, доведших компании до
58 -
банкротства и создавших угрозу экономической и социальной стабильности в регионе и на федеральном уровне.
Самыми сложными потребителями на розничном рынке электроэнергии являются организации ЖКХ, на чью долю приходится более 27 % всей дебиторской задолженности. Кроме того, компании такого рода часто становятся банкротами, а арендованное ими муниципальное имущество передается некоему обществу с ограниченной ответственностью, которое обладает небольшим уставным капиталом [9].
Причинами неудовлетворительной работы предприятий ЖКХ является неэффективное руководство, в том числе необоснованный рост управленческого штата, неполный учет затрат в тарифно-балансовых решениях, отсутствие ответственности и контроля за подразделениями ЖКХ со стороны органов власти, неплатежи потребителей за оказанные коммунальные услуги, а также отсутствие административной либо уголовной ответственности руководителей, доведших предприятие до банкротства.
Сложность ситуации заключается в том, что, несмотря на ориентацию на конкурентный рынок электроэнергии, для поддержания социальной стабильности в обществе на федеральном и региональном уровнях происходит сдерживание тарифов на коммунальные услуги. Вместе с тем вся система ЖКХ пребывает в упадочном состоянии и нуждается в значительном финансировании.
Помимо указанных фундаментальных противоречий, по мнению автора, в России не сформирована эффективная система взыскания неплатежей на розничном рынке.
В настоящее время мероприятия по взысканию долгов на розничном рынке включают в себя:
• переговоры;
• реструктуризацию задолженности, договоры о реструктуризации с начислением процентов на отсроченную сумму основного долга;
• заключение мировых соглашений с указанием сроков и сумм погашения задолженности;
• продажу и уступку прав требования долга;
• взыскание недоимок в субсидарном порядке с бюджета муниципального образования в отношении задолженностей бюджетных организаций;
• уведомления о санкциях за неоплату;
• ограничение (прекращение) подачи электроэнергии потребителю-должнику;
• взимание недоимок через суд;
• взаимодействие поставщиков энергии со службой судебных приставов.
Отдельно следует остановиться на таком противоречивом инструменте, как ограничение (прекращение) подачи электроэнергии. С одной стороны, это по-прежнему один из самых эффективных способов борьбы с неплатежами. Кроме того, данный метод не позволяет предприятиям, у которых существует риск введения процедуры банкротства, наращивать задолженность.
Но, с другой стороны, при технической возможности адресных отключений потребителей-должников данная мера не может считаться эффективной, поскольку ее применение будет идти вразрез с гражданским законодательством.
Также выделяется категория «неотключаемых» потребителей, например органы государственной власти, медицинские учреждения, воинские части, стратегические предприятия и т. д.
Следовательно, в качестве меры борьбы с неплатежами можно предложить введение бюджетных, государственных и прочих гарантий в рамках «технологической брони». Механизм предоставления гарантий будет заключаться в депонировании в рамках бюджетов денежных средств, обеспечивающих электропотребление в пределах указанной брони.
Нельзя не учитывать неоднозначного эффекта от ограничений для самих предприятий генерации.
Во-первых, прекращение функционирования предприятия, его банкротство и последующее списание долгов невыгодны сбытовой компании.
Более того, ограничения приводят к уменьшению объемов потребляемой электроэнергии и ухудшению финансово-экономических показателей самих сбытовых организаций.
Решение этой проблемы видим в выстраивании определенных экономических и административных барьеров для предприятий-однодневок, которые имеют многомиллионные месячные обороты при минимальном размере уставного капитала (если они функционируют в форме обществ с ограниченной ответственностью, то уставный капитал составляет 10 тыс. руб.). Следовательно, первой мерой является увеличение размера уставного капитала для подобных хозяйствующих субъектов, функционирующих на РРЭ.
На решение проблемы своевременного выполнения обязательств перед потребителями энергии должно быть направлено и принятие системы финансовых гарантий, стимулирующих платежи на ОРЭ и обладающих вариативностью для участников (например увеличение штрафов и ужесточение санкций к неплательщикам, введение гарантийного обеспечения закупок на оптовом рынке, предоплату поставленной энергии (мощности).
