CC BY
179
Н. КЕРСТИНГ
ЭЛЕКТРОННОЕ ГОЛОСОВАНИЕ И ДЕМОКРАТИЯ
В ЕВРОПЕ*
N. Kersting. Electronic voting and democracy in Europe. As a
result of decreasing voter turnout and a strong proliferation of the Internet reforms in the electoral systems are implemented. One of the modernisation trajectories tried to facilitate the electoral process using remote online voting. This trajectory influences the voting process tremendously. The article provides an overview of the arguments in favour and against online voting. It presents pilot projects using Electronic and Internet voting in local and national elections in Germany, Switzerland, Estonia, France, Finland, and the United Kingdom. It becomes obvious that implementation strategies differ not only because of digital divide but more according to different political cultural contexts and electoral experiences.
Введение
Распространение доступа граждан к Интернету, начавшееся в 1990-е годы, сопровождалось ростом надежд на дальнейшее укрепление демократии. Интернет в состоянии обеспечить и более высокий уровень прозрачности, и новые способы политической коммуникации. Выдвигалась также идея использовать его для проведения
*
В основу статьи положены материалы Международного симпозиума по интернет-голосованию, состоявшегося в июне 2003 г. в Марбурге при спонсорской поддержке Фонда Тиссена (Thyssen foundation), и публикации: Leenes R.E., Svensson J., Kersting N. Conclusions: Adopting Electronic Voting - Context Matters // Kersting, N., Baldersheim, H. ^ds.) Electronic Voting and Democracy. A Comparative Analysis. Hampshire: Palgrave Macmillan. - 2004. P. 276-305. Статья подготовлена автором специально для «Политической науки».
выборов и референдумов. Предполагалось, что интерактивные выборы способны сделать электоральный процесс более простым и дешевым, а подсчет голосов - более быстрым и достоверным. Снижение затрат, как ожидалось, могло бы также придать новый импульс развитию инструментов прямой демократии.
Данная статья представляет общий обзор пилотных проектов по использованию электронного и интернет-голосования на местных и национальных выборах. Пока что подобный опыт весьма ограничен - лишь несколько стран экспериментировали с электронными выборами. Одни из них преуспели больше и более заинтересованы в них, другие меньше. На сегодня имеется не так много эмпирических данных о влиянии данного инструмента на поведение избирателей и т.д. (Alvarez and Nagler, 2000).
По-прежнему существует недостаток в исследовании онлайновых выборов, которые могли бы дать информацию о том, кто пользуется электронным голосованием, зависит ли оно от ситуации на выборах, в какой степени оно повышает явку избирателей и соблюдаются ли при этом конституционные гарантии тайны волеизъявления. Такой анализ позволит судить о том, насколько полезен этот инструмент для усовершенствования демократического процесса. Настоящая статья посвящена главным образом анализу использования новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в демократическом процессе на местном уровне. В ней больше внимания уделяется системе правления и политическому участию на местном уровне с использованием ИКТ (e-governance и e-participation) и в меньшей степени - отдельным аспектам электронной администрации (e-administration) (см.: Cap Gemini/Young 2003, подробнее см.: Kersting / Baldersheim, 2004).
Предлагаемый анализ должен показать, внедряется ли использование новых технологий в той или иной стране в рамках широкой национальной программы или же носит ограниченный региональный характер (см.: Kersting, 2005a). Кроме того, интересно посмотреть, являются ли эти проекты пилотными, имеющими характер эксперимента, или они ориентированы на внедрение.
Отбор стран (Франция, Швейцария, Германия, Финляндия, Великобритания и Эстония) сделан с учетом таких характеристик, как величина явки избирателей, доля интернет-пользователей и институциональный контекст, которые, как можно предположить,
определяют специфические особенности внедрения электронного правительства (e-government).
Интернет-голосование рассматривается в качестве инструмента повышения участия в выборах. С 1980-х годов в некоторых странах оно существенно снизилось, и это явление выходит за пределы маргинальности. Низкая явка характерна для местных выборов во всех проанализированных странах, но она также является чрезвычайно серьезной проблемой общенациональных выборов в Великобритании, Эстонии и Швейцарии (см.: Kersting, 2005b). Можно утверждать, что низкий уровень явки на местном или общенациональном уровне побуждает администрацию внедрять более эффективные системы голосования. И местный уровень часто используется как испытательный полигон для апробации нового инструментария.
Новой тенденцией является изменение социальных характеристик категории граждан, игнорирующих выборы. Ее основная часть - это уже не маргинальные группы с низким уровнем доходов и образования. Революция в сфере образования и сокращение численности маргинальных групп в большинстве стран должны были бы привести к росту электоральной активности. Но в процессе демократизации нормативный элемент голосования (чувство гражданского долга) имеет тенденцию ослабевать. Падению участия в выборах способствует также высокий уровень индивидуализма и независимости граждан. Теперь большая часть тех, кто не принимает участие в выборах, состоит из представителей неплохо образованных новых слоев среднего класса, а группы голосующих и не голосующих все меньше различаются по социальной структуре. Дополнительным стимулом внедрения голосования через Интернет служит ситуация с молодежной группой, демонстрирующей электоральную апатию и отсутствие всякого стремления к политической интеграции. Так, количество не голосующих резко увеличивается в возрастной группе от 18 до 25 лет (Kersting, 2004).
