CC BY
1285Титова А.И.
главный специалист-эксперт Федеральной службы по аккредитации
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Ключевые слова: государственное управление, электронное правительство, российский и зарубежный опыт.
На сегодняшний день в России одной из самых актуальных задач государственного управления является формирование электронного правительства. Концепция электронного правительства в России явилась синтезом опыта зарубежных стран в данном вопросе: центры государственных слуг, появившиеся в нашей стране, - это заимствование опыта Германии и Бразилии.
В настоящее время можно выделить четыре основных модели построения электронного правительства:
- континентально-европейская модель (страны Западной, Центральной и Восточной Европы;
- англо-американская модель (США, Канада, Великобритания);
- азиатская модель (Южная Корея, Сингапур);
- российская модель1.
В силу ориентации России на опыт других стран целесообразно рассмотреть инновационные практики стран, представляющих различные модели построения электронного правительства, и являющихся лидерами рейтинга государств по уровню развития «Электронного правительства» по версии ООН 2016 года. Мировым лидером по уровню развития электронного правительства является Великобритания. Второе и третье места в списке заняли Австралия и Корея, далее следует Сингапур2 (см. табл. 1)
Таблица 1
Топ 10 стран лидеров рейтинга государств по уровню развития «Электронного правительства»
по версии ООН 2016
Страна Индекс
Великобритания 0.9193
Австралия 0.9143
Южная Корея 0.8915
Сингапур 0.8828
Финляндия 0.8817
Швеция 0.8704
Нидерланды 0.8659
Новая Зеландия 0.8653
Дания 0.8510
Франция 0.8456
Сегодня британский вариант электронного правительства стал классикой онлайн-управления. Немаловажным вкладом в его успех стало то, что система внедрялась не волюнтаристски, а с учетом всех положительных эффектов и ошибок менеджеристских реформ3.
Сегодня электронное правительство Великобритании основывается на двух службах: GOV.UK4 и NHS Choices.
GOV.UK - информационный ресурс, созданный Правительством цифровых услуг Великобритании для обеспечения единой точки доступа к государственным услугам физическим и юридическим лицам - подданным Британской империи и постоянным резидентам. Новый портал создан с максимально возможным использованием открытого ПО, что снижает его стоимость во много раз.
Сайт объединяет в себе информационные ресурсы всех государственных ведомств, позволяет получить консультации, информацию обо всех актуальных возможностях и услугах, а также оценить их качество. На каждой стра-
1 Станкевич Л.Т., Новоженина Н.О. Электронное правительство: теоретические модели и реальная практика // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: тр. VI Всерос. объединенной конф., Санкт-Петербург, 3-6 ноября 2003 г. - СПб.: Изд-во Филол. фак. СПбГУ, 2003. - С. 128-129.
2 UNE-Government Knowledge Database. - https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-
2016
3 Голотьбо М. П. Британия: цифровая по умолчанию // e-Gov.by: Идеи электронного правительства для Беларуси. - http://e-gov.by/themes/best-practices/britaniya-cifrovaya-po-umolchaniyu
4 Официальный сайт GOV.UK - https://www.gov.uk/
нице сайта присутствует ссылка для обратной связи. В настоящее время на портале нашли отражение более 600 различных вопросов, интересующих граждан.
Информация на сайте структурирована несколькими способами.
Путеводители - предоставляют комплексную информацию по выбранной теме. Информация разбита на несколько частей, так что можно изучать вопрос последовательно или сразу перейти к интересующей части.
Подход, реализуемый Gov.uk отличен от того, который принят на федеральном портале государственных услуг России (https://www.gosuslugi.ru/), когда пользователю предлагается переложение информации административного регламента государственной услуги, структура которого не знакома обычному человеку. Описание услуги изложено на юридическом языке, справочная информация минимальна. Посетив такой сайт, гражданин будет вынужден исследовать нормативные документы, обращаться за консультацией в орган власти, звонить или приходить на прием лично.
