CC BY
20
Новые демократические конституции трансформирующихся обществ нуждаются в легитимности [1, с. 166].
В конституционном праве легитимность демократической конституции производна от метода принятия основного закона и именуется процедурной (или формальной) легитимностью. В отличие от процедурной легитимности, эмпирическая конституционная легитимность означает, по мнению М. Вебера, веру в «значимость порядка» [2, с. 639]. Иными словами, эмпирическая легитимная конституция - это основной закон государства, имеющий широкую поддержку благодаря своему влиянию на актуальную политику и социальные отношения. Процедурная легитимность конституции является правовой предпосылкой последующей эмпирической легитимности конституции. Выбор метода и процедуры принятия конституции осуществляет политическая элита. Этот выбор означает вторую ступень (после создания конституционного проекта) конституционной консолидации элиты.
В зависимости от метода различаются три уровня процедурной легитимности: нисходящая, внутренняя и восходящая легитимность. При нисходящей легитимности конституция считается юридически значимой, если в соответствии с демократическими принципами формируется учредительное собрание. Оно избирается с целью создания и принятия конституции. Внутренняя легитимность означает, что принятие конституции учредительным собранием осуществляется в соответствии с демократическими принципами. При восходящей легитимности конституционный проект принимается на референдуме. Все три уровня являются традиционными в истории демократических стран.
В соответствии с точкой зрения Н. Бекенферде, актуальная конституционная история демократических стран «второй волны» (постфашистские режимы) и «третьей волны» (поставторитарные и посткоммунистические режимы) свидетельствует о сочетании демократических и недемократических методов процедурной легитимности конституций. Это сочетание позволяет выявить четыре типа процедур принятия конституции. Они ранжируются по степени соответствия принципу суверенитета народа [3, с. 64]:
1. Избранное всенародно учредительное собрание, независимо от действующего парламента, принимает конституцию, которая затем ратифицируется референдумом. Примерами служат принятие второго проекта конституции Четвертой Французской республики в 1946 г. и Конституции Испании в 1978 г. Этот тип процедур наиболее соответствует принципу суверенитета.
2. Демократически избранное учредительное собрание принимает и ратифицирует конституцию. Гражданам не предоставляется возможность одобрения или неодобрения конституции на референдуме. Этот тип процедур применялся в Португалии (1976), Болгарии (1991), Парагвае (1992), Гондурасе (1981), Сальвадоре (1984), Гватемале (1985), Никарагуа (1987).
3. Государственный институт (действующий парламент или правительство) принимает конституцию, которую затем (как правило, но не всегда) ратифицирует парламент. Учредительное собрание не избирается. Конституционный проект выносится на референдум для народного одобрения. Лучший пример данной процедуры - принятие конституции Пятой Французской республики в 1958 г. В последней четверти XX в. эту конституционную процедуру использовали Россия (1993 г.), Румыния (1991), Литва (1991), Бразилия (1988), Чили (1981), Эквадор (1978), Филиппины (1987), Южная Корея (1987).
4. Государственный институт принимает новую конституцию или пересматривает доавторитарную конституцию, которая затем ратифицируется парламентом. Отсутствует учредительное собрание и референдум, что дает повод радикальным демократам высказывать сомнения относительно демократичности этой процедуры. Тем не менее, она наиболее часто встречается в поставторитарных демократиях «третьей волны». Ее применяли Греция (1974), Албания (1991), Чехия (1992), Словакия (1992), Словения (1991), Белоруссия (1992), Венгрия (1992), Польша (1992), Латвия (1992), Аргентина (1983), Уругвай (1984), Перу (1980), Тайланд (1992).
В последнюю четверть XX в. только в Испании в 1978 г. конституция была принята наиболее демократическим способом, т. е. учредительным собранием и референдумом. В других странах в этот период не применялась идеальная демократическая процедура первого типа. Напротив, получили распространение менее демократичные способы принятия конституции.