Одним из главных доводов против введения интернет-голосования служит цифровое неравенство. Дискриминация неимущих и других меньшинств, не имеющих доступа к персональным компьютерам и Интернету дома или на рабочем месте, противоречит принципу равного избирательного права. Критикуя эту ситуацию неравноправия, Дебора Филипс отмечает: «Одни избиратели более равны по сравнению с другими» (см.: Gibson - 2001,
2002, Tolbert и McNeal - 2001). Интернет получил самое широкое распространение в Скандинавских странах и в Эстонии. Со временем этого уровня смогут достичь все страны - члены Организации экономического сотрудничества и развития (OECD).
Какую роль играют национальные различия для достижения консенсуса в пользу или против интернет-голосования и выработки некоей общей политики?
Определения и вопросы
Интернет-голосование часто рассматривается как средство создания новых возможностей при проведении выборов. Как подчеркивают его приверженцы, эти возможности помогут сделать голосование более удобным и менее затратным. Они могут способствовать росту участия, содействовать развитию прямой демократии и увеличить информированность избирателей (см.: Kersting, Leenes и Svensson, 2004).
Электронная демократия (e-democracy). Местное электронное правление как организация публичной власти на местном уровне с использованием ИКТ (e-governance) включает различные инициативы. Оно ориентируется на возможности электронной демократии. Можно выделить информацию, коммуникацию и участие в качестве трех взаимосвязанных функций местной администрации, каждой из которых соответствует свой электронный инструментарий
Ключевой задачей исследования является оценка результатов внедрения новых демократических инструментов. Способствуют они повышению уровня политического участия, например в плане увеличения явки, или укреплению политической легитимности демократических институтов? Для ответа на этот вопрос уместно рассмотреть различные функции интернет-инструментария: электронный доступ (e-access) к информации, электронное консультирование (e-consultation), электронное обращение к органам власти (e-petition), электронный опрос (e-polling), электронный форум (e-forum). В центре внимания находится электронное голосование, которое охватывает различные аспекты информирования и коммуникации в сети.
Характерные черты электронной демократии
Что такое электронное голосование? Голосование с использованием Интернета может осуществляться тремя способами (см. табл. 1).
Таблица 1
Каналы электронного голосования
Инфраструктура, контролируемая избирательными комиссиями Канал
Интернет Другие электронные устройства
++ Интранет-голосование на избирательных участках Машины для голосования
+ Голосование через киоск (кабину)
- Интернет-голосование Голосование посредством 8МБ-сообщений Голосование по телефону Голосование с использованием интерактивного цифрового телевидения
Источник: в^оп 2002; Рга1оЬей й а1. 2002
Интранет-голосование на избирательном участке. Интернет используется для передачи данных с избирательного участка в местную, региональную или центральную избирательную комиссию. Этот вид голосования предполагает использование общедоступного компьютера и мало чем отличается от системы с электронными машинами для голосования. Соединение избирательного участка с вышестоящей избирательной комиссией осуществляется главным образом через Интранет. Внешние манипуляции, например,
посредством внедрения компьютерных вирусов или хакерских атак, в принципе еще возможны, но предотвратить их достаточно легко.
Киоск (кабина) для голосования. Избиратели могут воспользоваться специальными компьютерами, установленными в общественных местах типа библиотек, школ или торговых центров. Поскольку в этом случае избирательный процесс не может контролироваться органами власти, необходим специальный инструментарий электронной аутентификации, например, цифровая подпись, смарт-карта, отпечатки пальцев и т. п.
Интернет-голосование. Голосование через Интернет из дома или с рабочего места влечет за собой повышенные технические риски. Для идентификации и аутентификации голосующего требуются специальное программное обеспечение или другие инструменты типа смарт-карт. Однако общественный контекст не может контролироваться должным образом, что способно привести к возникновению проблем нарушения тайны волеизъявления.
Электронное голосование можно охарактеризовать каналами, включающими Интернет и другие электронные средства. Важной переменной описания голосования является также степень контроля инфраструктуры со стороны избирательных комиссий и представителей общественности (Kersting, 2002).
Электронное голосование может осуществляться не только через Интернет, но и при помощи других средств, например посредством машин для голосования. Они размещаются на избирательных участках и могут полностью контролироваться избирательными комиссиями. Идентификация и аутентификация избирателей могут осуществляться на избирательном участке при их регистрации уполномоченными членами участковой избирательной комиссий. Внешняя манипуляция, например посредством внедрения компьютерных вирусов, «троянских коней» или хакерских атак, исключена, поскольку данные записываются машиной для голосования, не имеющей никаких выходов вовне. Электоральный процесс может столкнуться только с внутренними ошибками программного обеспечения.