План действий для реализации развития электронного правительства Сингапура состоит из шести стратегических программ:
1. Обучение компьютерной грамотности государственных служащих;
2. Реинжиниринг механизма государственных услуг, увеличение количества электронных услуг;
3. Инфокоммуникационное образование для граждан;
4. Технологическое экспериментирование во внедрении направлений по увеличению потенциала для адаптации к стремительным изменениям в трендах развития ИКТ;
5. Операционное улучшение эффективности взаимодействия между государственными учреждениями;
6. Адаптивная и трудоемкая инфокоммуникационная структура для достижения эффекта масштаба при предоставлении государственных услуг с меньшими затратами и более высокой производительностью1.
В Сингапуре каждое ведомство занимается формированием системы предоставления услуг самостоятельно. Однако созданы и специализированные органы власти с общими полномочиями: Управление развитием информационно-коммуникационных систем (The Info-communications Media Development Authority (IMDA)2), занимающееся развития информационно-коммуникационных технологий и их внедрением в сферу государственного управления, Служба REACH3, обеспечивающая обратную связь с гражданами.
В целом можно отметить следующие тенденции развития системы предоставления государственных услуг в Республике Сингапур:
1. объединение физических точек приема граждан;
2. создание центров электронного доступа;
3. развитие электронных услуг;
4. создание единых информационных порталов.
По причине высокой плотности и относительно небольшой территории в Сингапуре отсутствуют специализированные центры обслуживания населения. поэтому в целях повышения удобства для заявителей государственные органы стали проводить работу по выделению в своем составе самостоятельных подразделений, отвечающих за взаимодействие с заявителями. Например, в Министерстве трудовых ресурсов создано подразделение, отвечающее за прием заявителей по своей тематике.
Новацией в данном направлении является концепция создания «вертикальных кемпингов» (vertical kampung). Суть концепции заключается в строительстве специализированных кампусов с представительством различных государственных учреждений для приема граждан, а также с развитой инфраструктурой (кафе, магазины, банки, библиотеки, парки).
Информатизация правительства происходит в большинстве стран мира, но особенно эффективного уровня внедрения информационных технологий в правительство достигли именно в Сингапуре. Основной акцент в развитии системы предоставления публичных услуг в Сингапуре сделан на внедрении электронных услуг.
Портал электронных услуг Сингапура разделен на три категории пользователей: резиденты, нерезиденты и бизнес. Каждый раздел имеет свою структуру и функционирует отдельно. В разделе для граждан и резидентов Сингапура представлено более 450 электронных услуг.4 Портал отличается удобной навигацией и полноценной функцией поиска.
Особый интерес представляет канал обратной связи с заявителями, который курируется государственной службой REACH (Reaching Everyone for Active Citizenry Home). На каждой странице сайта доступна функция отправки сообщений, также отзыв можно оставить по телефону, электронной почте, посредством социальных сетей и SMS. На основе голосования формируется рейтинг понятности изложения и качества предоставления электронных услуг, который виден всем посетителям портала. В свою очередь служба REACH анализирует запросы и доводит актуальные проблемы до правительства Сингапура.
Основа внедрения сингапурской модели электронного правительства - информатизация социальной сферы -культуры, образования, здравоохранения, а также налаживание механизмов электронной коммуникации. Сингапур ставит перед собой цель сокращения государственного аппарата за счет внедрения ИКТ. Ориентация на граждан предполагает установку терминалов получения электронных услуг и справочной информации в часто посещаемых
1 Афанасьева Александра Сергеевна Возможности электронного правительства в Сингапуре // Теория и практика общественного развития. 2015. - № 20. - С. 174-176.
2 Официальный сайт The Info-communications Media Development Authority. - https://www.imda.gov.sg/
3 Официальный сайт Службы REACH. - https://www.reach.gov.sg
4 Официальный сайт электронных государственных услуг Сингапура eCitizen - https://www.ecitizen.gov.sg/index.html
заведениях. Государственные порталы услуг стараются максимально интегрировать с мобильными устройствами для облегчения процедуры взаимодействия с государством, разрозненные сайты ведомств интегрируются в единое информационное пространство1.