В. Акерман предложил теорию «конституционного патриотизма», согласно которой наиболее демократическая форма принятия конституции формирует гражданскую приверженность конституции [4, с. 3]. В основу этой теории положен принцип жесткой причинной связи между типом конституционной процедуры и консолидацией демократического режима. В противоположность Акерману и преобладающему в западном конституционном праве мнению, Меркель полагает, что не только примеры «третьей волны» демократизации, но и конституционное развитие стран Западной Европы после 1945 г. ставят под сомнение теорию Акермана [5, с. 14]. Два примера особенно проблематизируют аргументы этой теории. Во-первых, процесс принятия и ратификации конституции Четвертой Французской республики в 1946 г. был наиболее демократичным по процедуре в европейской истории. В связи с процессами деколонизации конституция пользовалась популярностью у гражданского населения и просуществовала одиннадцать лет. Во-вторых, принятие основного закона ФРГ в 1949 г. было наименее демократическим процессом и рассматривалось лишь в качестве выхода из ситуации двух Германий. Тем не менее, за время существования конституции ФРГ возник «конституционный патриотизм», который способствовал консолидации поствоенной Западной Германии в дополнение к ее «экономическому чуду» [5, с. 17]. Следовательно, нет жесткой связи между процедурой принятия основного закона страны и длительностью существования конституции.
Дефицит традиционной процедуры принятия демократической конституции вызван объективными и субъективными причинами. К ним относятся внезапность распада авторитарных режимов и драматический переход к демократии. В этом случае составители конституции находились в безконституционной ситуации и вынуждены были сравнивать затраты и выгоды идеальной демократической процедуры с затратами и выгодами ускоренного, но менее демократического процесса. Острые социально-экономические и этнические проблемы переходного периода, отстранение от власти старых авторитарных элит оставляли мало времени для гражданского участия в выборах и референдумах. В своем анализе демократизации стран Восточной Европы Ю. Хабермас отмечает, что конституционная дискуссия, предшествующая референдуму, была реально ограничена не только отсутствием времени, но и недостаточной демократической культурой населения. Данный субъективный фактор побуждал политическую элиту отказываться от публичного дискурса, который вывозит референдум «из болота манипулятивной ратификации в надежную область совещательной политики» [6, с. 124]. В манипулятивном или даже конфликтном окружении референдум в лучшем случае не имеет влияния на демократическое качество конституции. В худшем случае он может разрушить демократическую систему.
В 1990-е гг. конституционная консолидация политической элиты российского общества происходила в кризисных условиях и имела свои особенности. Составление и принятие проекта Конституции РФ в 1993 г. осуществлялись в период реальной угрозы распада постсоветской федерации. Угрозу создавали самопровозглашение суверенитетов государственных образований. Использовались договорные отношения об изменении статуса субъектов федерации, что вело к возникновению конфедеративных связей. Активно действовали местные радикальные этноорганизации, сторонники сецессии и исковых территориальных требований. Параллельно этим движениям развивалось региональное лоббирование федерального законодательства с целью получения льгот и привилегий распоряжения ресурсами, что способствовало росту коррупции [7, с. 53-76].
Особенность конституционной консолидации российской политической элиты заключалось в том, что принятие Конституции РФ в 1993 г. было результатом компромисса политических сил центра и субъектов федерации, в которой признавался национально-территориальный принцип государственного устройства. При подготовке проекта конституции оказались неприемлемыми крайние требования сторонников унитаризма, сепаратизма, а также центристского движения за структурирование федерации по территориальному принципу. Субъекты федерации были заинтересованы в федеративной конституции как механизме решения внутри- и межтерриториальных споров и гарантии Центра в решении региональных проблем социально-экономического, культурного развития и безопасности. Принятие Конституции РФ означало отказ субъектов федерации от претензий своей суверенизации, от расширения своих компетенций, нарушающих верховенство федеральной власти. Одновременно принятие Конституции РФ свидетельствовало о готовности к
партнерству и сотрудничеству центральной и региональной элит, субъектов федерации и федеральной власти в целях развития регионов.