Регламентация голосования. Демократическая теория опирается на представление о достаточно информированных, компетентных избирателях, которое предъявляет специфические требования к избирательному процессу. Национальные конституции описывают и закрепляют другие аспекты. Конституциями большинства стран гаран-
тируются всеобщие, прямые, свободные и равные выборы на основе тайного голосования. Вопрос о равенстве голосов порождает определенные проблемы с точки зрения цифрового неравенства. Свободные выборы предполагают отсутствие манипуляций в процессе голосования. Непосредственно с этим связана, по-видимому, тайна голосования. Поскольку тайна и свобода волеизъявления гарантированы законом, подача голоса должна осуществляться без каких-либо манипуляций или давления со стороны других лиц. Вопрос заключается в том, является ли обеспечение тайны голосования функцией государства или же ответственность лежит на самом избирателе (Buchstein, 2000). Кроме того, тайна голосования определяет взаимоотношения избирателей с государством и администрацией. Анонимность волеизъявления означает, что государство и его административный аппарат не должны знать, кто за кого голосовал.
Таблица 2
Правила проведения выборов и конституция
Конституция Тайное голосование Всеобщие выборы Свободные выборы Равные выборы Прямые выборы
Швейцария Статья 34П/136М49П Нет Нет Да Да
Эстония § 60 Да Да Да Да Да
Финляндия Раздел 25 Да Да Нет Да Да
Франция Статья 3 III Да Да Нет Да Да
Германия Статья 38 Да Да Да Да Да
Великобритания
Источник: Schweizerische Bundeskanzlei, 2002.
Аргументы «за» и «против»
Таблица 3
Перспективы и угрозы интернет-голосования_
«За» «Против»
Эффективность (затраты, результативность и т.д.) Исключение из политики (цифровое неравенство)
Политическая включенность (участие, явка избирателей) Легитимность (технические проблемы, доверие и т.д.)
Прозрачность (информирование избирателей) Идентичность (символика голосования, ритуализация)
Тайна (конфиденциальность, принуждение и т.д.)
Дискуссия по вопросу э-голосования полна предубеждений и домыслов (Brookings Institute, 2000). В ней обсуждаются следующие проблемы.
• Как в действительности организованы электронные выборы? Какие технические средства и коммуникационные каналы в них используются?
• Неравное распределение возможностей использования электронных инструментов: кто, скорее всего, предпочтет электронное голосование обычным избирательным бюллетеням? Как «цифровое неравенство» повлияет на участие в электронных выборах?
• Действительно ли интернет-голосование увеличивает число участвующих, как часто утверждают его сторонники?
• Соблюдаются ли конституционные гарантии тайны волеизъявления на электронных выборах? Каковы угрозы нарушения этих гарантий? Требует ли интернет-голосование внесения изменений в избирательное законодательство? Если да, то каких?
• Не помешают ли политические и культурные традиции различных стран продвижению интернет-выборов и других элементов электронной демократии?
• Предмет особого беспокойства - доверие гражданина к избирательному процессу. Повлияет ли интернет-голосование на доверие к выборам? И будет ли проблема доверия сдерживать введение интернет-голосования в одних странах больше, чем в других?
С актом голосования традиционным способом фактически может быть тесно связано ощущение гражданской самоидентичности: поездка на избирательный участок и ритуал опускания бумажного избирательного бюллетеня в урну для голосования выступают как действия, подтверждающие статус гражданства и политическую значимость индивида. Однако такие позиции свойственны больше представителям старшего поколения, чем молодым людям.
Интернет-голосование. Существующие формы
Как показывают сравнительные исследования, существуют веские основания утверждать, что отношение страны к интернет-голосованию зависит от национального контекста. По-видимому, существуют и различные стратегии внедрения Интернет-голосования (Kersting и Baldersheim, 2004). Первый путь начинается с дифферен-
циации политических сфер, и выборы в местные органы власти рассматриваются в качестве полигона для испытания новых инструментов голосования. Второй путь включает в себя разграничение этапов внедрения электронного голосования. Он начинается с введения электронной регистрации. Следующий шаг - использование кабин (киосков) для голосования - ведет к снижению контроля над избирательным процессом. Последний шаг - введение дистанционного интернет-голосования - делает невозможным контроль со стороны государства за соблюдением тайны голосования и свободы волеизъявления. В данном случае сам гражданин является ответственным за соблюдение и защиту собственных прав. В таблице 4 представлен краткий обзор информационно-коммуникационного и политического контекстов использования различных технологий голосования и направлений политики в области национальных и федеральных выборов1. Таблица позволяет выявить некоторые важные особенности.
Введение для верификации избирателей смарт-карт, удостоверяющих личность и используемых также в качестве цифровой подписи, хорошо продвигается в Эстонии. В Германии существует система законов, необходимых для введения цифровой подписи. Кроме того, Германия и до некоторой степени Финляндия имеют опыт проведения интерактивных выборов в частном секторе.