С 2013 года в Республике Корея реализуется стратегия «умного правительства» - электронное правительство 4.0.
Новая стратегия ориентирована на переход к максимальному использованию мобильных устройств, которые в настоящий момент имеются у всех жителей Республики Корея. Мобильные телефоны используются для предоставления электронных услуг, информирования, оповещения, оплаты проезда.
Независимые информационные системы ведомств электронного правительства Республики Корея объедены в общий центр GIDC, в котором осуществляется профессиональное управление всеми данными. В системе ведётся учет действий пользователей, и хранятся все версии документов2.
В Республике Корея функционируют несколько порталов для взаимодействия с гражданами и бизнесом. Порталы имеют различную специализацию: получение государственных услуг, подача обращений и жалоб, поддержка бизнеса. В настоящее время правительство ориентировано на развитие мобильных приложений, на формирование так называемого мобильного электронного правительства. Через мобильный телефон можно подать заявление на получение социальных пособий, патентов, оплатить пошлину, проезд и многое другое. Ответ от ведомства приходит также в мобильное приложение. Ведомства отвечают за выпуск и функционирование мобильных приложений.
Приоритетным направлением повышения эффективности государственного управления в Эстонии стала задача эффективного государственного управления, и инструментом его достижения стал проект государственного масштаба «Электронная Эстония».
Поскольку распространение информационных технологий и компьютеризации не повлияло на качество государственного управления: бюрократизация, многочисленные бумажные формы, отсутствие центра ответственности и межведомственного информационного взаимодействия сохранились, правительством Эстонии было принято решение о проведении реформы и оптимизации государственных регистров. Они были унифицированы и сформированы в единую информационную базу. Вторым этапом стало предоставление государственных услуг по принципу «одного окна». Далее базы данных всех государственных органов были интегрированы в одну информационную систему, таким образом был получен электронных инструмент для обслуживания населения.
Сердцем и мотором «Электронного государства» Эстонии является X-tee/X-Road. Это электронная среда обмена данными между различными информационными системами. В этой среде по защищённым каналам интегрируются государственные, банковские и коммерческие базы данных. Для оплаты государственных услуг через Интернет, оплаты налогов и совершения иных платежей была введена банковская электронная авторизация. В 2002 году каждому гражданину были выданы персональные карточки, которые были привязаны к единому идентификационному номеру гражданина. Карточка позволяет подтверждать банковские транзакции и подписывать документы цифровой подписью.
На сегодня более 70% от всех перечней государственных услуг Эстонии предоставляются через Интернет Портал www.eesti.ee. В этой же системе работает первая в мире система электронных выборов www.valimised.ee. В марте 2011 года, 25% всех избирателей в Эстонии впервые в мире голосовали через мобильный Интернет с мобильных устройств. Данная IT-система, разработанная за 400 тысяч евро, окупила себя, упразднив расходы на образование избиркомов, канцелярское обеспечение, зарплаты, затраты на транспорт3. Также в Эстонии есть портал Минздрава - «э-Здоровье» www.digilugu.ee, где на каждого гражданина ведётся цифровая история болезни. В Эстонии действует и электронная полиция - www.politsei.ee. Все камеры видеонаблюдения, базы данных по книге учёта преступлений, преступников, жертв преступлений хранятся на данном портале. Все школы объединены в портал www.ekool.ee, который позволяет родителям общаться друг с другом, работниками школ, просматривать электронный дневник, расписание, оценки.
Разработана также система оплаты www.arvekeskus.ee, к которой привязаны все потребители и поставщики услуг, через нее осуществляются операции по оплате. Электронный счет связан через X-tee с налоговой службой, банками, центром обмена документами, который служит для документооборота всем сторонам общества - гражданам, госструктурам и бизнесу.