Кроме того, представляется необходимым повышение размера предоплаты за поставленную энергию (мощность) для всех категорий потребителей (кроме населения) до 100 %. На данный момент действует следующий порядок авансирования: 70 % при поставках электроэнергии, а для энергосбытовых компаний-перепродавцов — 50 % оплаты до начала месяца.
Одна из главных причин неплатежей со стороны гарантирующих поставщиков — это долги посредников, выступающих розничными перепродавцами. Это, например, сбытовые компании, не имеющие статуса гарантирующего поставщика, или гарантирующие поставщики второго уровня, которые не работают на ОРЭ, а покупают энергию у гарантирующих поставщиков — субъектов оптового рынка.
Минимизировать риски неплатежей в этой сфере также можно путем максимизации предоплаты.
Помимо репрессивных мер для управления рисками неплатежей в электроэнергетике должны применяться меры стимулирующего и инновационного характера, например система «умного учета» (Smart Metering).
Данные системы активно применяются на Западе и предполагают установку «умных» счетчиков, которые автоматически снимают показания, дистанционно регулируют потребление, помогают абоненту принимать обоснованные решения об объемах используемой энергии и их вариациях по времени суток. Применение такой системы в Италии позволило сократить уровень потерь до 80 % [5].
Среди стимулирующих мер первостепенное значение следует придать законодательным новациям, которые позволят заинтересовать потребителей в усилении платежной дисциплины за счет предоставления права гарантирующему поставщику:
1) применять в договорах с потребителями скидки за своевременное и досрочное внесение авансовых платежей;
2) устанавливать индивидуальные графики оплаты электроэнергии для организаций, испытывающих временные финансовые затруднения;
3) реализовывать программы стимулирующего характера (лотереи, конкурсы) среди потребителей с лучшей платежной дисциплиной.
В любом случае без повышения платежной дисциплины на оптовом и розничном рынках невозможна полноценная конкуренция и демонополизация. И главным здесь должен быть комплексный подход, включающий весь перечень указанных мер (рис. 2).
- 59
Рис. 2. Рекомендуемые меры повышения платежной дисциплины на рынке электроэнергии
ОПТОВЫЙ РЫНОК ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ (ОРЭ)
Структура Ценообразование Риски Управление рисками
Поставщики - генерирующие компании и импортеры электроэнергии. Покупатели - потребители энергии для собственных производственных нужд; сбытовые компании (включая гарантирующих поставщиков -ГП); экспортеры 1. До окончания реформы - по регулируемым ценам на основании регулируемых договоров (на основе прогноза производства и потребления энергии). 2. По завершению реформы - доведение до 100% по свободным ценам на основании свободных двусторонних договоров и по методу рынка «на сутки вперед» 1. Риск манипулирования ценами. 2. Риск снижения текущей надежности в работе энергосистемы при растущем спросе. 3. Риск снижения инвестиционной привлекательности в отрасли. 4. Риск неплатежей 1. Введение принципа конкурентного исполнения ценовых заявок. 2. Создание рынка мощности для формирования финансовых стимулов соблюдения требования к качеству. 3. Установление тарифов по методу индексации с учетом фактической инфляции. 4. Государственные субсидии региональных бюджетов
РОЗНИЧНЫЙ РЫНОК ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ (РРЭ)
Поставщики - ГП, сбытовые компании, объекты генерации, сетевые организации. Потребители - население, предприятия ЖКХ, промышленные предприятия Поставка части объемов электроэнергии по регулируемой цене, а части - по цене, отражающей стоимость электрической энергии на конкурентном оптовом рынке в рамках предельного уровня нерегулируемых цен 1. Риск социальной нестабильности. 2. Риск неудовлетворения потребности в электроэнергии. 3. Риск неплатежей 1. Гарантия населению на переходный период регулируемых цен на электроэнергию. 2. Усиление требований к учету электроэнергии, планирование объемов потребления энергии и ответственность за отклонение от плана
±