Отдавая должное «бумажным технологиям», все страны до сих пор используют традиционные кабины для голосования. Но многие из них также предлагают возможность проголосовать по почте и/или по доверенности (proxy voting). Досрочное голосование разрешено в большинстве стран. Во Франции можно передать свой голос по доверенности, однако голосование по почте не предусмотрено. В Германии введены машины для голосования в рамках пилотных проектов. Интернет-голосование пока еще не является общепринятым методом ни в одной европейской стране, впрочем, как и в других странах.
Планы введения интернет-голосования отражают оценку ожидаемых выгод и рисков. Эстония, Великобритания и Швейцария, по-видимому, находятся на пороге принятия окончательного решения в пользу интернет-голосования. Германия собирается ввести интерак-
1 Данные относительно политических планов основаны на обзоре, подготовленном по поручению Министерства внутренних дел и отношений Королевства Нидерландов, проект БЮ8/1С2000/иб6759.
тивное голосование в долгосрочной перспективе и полагается на поэтапный подход. Франция и Финляндия не отстают, но просто пришли к другим выводам относительно введения он-лайнового голосования. Анализируя причины, по которым различные страны не торопятся с выбором интернет-голосования, мы находим, что наряду с преимущественно формальными аргументами юридического порядка оно воспринимается как угроза «честности» процесса голосования. Финляндия, несмотря на заметные успехи в предоставлении гражданам электронных услуг, не предпринимает никаких серьезных шагов к внедрению интернет-голосования из-за устойчивых демократических традиций и повышенного внимания к вопросам безопасности. Во Франции законопроект о предоставлении возможности голосования через Интернет был заблокирован парламентом. Более того, Национальная комиссия по защите персональной информации (Commission Nationale de l'Informatique et des Liberies, CNIL) запретила некоторые эксперименты в этой области1.
Таблица 4
Технологии голосования и политика
в области проведения выборов_
Страна
Технология / политика Швейцария Эстония Германия Финляндия Франция Великобритания
1 2 3 4 5 6 7
Выборы
Низкая явка x x
Большое число выборов и референдумов x x
ИКТ
Высокий уровень использования ИКТ x x x
Широкое распространение интерактивных выборов в частном секторе x
1 Режим доступа: http://www.cnil.fr/thematic/docs/internet/d02_022.pdf
Продолжение табл. 4
1 2 3 4 5 6 7
Бумажные технологии
Досрочное голосование х х х х
Голосование по почте х х ха
Голосование по доверенности х
Текущая стратегия использования электронного голосования а
Машины для голосования Р хь Р Р
Киоски (кабины) Р х
Интернет-голосование Р Р Ь ха
а х = внедрено; Р = планируется; Ь = в долгосрочной перспективе. ь Электронные машины для голосования внедрены в Кёльне и некоторых других городах.
с Эксперимент в трех округах на выборах в местные органы власти в 2002 г. ё Пилотные проекты на выборах в местные органы власти в Англии в 2002 г. с использованием интернет-голосования, 8МБ-голосования, почтового и телефонного голосования.
В свете этих веских доводов против интернет-голосования возникает вопрос, почему все-таки некоторые страны стремятся стать лидерами в данной области. Можно ли объяснить, почему интернет-голосование осуществляется в таких странах, как Эстония, Великобритания и Швейцария? Объяснение тому может быть найдено в сложившихся обстоятельствах, а также убеждениях и интересах групп, продвигающих интернет-голосование. Рассмотрим подробнее некоторые страны, приведенные в табл. 5, начиная с предполагаемых лидеров Великобритании, Швейцарии и Эстонии, а затем перейдем к группе более осторожных стран - Финляндии и Франции.
Эстония. Эстония является новой демократией, которая стремится догнать современные демократические государства и готова мириться с неопределенностью, связанной с использованием новых электоральных инструментов. Широкое распространение ИКТ и Интернета благоприятствует внедрению электронного голосования. Поэтому неудивительно, что планы провести интерактивное голосование существовали еще до национальных выборов 2003 г. Однако по соображениям политического характера предоставление избирателям возможности интерактивного голосования было отложено до
2005 г. Эстония успешно внедрила электронное голосование на местных выборах 2005 г. и использовала его на национальных выборах 2007 г. Для верификации избирателей используются удостоверения личности, которые служат средством цифровой подписи. Планируется, что процесс интерактивного голосования должен быть остановлен за сутки до дня выборов, чтобы избиратель мог пересмотреть свой выбор, сделанный в Интернете, и переголосовать на избирательном участке. Снижение уровня конфиденциальности волеизъявления не рассматривается как препятствие введению электронного голосования. Избирательное законодательство Эстонии возлагает полную ответственность за соблюдение тайны голосования на самого гражданина.
Великобритания. Можно указать несколько причин, в силу которых Великобритания больше других стран стремится принять он-лайновое голосование.
Первый и наиболее важный фактор - это мощный модерни-зационный импульс, исходящий от британского правительства. Во всем мире множество политических документов выражает стремление модернизировать правительство и вкладывать капитал в «информационное общество», разумеется, с «электронным правительством». Однако если большинство стран ограничивается, главным образом, риторикой, Великобритания, очевидно, всерьез принимает идею электронного правительства, учреждая агентства типа офиса «электронного уполномоченного» (e-Envoy) и возлагая ответственность за электронное правительство на старшего члена Кабинета. Модернизация процесса голосования в соответствии с реалиями XXI в. является стремлением, которое соотносится с общими целями создания электронного правительства.