В настоящее время около 99% всех государственных услуг доступны онлайн: через единый портал госуслуг можно получить водительские права, зарегистрировать рождение ребенка, подать заявление на получение социального пособия. Кроме того, 95% налоговых деклараций в стране тоже подается онлайн4. Но на пути достижения столь высоких показателей Эстония столкнулась с некоторыми трудностями. Например, низкая компьютерная грамотность населения. Данная проблема была решена посредством реализации многочисленных государственных программ в сотрудничестве с крупными Интернет-провайдерами по обучению населения компьютерным технологиям. Особое внимание уделялось работе с сельскими жителями, проведению Интернета в отделённые поселения и организации
1 Гурнина Д.А., Журавлев В.Г. Электронное правительство России: возможности и преимущества. - М., 2011. - 205 с.
2 Экспертный центр электронного государства. - http://d-russia.ru/elektronnoe-pravitelstvo-respubliki-koreya-istoriya-i-opyt-soz daniya.html
3 Опыт Эстонии: Маленькая страна, которая смогла построить «Электронное государство». - http://www.infosystema.kg/ index.php/ru/2013-01-19-05-26-21/2013-01-19-05-27-49/item/100-оп^Iт-эстонии-маленькая-страна-которая-смогла-построить-электрон ное-государство
4 Каким должно быть настоящее электронное правительство? Эстония показывает пример. - http://www.pvsm.ru/e-lektronnoe-pravitel-stvo/142421
точек общего доступа в Интернет. В 2016 году около 55% жителей Эстонии являются пользователями Интернета (для сравнения: в России - только 15%)'.
Несмотря на объем проделанной странами-лидерами работы, стоит отметить, что процессы предоставления ими государственных услуг все же не до конца совершенны: у каждой остался перечень государственных услуг, которые не могут быть оказаны дистанционно, не все государственные органы ввели свои сайты под эгиду электронного правительства.
Российская модель электронного правительства представлена в целевой федеральной программе «Электронная Россия 2002-2010 гг.» и государственной программе «Информационное общество» на 2011-2020 годы2. Программа «Информационное общество» ориентирована на формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения, повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров. Госпрограмма охватывает все отрасли и сферы деятельности, она призвана повысить качество жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Объем финансирования государственной программы за все время ее реализации из средств федерального бюджета составляет 1,2 трлн. рублей3.
Постепенно РФ движется по пути от электронного правительства к электронному обществу. В России все больше развиваются электронные услуги и функции, количество офлайн-операций постепенно снижается4. С каждым годом Интернет в России становится все доступнее. Постепенно решается задача по обеспечению минимальным набором услуг связи жителей малых населённых пунктов. На конец 2016 года ПАО «Ростелеком» построено около 34,4 тыс. км волоконно-оптических линий связи, а также 3909 точек доступа к сети Интернет с использованием средств коллективного доступа в населенных пунктах с численностью населения от 250 до 500 человек5.
За 2015-2016 годы реализован проект по созданию единой концепции и коммуникационной политики в части популяризации преимуществ получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Проведенная маркетинговая компания в сети Интернет обеспечила охват более чем 60 миллионов граждан.
Основным порталом по предоставлению государственных услуг Российской Федерации является Gosuslugi.ru. Информация на портале Gosuslugi.ru сгруппирована по нескольким категориям - для физических лиц; для юридических лиц; для предпринимателей; для иностранных граждан. Авторизация на сайте происходит с помощью Единой системы идентификации и аутентификации граждан6. Условно ЕСИА можно назвать «электронным паспортом» гражданина РФ. В Единой системе идентификации и аутентификации граждан на начало 2017 года зарегистрировано более 40 млн. человек. Полноценная работа Интернет-портала предоставления государственных услуг «Gosuslugi.ru» невозможна без налаженных механизмов межведомственного электронного взаимодействия или СМЭВ7.
Количество запросов в единой системе электронного взаимодействия органов власти при оказании государственных услуг в 2016 году составило 9,7 млрд.8
В 2007 году в России появились первые Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, которые работают по принципу «одного окна». Данный принцип предусматривает предоставление государственной или муниципальной услуги после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом. При этом взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя. На 1 марта 2017 года охват системой одного окна достиг 96,6% россиян от общего числа жителей страны9.