Участие политической элиты в конституционных изменениях является фактором ее консолидации. Эти изменения возможны после принятия демократической конституции. Конституционные изменения, требующие нормативной легитимности, осуществляются особыми методами.
Каждая писаная конституция включает правила изменения своих отдельных положений. С технической точки зрения поправочная процедура содержит: 1) исключение из текста отдельных положений; 2) дополнение существующего положения новым. Текстуальные изменения могут охватывать все положение, его часть или одно слово.
Незаметная или ограниченная трансформация конституционного текста конституционными обычаями наблюдается во всех странах с писаной конституцией. В ее основе лежит изменение интерпретации конституционных положений, которое превращается в обычай. Смена толкований не всегда приводит к сохранению демократического конституционализма. В случае деконсолидации и раскола политической элиты конституционный обычай способен привести к диктатуре. В Германии ст. 48 Веймарской конституции первоначально предусматривала расширение политической власти для восстановления правопорядка, и она же стала юридическим основанием гитлеровской диктатуры [3, с. 62].
Существуют специальные проблемы конституционной поправки, связанные с консолидацией политической власти: текстуальная артикуляция поправок и беспоправочные конституционные положения.
Одна из проблем - текстуальная артикуляция конституционных поправок - связана с усложнением публичного понимания содержания основного закона. Проблема по-разному решается при тоталитарном и демократическом режимах. Например, в нацистской Германии в политических целях была распространена практика перфорации конституции («делания дыр»), т. е. тайного изменения положений конституции, которые не вносились в текст. Эта пагубная практика подрывала публичное доверие к законодательному процессу и одновременно выводила из-под конституционного контроля правящую власть. В странах конституционной демократии существует иная ситуация. Вследствие применяемых конституционных поправок ни одна демократическая конституция не соответствует основополагающему требованию ясности, непосредственного понимания.
Проблемой конституционной консолидации политической власти остаются так называемые беспоправочные положения. Конституция РФ не содержит беспоправочных положений, что увеличивает консолидирующий потенциал политической власти. Конституция РФ предусматривает сложную процедуру поправок и пересмотра конституции. В случае предложения о тотальной ревизии конституции, для принятия нового конституционного проекта необходимо 2/3 голосов конституционного собрания и более 50 % избирателей, участвующих в референдуме (ст. 135). Конституционные поправки, относящиеся к деятельности государственных органов власти и местному самоуправлению, осуществляются по менее жесткой процедуре. Она предусматривает одобрение поправки квалифицированным большинством российского парламента и не менее 2/3 субъектов РФ (ст. 136).
Итак, ступенями конституционной консолидации политической элиты является принятие проекта демократической конституции и последующие ее изменения. Выбор процедур наделения конституции юридическим верховенством ограничен фактором времени трансформирующегося общества и недостатком демократической культуры электората. Наблюдаемый дефицит традиционных демократических процедур принятия конституции не оказывает влияния на ее формальную легитимность. Участие элиты в последующих конституционных изменениях является консолидирующим фактором политической власти при условии отрицания тотальной ревизии конституции.
Литература
1. Агафонов Ю. А. Социальный порядок в России: институциональный и нормативно-правовой аспекты. Краснодар, 2000.
2. Вебер М. Основные социологические понятия // Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.
3. Boeckenfoede N. Die Verfassungsgebende Gewalt des Volkes - ein Grenzbegriff des Verfassungsrechts // Zum Begriff der Verfassung. Frankfurt-a-M., 1994.
4. Ackermann В. Ein neuer Anfang fur Europa. Berlin, 1993.
5. Merkel W. Democratic Transition and Consolidation. Myths and Realities. XVIIth World Congress of JPS in Seoul. 1997.
6. Habermas G. Reconciliation through the Public Use of Reason // Journal of Philosophy. 1995. № 3.
7. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.