Второй важный фактор - существенное падение явки избирателей на выборах 2001 г., вызвавшее серьезное беспокойство (e-Envoy, 2002). С этим явлением связано также принятие Закона «Политические партии, выборы и референдумы» (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 PPERA), по которому была учреждена Избирательная комиссия. В ее цели входили поощрение участия граждан в демократическом процессе, а также содействие избирателям в регистрации и голосовании. Там, где беспокойство по поводу низкой явки избирателей уже привело к введению голосования по почте, можно увидеть и применение ИКТ в качестве
дополнительной меры. Хотя и «электронный уполномоченный», и Избирательная комиссия подчеркивают, что предоставление почтовых избирательных бюллетеней и ИКТ сами по себе не увеличат явку (e-Envoy, 2002; Electoral Commission, 2002), снижение электоральной активности остается важным фактором, стимулирующим внедрение интернет-голосования.
Более того, поскольку закон PPERA позволил местным властям проводить под наблюдением Избирательной комиссии эксперименты по использованию новых методов голосования, он открыл двери для многих местных предпринимателей, которые в силу разных причин готовы поставить на электронное голосование. Эти эксперименты дают прекрасный шанс местным властям преподнести себя как современных и эффективных политиков, а некоторые местные управляющие видят в них превосходную возможность карьерного роста. В своем энтузиазме местные власти и их управляющие ощущают поддержку международных «провайдеров электоральных услуг», которые, как утверждает Лэдбеттер (Ledbetter, 2000), «вкалывают как сумасшедшие», чтобы такие выборы сработали и чтобы о них все услышали.
Пилотные проекты с голосованием посредством SMS-сооб-щений, цифрового телевидения, почтовых отправлений и Интернета сработали весьма неплохо. Тем не менее эти инструменты, за исключением голосования по почте, не смогли увеличить участие избирателей. А голосование по почте подвергалось критике, когда во втором туре выборов 2003 г. появились многочисленные свидетельства серьезных манипуляций.
Швейцария. Швейцарии также свойственна относительно низкая явка избирателей на общенациональные выборы. Чтобы переломить тенденцию снижения, в 1990-е годы было введено голосование по почте, которое, однако, не принесло желаемых результатов. Это стало одной из причин принятия в 2001 г. планов внедрения он-лайнового голосования, включающих три отдельных проекта: электронная регистрация избирателей, цифровая подпись для участия в национальных и местных референдумам и тестирование он-лайнового голосования в Женеве. В последнем проекте администрация придерживается практической точки зрения, отказываясь от использования цифровой подписи, которая пока еще недостаточно известна гражданам и не воспринята ими.
Выбор Швейцарии в пользу он-лайнового голосования оправдан в силу нескольких причин. Во-первых, ввиду большого количества проводимых ежегодно голосований (выборы и референдумы) на федеральном, кантональном и коммунальном уровнях использование Интернета может принести значительные экономические и организационные выгоды. Во-вторых, швейцарские нормы соблюдения тайны волеизъявления менее строги, чем в других странах. В Швейцарии существует длительная традиция открытого голосования на общественных собраниях, и, учитывая, что законодательство о почтовом голосовании было принято еще в 1990-е годы, страна прошла уже достаточно длинный путь по направлению к «дистанционному голосованию». В-третьих, широкое распространение выборов и референдумов привело к деритуализации и десакрализации этих процедур, и поэтому вероятность приятия онлайнового голосования весьма высока.
Наряду с причинами, которые дают хорошие шансы интернет-голосованию, существуют также и поводы для беспокойства. Проект должен создать специальный, устроенный по принципу «одного окна» портал для выборов («one stop homepage»), на котором помимо возможности проголосовать можно найти информацию о политических партиях и референдумах. Это удобно для избирателей, но вызывает некоторую озабоченность. В системе онлайнового голосования отсутствует стадия «остывания», что создает или увеличивает возможность необдуманного, спонтанного голосования в последнюю минуту, которое может привести к большому количеству «случайных голосов» (junk voting) несмотря на обилие информации для избирателей в Интернете. Проблемой является также разрыв между современным интерактивным голосованием на дому и традиционным, часто открытым голосованием «на публике». Наконец, проблематичным видится выбор интернет-порталов. Существуют опасения по поводу политической мобилизации недостаточно информированных граждан.
В целом Швейцария двигается в сторону экспериментирования и в конечном счете введения он-лайнового голосования. Первые пилотные проекты референдумов были чрезвычайно важными вехами в этом движении. Тем не менее, как это ранее произошло с голосованием по почте, «старые» избиратели использовали новый инструмент в качестве альтернативы прежнему. Но когда главным
фактором являются любопытство и новизна, достичь устойчивого повышения участия в выборах невозможно.