Структуру основных механизмов, реализуемых в рамках проекта «Электронное правительство России», можно представить в виде упрощенной схемы. Стрелками обозначен порядок получения госуслуг для граждан и бизнеса, межведомственное взаимодействие (см. рис. 1).
1 Полная интернетизация Эстонии возможна к 2017 году. - https://rus.postimees.ee/954686/polnaya-internetizaciya-estonii-vozmozhna-k-2017-godu
2 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Информационное общество" (2011-2020 годы)».
3 Государственная программа «Информационное общество» (2011-2020 годы). - http://minsvyaz.ru/ru/activity/programs/1/
4 Рудычева Н. ИКТ в госсекторе: основные тренды - http://www.cnews.ru/reviews/gov2015/articles/ikt_v_gossektore_osnovnye_
trendy/
5 Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Информационное общество 2011-2020 годы)». - http://minsvyaz.ru/uploaded/files/otchet2016.pdf
6 Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА) - информационная система в Российской Федерации, обеспечивающая санкционированный доступ участников информационного взаимодействия (граждан-заявителей и должностных лиц органов исполнительной власти) к информации, содержащейся в государственных информационных системах и иных информационных системах.
7 Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) - информационная система, которая позволяет федеральным, региональным и местным органам власти, кредитным организациям (банкам), негосударственным пенсионным фондам, и прочим участникам СМЭВ обмениваться данными, необходимыми для оказания государственных услуг гражданам и организациям, в электронном виде.
8 Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Информационное общество2011-2020 годы)». -http://minsvyaz.ru/uploaded/files/otchet2016.pdf
9 МФЦ охватили 96,6% россиян. -:http://ar.gov.ru/ru/news/42956/1/0/0/index.html
Рисунок 1.
Структура механизмов электронного правительства России1
Проанализируем состояния электронного правительства в России (см. табл. 2)
^о!>анализ электронного правительства в России
Таблица 2
Сильные стороны Слабые стороны
- Снижение издержек государственного управления - Вовлечение граждан в участие в демократических процессах - Дебюрократизация - Быстрый доступ к государственным услугам - Отсутствие преимущества при электронной форме обращения за многими услугами: не экономит их время и не уменьшает числа необходимых посещений органа, предоставляющего услугу - Неготовность отдельных госорганов: слабая ИТ база - «Электронная бедность» населения - Недостаточная ориентация на пользователя при реализации электронных услуг - Высокие затраты на внедрение и поддержку «Электронного правительства» - Слабое развитие института электронной подписи - Ошибки и сбои, возникающие при обращении за услугами в электронной форме - Низкая востребованность электронной формы получения государственных и муниципальных услуг, связанная с проблемой дальнейшего использования электронных документов, выданных в результате их предоставления, недостаточная востребованность таких документов в гражданском обороте
Возможности Угрозы
- Достижение прозрачности и открытости власти - Снижение коррупционности - Повышение эффективности государственного управления - Вовлечение общества и бизнеса в процесс принятия государственных решений - Демократизация общества - Повышение компьютерной грамотности населения - Повышения доступности Интернета в отдельных регионах России - Применение успешного зарубежного опыта с учётом особенностей страны - Неразвитость инфраструктуры - Нехватка квалифицированного персонала - Недостаточная осведомленность населения о государственных услугах в электронном виде - Перенесение отрицательного отношения к власти на электронное правительство - Увеличение разрыва в доступе к информации - Хакерские атаки, взломы паролей - Сбои в сети
Проведенный анализ показывает, что в России сохраняют актуальность проблемы низкой востребованности электронной формы получения государственных и муниципальных услуг, высокие затраты на внедрение и поддержку «Электронного правительства», недостаточная ориентация на пользователя и т.д. Поскольку внедрение электронного правительства решает проблему повышения уровня прозрачности и эффективности оказания государственных услуг, а также увеличения результативности государственного управления, сокращения уровня коррупции, открывает новые способы коммуникации между государством и обществом, которые являются актуальными для Российской Федерации, успешный опыт вышеприведенных стран может быть применен в российской практике.