Реализуемые меры Рекомендуемые направления повышения платежной дисциплины
1. Введение частичного или полного ограничения режима потребления электроэнергии. 2. Синхронизация оптовых и розничных расчетов для снижения кассовых разрывов. 3. Меры взыскания долгов: переговоры, реструктуризация задолженности, продажа и уступка прав требования долга, взимание недоимок через суд, взаимодействие компаний со службой судебных приставов, взыскание недоимок бюджетных организаций в субсидарном порядке с бюджета муниципального образования 1. Максимизация предоплаты (доведение до 100%) поставленной энергии (мощности) на оптовом рынке для всех категорий потребителей (кроме населения). 2. Законодательное и административное обеспечение государственного надзора за субъектами ЖКХ; административная /уголовная ответственность руководителей, доведших предприятие ЖКХ до банкротства. 3. Введение системы гарантий для потребителей с «технологической броней» путем резервирования в бюджетах денежных средств на энергию в пределах брони. 4. Увеличение требований к минимальному размеру уставного капитала поставщиков электроэнергии на ОРЭ и РРЭ для снижения риска невыполнения обязательств перед потребителями РРЭ. 5. Меры по стимулированию введения потребителями системы «умного учета» (Smart Metering). 6. Предоставление ГП возможности для введения дисконтной системы за своевременные и досрочные авансовые платежи; индивидуальных графиков расчетов с предприятиями-должниками. 7. Проведение мероприятий стимулирующего характера среди потребителей (лотереи и т.п.)
В среднесрочной перспективе именно эффективно функционирующий топливно-энергетический комплекс будет выступать гарантией расширенного воспроизводства, экономического роста России, формирования доходной части бюджета и накопительных фондов национального благосостояния, военной безопасности государства и стабильности в обществе. Поэтому в системе национальной и экономической безопасности России энергетическая составляющая является базисом обеспечения жизненно важных интересов личности, общества, государства; развития производственных сил; обеспечения внешнеэкономической безопасности.
Автор полагает, что для обеспечения экономической безопасности отрасли и экономики страны в целом необходимо устранить негативное влияние указанных факторов на деятельность субъектов рынка. Определяющая социально-экономическая задача в области эффективного функционирования ТЭК — это формирование у потребителей правильных экономических сигналов о стоимости и цене потребляемых ими тепла и энергии для установления адекватных объемов ее потребления.
Список литературы
1. Богданов А. Б. Перекрестное субсидирование в энергетике России. URL: http://exergy. narod. ru/ er2009-03.
2. Иноземцева А. «Неплатежная» дисциплина. 2010. URL: http://www. e-m. ru/app/2010-05/29586/.
3. Набиуллина Э. С. Выступление на конференции «Эффективность и энергосбережение в регионах, муниципалитетах и бюджетной сфере» (21 апреля 2010 г.). URL: www. min. gov. ru.
4. Некоммерческое партнерство «Совет рынка»: официальный сайт. URL: www. np-sr. ru.
5. О безопасности: Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (в ред. Закона РФ от 25.12.1992 № 42351, Указа Президента РФ от 24.12.1993 № 2288, федеральных законов от 25.07.2002 № 116-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ).
6. Об электроэнергетике: Федеральный закон от
26.03.2003 № 35-ФЗ (в ред. Федерального закона от
22.08.2004 № 122-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 30.12.2004 № 211-ФЗ).
7. О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации в части совершенствования порядка расчетов за электрическую энергию (мощность), тепловую энергию и природный газ: постановление Правительства РФ от 17.10.2009 № 816 // КонсультантПлюс. URL: www. consultant. ru.
8. О предоставлении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике: постановление Правительства РФ от 15.07.2009 № 558 // КонсультантПлюс. URL: www. consultant. ru.
9. Смирнова М. В. Теплоснабжение. М. : Ин-Фолио, 2009.
10. URL: www. osib. elektra. ru.
11. URL: http://exergy. narod. ru/stok_ru.htm.