Германия. В Германии ожидания, связанные с он-лайновым голосованием, заключаются в том, что оно сократит время подсчета и пересчета голосов, минимизирует число недействительных голосов и будет способствовать развитию новых технологий для политического участия инвалидов. Электронное голосование также может внести вклад в повышение мобильности электората. Существование такой формы, как голосование по почте (на общенациональных выборах в 2002 г. ею воспользовались 18% избирателей), проложило путь электронному голосованию точно так же, как и в Швейцарии. Был выполнен целый ряд пилотных проектов, моделирующих он-лайновое голосование.
Германия предполагает поэтапно внедрить электронное голосование. Вначале должны быть соединены между собой все избирательные участки и создан центральный регистр избирателей. С подключением Интернета и внутренних сетей любой избиратель получит возможность проголосовать на любом из избирательных участков страны. На последующих стадиях должны быть внедрены киоски (кабины) для голосования, а затем он-лайновые выборы с возможностью голосования на дому. Пилотные проекты должны пройти апробацию на местном уровне перед выходом на региональный и общенациональный.
Здесь также имеются свои причины для беспокойства. Конституционные положения подчеркивают необходимость предотвращения внешней манипуляции и сохранения тайны волеизъявления в процессе голосования. Соблюдение принципа «один человек - один голос» должно быть обеспечено электронной подписью, которой в Германии уделяется много внимания. Кроме того, анонимность голосования должна быть гарантирована на долгое время.
Финляндия. Хотя уровень использования Интернета в Финляндии относительно высок, цифровое неравенство все еще остается заметным (Огцп1ипё/8е1а1а, 2003). Пользователями Интернета являются две трети населения, но доля женщин ниже, особенно в возрастной группе старше 55 лет. Число пользователей среди студентов и служащих среднего и высшего уровней управления несколько выше, чем в среднем по стране, тогда как среди безработных ниже. Интернет широко распространен и в сельских районах.
Электронное правительство и электронная администрация охватывают три четверти населения.
Проблема политического участия достаточно актуальна, явка избирателей на выборы парламента Финляндии и местных органов власти постоянно снижается. В сельских районах около 50% электората используют возможность проголосовать досрочно (главным образом в почтовых отделениях). В городах этой возможностью пользуются 36% избирателей. Проведение избирательных кампаний в Интернете все чаще становится предметом политических дискуссий. Интернет также используется для проведения опросов общественного мнения. Существует пилотный проект электронного голосования на Аландских островах. Эта маленькая группа островов с населением около 25 000 жителей имеет собственный парламент с законодательными полномочиями и собственный бюджет. Здесь также существует «почтовое голосование», которым пользуются 1-2% избирателей.
Высокий интерес к коммуникационным технологиям в Финляндии не трансформируется в активное стремление внедрить интернет-голосование. Общественное давление на избирателя в пределах семьи и опасность покупки голосов воспринимаются как факторы, к которым необходимо отнестись всерьез. Много внимания в публичных дебатах уделяется также препятствиям политического и технического порядка. Другие причины заключаются в том, что выборы в Финляндии проводятся не так часто, как во многих других странах, и что избирательная система имеет хорошую репутацию. В дискуссии по электронному голосованию подошла очередь вопроса об электронных удостоверениях личности. На выборах в местные органы власти 2003 г. была запланирована онлайновая регистрация избирателей, однако предоставление возможности интерактивного голосования было отложено.
Франция. Франция выбрала особый путь вхождения в эру ИКТ. Распространение Интернета в ней (20%) по сравнению с другими странами, представленными в обзоре, достаточно скромное. Отчасти это можно объяснить низким уровнем поддержки, которую идея электронного голосования получает со стороны политических деятелей. Ее одобряют только 5% от их числа. Другое объяснение - негативный опыт голосования по почте. Последнее
строго регулировалось до 1970-х годов и затем было частично отменено из-за многочисленных фактов подтасовок.
Город Исси-Ле-Мулино (Issy-Les-Moulinaux) воспринял идею электронного правительства весьма серьезно. Аудитория Интернета здесь больше по сравнению с остальной частью Франции. Им пользуются приблизительно 35% жителей. Через Интернет можно получать многие муниципальные услуги, официальную информацию и документы, следить за заседаниями городского совета. Поэтому неудивительно, что город решился поэкспериментировать с онлайновым голосованием. Эксперименты планировалось провести в ходе президентских и парламентских выборов в 2002 г. Они давали гражданам дополнительную к традиционному способу возможность проголосовать через Интернет. Были предложены также и другие пилотные проекты, которые нуждались в одобрении Национальной комиссии по защите персональной информации (CNIL). Некоторые проекты комиссия не одобрила. Ее главные аргументы состояли в том, что верификация избирателей осуществлялась только при помощи специального кода и пароля, что общественное давление в ходе процесса не поддавалось контролю, и, наконец, что сервер, обслуживающий процесс интернет-голосования, находился в Нью-Йорке и, таким образом, вне контроля национальных властей. Два пилотных проекта (в Париже и в Мержинаке) получили более высокую оценку комиссии, поскольку в них использовались смарт-карты. Одобрение получил и другой пилотный проект, в парижском пригороде Вуази-ле-Бретоно (Voisy-les-Bretonneaux). Однако его концепция подверглась критике со стороны Министерства внутренних дел.