1 Дубровский Д.Н. Структура механизмов электронного правительства России // Молодой ученый. 2017. - № 27. - С. 80-83. -https://moluch.ru/archive/161/45123/
К0НТИНЕНТЛ.1Ы10-ЕВРОПЕЙС КЛЯ МОДЕЛЬ
Ориентация на единство нанни. Инвестиции в человека; Государство - партнер граждан: Эффективность исполнения обязанностей государственными служащими
Удобство поиска злектронных тендеров;
Развитие механизмов обратной связи по средствам ИКТ; Сервисы получения информации 116 учреждении.
ЛНГЛО-ЛМЕРИКЛ11СКЛЯ ми К II,
Сервисная модель государства: Исключение избыточных функций государства;
Бис!рос удовлетворение потребностей граждан:
Оплата максимального количества услуг в сети Интернет; Развитое сервисов предоставления статистической информации. Оперативное обнародование принимаемых решений: Инге!рання веб-представительств
АЗИАТСКАЯ МОДЕЛЬ
Акцент на инфорыатнтацню социальной сферы: Сокращение госаппарат* та счет внедрения ИКТ; Упор на ратвитне науки в сфере информационных технологий: Условия ратвнтття тлектронной коммерции:
Ратвитне сетм терминалов получения тлектронных услуг в часто посещаемых учреждениях: Интеграция порталов госуслуг с мобильными телефонами.
ОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ
Рисунок 2.
Возможности внедрения в российскую практику преимуществ моделей развития электронного правительства зарубежных стран
Изучение зарубежного опыта системы предоставления государственных услуг позволяет определить основные направления реформирования системы государственных услуг в России. Среди них следует выделить:
1. создание уполномоченного органа, ответственного за реализацию программы повышения качества предоставления государственных услуг;
2. развитие инфраструктуры для совершенствования системы информирования потенциальных потребителей о государственных услугах и порядке их предоставления;
3. создание системы надлежащего обучения государственных служащих по эффективному обслуживанию потребителей услуг;
4. повышение эффективности государственной службы, повышение ответственности и подотчетности органов власти перед гражданами, тема является актуальной для государственных услуг, так как связана с налоговыми обязательствами государства;
5. повышение клиент ориентированности, открытости доступа к данным, необходимым для взаимодействия с государством;
6. переход к максимальному использованию мобильных устройств для предоставления электронных услуг, информирования, оповещения;
7. предоставление всех массовых и социально значимых услуг полностью в электронном виде;
8. повышения уровня доверия граждан к использованию электронной подписи;
9. реализация ориентации на интересы и потребности заявителей в различных жизненных и деловых ситуациях.
Для увеличения вовлеченности и осведомленности граждан о политике в сфере государственных услуг необходимо проводить регулярные разъяснительные компании посредством выпуска периодических изданий, публикаций информации на Интернет-порталах о том, что происходит в сфере государственных услуг, цели и задачи реформы предоставления услуг, ход проведения реформы, лучшие достижения, возникшие проблемы.
Страницы портала по оказанию государственных услуг https://www.gosuslugi.ru/1 необходимо дополнить обучающими, интерактивными видео с описанием государственных услуг, в которых максимально доступно изложить информацию о порядке предоставления услуги, о том, что представляет собой данная услуга, куда можно за ней обратиться, как ее получить в электронной форме, в том числе описать технические детали (на какие кнопки нажать, какую информацию ввести и т.д.).
По примеру Сингапура, Америки необходимо создать специальный орган власти, отвечающий за общую политику и организацию предоставления государственных услуг, в обязанности которого также должно входить проведение разъяснительных кампаний.
В мировом опыте можно отметить множество различных сервисов и решений, направленных на облегчение доступа гражданам с ограниченными возможностями к государственным услугам. Предлагается внедрить звуковое сопровождение страниц портала по оказанию государственных услуг https://www.gosuslugi.ru/: разместить звуковые файлы, описывающие основное содержание страниц, либо применить специализированное программное обеспечение, позволяющее пользователю «озвучить» нужные элементы страницы.
1 Официальный сайт государственных услуг Российской Федерации. - https://www.gosuslugi.ru/
415