Тогда как в публичном секторе поддержка пилотных проектов со стороны политических деятелей невелика, а регулирующие органы, такие, как CNIL, весьма осторожны в их оценке, онлайновое голосование становится все более и более привлекательным в социально-экономическом секторе. Акционерное законодательство и избирательное законодательство для университетов изменились в пользу интерактивного голосования.
Заключение
По целям внедрения интернет-голосования исследованные страны отчетливо делятся на три группы. К первой группе относится Финляндия. Она полагается на традиционный способ голосо-
вания при помощи «бумаги и карандаша», и ее вполне устраивает статус-кво, что находит отражаение в отсутствии каких-либо планов внедрения интернет-голосования на национальном уровне.
Франция относится ко второй группе. Она использует традиционные формы волеизъявления, но планирует внедрить машины для голосования. Никаких планов полностью перейти на интернет-голосование у нее нет.
Третью группу составляют Эстония, Швейцария, Великобритания и Германия. Они планируют пройти весь путь до конца. Германия думает о поэтапном внедрении э-голосования, от уже имеющихся машин для голосования к голосованию в киосках (уже существующих в США) и затем - к интернет-голосованию. Однако к финальной стадии правительство подходит весьма осторожно. Эстония, Великобритания и Швейцария планируют совершить больший прыжок. Великобритания имеет амбициозные планы внедрения интернет-голосования в период после 2006 г. В ходе выборов в местные органы власти в 2002 г. был проведен ряд экспериментов с различными типами интернет-голосования, и их результаты получили юридическое закрепление. Политика Швейцарии предусматривает проведение экспериментов и внедрение ИКТ в процесс голосования, цель которого - облегчить процедуру голосования и упростить организацию референдумов и выборов (Schweizerischen Bundesrat, 2002). Эстония планировала осуществить интернет-голосование на выборах в местные органы власти 2005 г.
Электронная демократия и интерактивное голосование создают много новых возможностей, но также несут в себе и некоторые очевидные угрозы. Новые возможности для сложных избирательных систем, таких, как голосование по разбитому мандату, кумулятивное голосование, голосование по методу единого передаваемого голоса и преференциальное голосование (как они представлены, например, в Ирландии), позволяют значительно облегчить получение результатов при онлайновом голосовании. С другой стороны, стоимость трансакций в использовании новых технологий может оказаться намного выше, а степень недоверия к этому новому инструменту, как и затраты на его внедрение - чрезвычайно высокими. Главным доводом критики является, по всей видимости, подрыв легитимности современных демократий, которая основывается на законе об обязательности тайного голосования. С ним он-лайновое голосование несовместимо. К тому же процесс
принятия решения при интерактивном голосовании может привести к превращению политики в частное дело и к спонтанному, поспешному участию без необходимого осмысления. Более того, недоверие к компьютерной технологии, инструментам защиты информации и компьютерным сетям кажется вполне очевидным. Атаки хакеров и фальсификация результатов голосования могут в значительной степени подорвать легитимность политической системы.
Главные цели и ожидания сосредоточены на повышении политической включенности и участия в выборах, а также на том, что избиратели будут лучше информированы и более глубоко осмыслят свой выбор перед тем, как отдать свой голос.
Даже если в большинстве стран - участниц ОЭСР явка избирателей не столь низка, как на выборах в местные органы власти в Швейцарии, она является проблемой. Особенно потому, что в первую очередь она затрагивает молодое поколение. Причины абсентеизма -не только политическая апатия, недостаток знания и отсутствие интереса к политике, но и политический цинизм заинтересованных граждан. Благодаря эйфории, поднявшейся вокруг Интернета, все большее число граждан используют его и становятся связанными друг с другом. Эта группа является целевой в стратегиях интернет-голосования. Идея заключается в том, чтобы использовать Интернет в качестве входной двери в политическое участие. Меняющиеся привычки и более высокая мобильность заставляют создавать новые инструменты для избирательных процедур, которые усилят мотивацию более молодых избирателей. Но это произойдет лишь в том случае, если будет сопровождаться использованием новых, более совершенных информационных систем (смарт-голосование и т.д.) и новых инструментов прямой демократии (референдумы, ваучерные системы и т.д.), которые увеличивают ценность голосования, знания и мотивацию (см.: Kersting, 2005b).
Таким образом, мобилизация молодых избирателей, привнесение новой мотивации для преодоления политического неравенства и увеличение участия в выборах молодых граждан - это наиболее важные аспекты. В качестве других положительных моментов отмечаются административная эффективность, а также быстрый и эффективный способ подсчета результатов голосования.
Хотя молодое поколение выглядит более открытым, эмпирические данные показывают, что он-лайновое голосование вовсе не обязательно способно преодолеть электоральную апатию. Только
когда этот инструмент используется в данной группе политически заинтересованными гражданами, может произойти сдвиг от традиционного способа голосования к он-лайновому, как это произошло с голосованием по почте в некоторых странах. После внедрения оно получит широкое распространение, после чего его уже будет трудно остановить, несмотря на опасность для некоторых демократических принципов (тайна волеизъявления).
Хотя история он-лайновых выборов еще коротка и их привлекательность неустойчива, можно ожидать, что они сделают избирателей более влиятельными. Уже теперь пользователи Интернета получают большую и лучшую политическую информацию, обращаясь к сети, и являются частью информационной элиты. Внедрение порталов для интерактивного голосования с информацией о партийных программах и т.д. и с дискуссионными форумами, а также новые стратегии голосования по проблемам (референдумы, ваучеры) должны сделать избирательный процесс более рациональным и укрепить демократию.
Использованная в исследовании выборка стран дает лишь общее представление об электронном голосовании. Другие страны, например Индия, могут иметь больше машин для голосования. В этих странах интернет-голосование не получило широкого распространения вследствие цифрового неравенства. В США, где Интернет получил широкое и быстрое распространение, он-лайновое голосование не стоит в повестке дня. Главными доводами против него являются угрозы технического характера («троянские кони» и т.п.). В будущем понадобится больше исследований для создания более надежных инструментов, а также для избавления от технооп-тимистических и технопессимистических предубеждений. На этой основе внедрение инструментов электронной демократии и онлайнового голосования, отвечающих демократическим принципам, представляется возможным.
Список литературы
Aldrich, John 1993: Rational Choice and Turnout. in: American Journal of Political
Science 37 (1993): 246-278. Alvarez, Michael / T. Hall 2004: Point, Click & Vote. The Future of Internet Voting.
Washington: Brookings Institution Press.
Alvarez, Michael / Nagler, Jonathan 2000: The likely consequences of Internet Voting for political representation. Los Angeles: Loyola Law school.
Brookings Institute 2000: The future of Internet Voting. Washington, D.C.: Brookings Institute.
Buchstein, Hubertus 2000: Präsenzwahl, Briefwahl, Online-Wahl und der Grundsatz der geheimen Stimmabgabe. in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4 (2000), S. 886-902.
e-Envoy 2002: in the service of democracy; a consultation paper on policy for electronic democracy. London: office of the e-Envoy, Cabinet Office.
Electoral Commission 2002: Modernizing elections: A strategic evaluation of the 2002 electoral pilot schemes. London: The Electoral Commission.
Eurobarometer 2002: Flash-Eurobarometer 112. Cologne.
Gibson, Rachel 2001: Elections Online: Assessing Internet Voting in Light of the Arizona Democratic Primary. in: Political Science Quarterly 116(4): 561-583.
Gibson, Rachel K. 2002: Internet Voting: The pro's and con's. in: Political Studies Quarterly 2002.
Green, Donald and Shapiro, Ian 1994: Pathologies of Rational Choice Theory. A Critique of Applications in Political Science. New Haven: Yale University Press.
IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) 2002: Voter turnout from 1945 to 1997. A global report on participation Stockholm: IDEA.
IPI 2001: Report of the National Workshop on Internet Voting: Issues and Research Agenda. Washington: Internet Policy Institute.
Kersting, Norbert 2004: Internet voting behaviour. in Kersting, Norbert and Balder-sheim, Harald 2004: Electronic voting and democracy. A comparative analysis. London: Palgrave: 255-266.
Kersting, Norbert / Baldersheim, Harald 2004: Electronic voting and democracy. A comparative analysis. London: Palgrave.
Kersting, Norbert / Leenes, Ronald / Svensson, J^gen 2004: Adopting Internet Voting: Context Matters. in: Kersting, Norbert and Baldersheim, Harald 2004: Electronic voting and democracy. A comparative analysis. London: Palgrave: 276-306.
Kersting, Norbert 2005a: Die Zukunft der lokalen Demokratie. Frankfurt: Campus.
Kersting, Norbert 2005b: Reforming local electoral systems in Europe. in: Reynart, Herwig, Delwit, P., Steyvers, K., Pilet, J.-B., (eds.) 2005, Revolution or renovation? Reforming local politics in Europe. Brugge: Van den Broele.m
Norris, Pippa 2001: A Digital Divide: Civic Engagement, Information Poverty and the Internet and in Democratic Societies. New York: Cambridge University Press.
Pratchett, Lawrence 2002: The implementation of electronic voting in the UK. London: Local Government Association.
Schweizerische Bundeskanzlei 2002: Bericht über den Vote électronique. Chancen, Risiken und Machbarkeit elektronischer Ausübung politischer Rechte. Bundeskanzlei.
Svensson, Тщ-gen S. / Leenes, Ronald 2003: E-voting in Europe: A case of structuration.
in: Information Polity 7(2003)4. Tolbert, Caroline / McNeal, Ramona 2001: Does the Internet increase voter participation in elections? Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Assocation. San Francisco APSA September/ 2001.
Перевод с английского М.Н. Грачева
