CC BY
173
Е.А. Казьмина,
кандидат юридических наук (Алтайская академия экономики и права)
ЭЛЕКТРОННАЯ ДЕМОКРАТИЯ В РОССИИ: ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
Статья посвящена некоторым вопросам закрепления и регулирования институтов электронной демократии. В России пока не сложилась единая концепция использования интернет-технологий в целях развития положений статьи 3 Конституции России. В работе освещается опыт ряда зарубежных государств в использовании средств электронной демократии. Затрагиваются отдельные проблемы, с которыми сталкивается Россия на пути становления исследуемого института.
Ключевые слова: демократия, электронная демократия, информационные технологии, общественная инициатива, электронное голосование.
Article is devoted to issues ofconsolidation and regulation ofinstitutions ofe-democracy. In Russia, there was not a single concept ofthe use of Internet technologiesfor the development ofthe provisions of Article 3 ofthe Constitution ofRussia. The article considers the experience ofanumber offoreign countries in the use of e-democracy and some problems Russia faced on the way of setting up research institute. Keywords : democracy, e-democracy, information technology, public initiative, electronic voting.
Современный мир не стоит на месте. Развитие информационных технологий достигло на настоящий момент высочайшего уровня. Именно они способны стать тем средством, с помощью которого возможна реализация народом своих прав. Естественно, что электронная демократия не в состоянии заменить традиционные формы волеизъявления народа. Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и собрания, позволяющие одновременно собрать и попытаться высказать общественную позицию, никогда не утратят своей актуальности, выборы и референдумы способны выявить коллективную волю народа, непосредственные формы демократии в местном самоуправлении останутся способом решения локальных задач. Идея электронной демократии получила свое воплощение во многих странах мира. По данным ООН, на 2008 год из 192 стран мира только три не проводили политику информатизации государственного управления. В то время как электронная демократия направлена не на простое предоставление гражданам государственных и муниципальных услуг, а на обеспечение возможности участвовать в поли-
тической жизни своего государства и видеть конкретные результаты своего вклада. Ограниченный круг форм взаимодействия общества и власти привел в конце 2011года к массовым митингам, протестам, конфликтам, не исчерпанным до настоящего момента. Народ желает реализовывать свои права, осуществлять свою конституционную правосубъектность, быть полноценным субъектом права.
Между тем в современных условиях необходим поиск новых форм выражения народом своего мнения и осуществления властных полномочий. Именно поэтому исследования в области теледемократии, электронного правительства, кибердемократии, а в особенности электронной демократии не могут оставаться в стороне от исследования учеными-конституционалистами. При этом нельзя не согласиться с тем, что ключевым вопросом остается то, насколько сама идея электронной демократии приемлема и привлекательна для населения.[1]
Необходимо сказать, что развитие информационных технологий не является единственной причиной внедрения электронной демократии. Исследования последних лет
свидетельствуют об общем снижении активности населения в участии в политической жизни общества, о невысоком уровне доверия к власти в целом, к институту выборов, другим формам демократии. Основным пространством для выражения народом своего мнения стала Всемирная сеть Интернет. Более того, начиная с декабря 2011 года, прослеживается тенденция активизации использования гражданами массовых манифестаций в качестве средств выражения своего мнения, что, несомненно являясь законным средством осуществления власти, одновременно является рисковой ситуацией, влекущей за собой часто выход за рамки мирного мероприятия и порождение острых социальных конфликтов. В то время как интернет-пространство способно предложить обществу способы взаимодействия практически во всех сферах его жизнедеятельности, в том числе и в политической, без конкретного личного столкновения.
В России идея электронной демократии начала свое воплощение с идеи электронного правительства. Постановлением Правительства России от 28 января 2002 года №№ 65 была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия»,[2] основной целью которой было создание условий для развития демократии. Между тем проект «Электронная Россия» не был реализован, в том числе и по той причине, что основное внимание было обращено на сами технологии: «Электронное правительство» стало подразумевать не способ общения общества и государства, а систему документооборота.
В 2012 году Россия заняла 27-е место в подготовленном экспертами ООН рейтинге стран, имеющих электронное правительство, в то время как в 2010 году занимала лишь 59-е.[3] Дмитрий Трутнев, будучи заместителем директора Центра технологии электронного правительства Национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики (НИУ ИТМО), считает: «По показателям других международных рейтингов, которые оценивают конкурентоспособность страны - эффективность госуправления, индекс интеллектуального развития и процветания,
индекс деловой активности и индекс восприятия коррупции, - в России улучшений нет». То есть рост одного индекса на фоне стагнации других не меняет общую картину. [3] Зарубежные государства прибегают к институтам электронной демократии на достаточно стабильной основе. И одним из средств является институт общественных петиций. Так, в Великобритании используется сайт «HM Government e-petitions», с помощью которого граждане могут размещать на онлайн-голосование инициативы, которые, в случае поддержки в течение года более 100 000 гражданами, рассматриваются Палатой Общин.[4] Аналогичный сайт есть и в Соединенных Штатах Америки, где существует Интернет-портал «We the People», на котором предлагаются для всеобщего обсуждения инициативы сперва в течение 1 месяца. В том случае, если инициатива получает в поддержку 150 голосов, она предлагается для всеобщего голосования еще на 1 месяц, в течение которого должна получить одобрение 100 000 голосами, чтобы быть рассмотренной Правительством США.[5] Наиболее привлекательным представляется опыт Германии именно по причине реализации идеи при непосредственном участии органа законодательной власти. В 2005 году на сайте бундестага появился специальный раздел для размещения общественных петиций.[6] Результатом работы в истекший период стало возрастающее число общественных инициатив, выносимых на рассмотрение высшего представительного органа. Так, в 2011 году число инициатив составило более 15 000. Процедура размещения и обсуждения инициативы включает в себя несколько этапов: формирование петиционной комиссии при бундестаге, дающая разрешение на размещение инициативы на сайте. При поддержке 50 000 голосов инициатива рассматривается вновь петиционной комиссией при непосредственном участии инициаторов, прежде чем поддержанная петиция получит свое дальнейшее движение.
При достаточно прочных позициях, занимаемых институтом общественных петиций в развитых демократических странах, справедливости ради необходимо отметить, что
кардинального влияния на законотворческий процесс они не оказывают. Весьма незначительное число инициатив находит свое воплощение в законе, но такие средства способны активизировать политическую активность граждан, вовлечь их в процесс осуществления власти, почувствовать себя ее носителем.
Содержание электронной демократии не ограничивается институтом общественных инициатив. Так, в Российской Федерации был разработан Проект Концепции развития элементов электронной демократии до 2020 года, в котором названы следующие механизмы электронной демократии: электронное голосование (голосование по мобильному телефону, интернет-выборы и т.д.); механизмы сетевой коммуникации граждан и коллективного обсуждения социально значимых проблем и вопросов общественно-политической тематики в режиме online; механизмы формирования онлайн-сообществ, включая механизмы планирования и реализации гражданских инициатив и проектов коллективных действий; механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти, включая инструменты воздействия на принятие решений и гражданский контроль за деятельностью органов власти; механизмы общественного онлайн-управления на муниципальном уровне.[7] Одним из основных институтов электронной демократии действительно может стать электронное голосование. Необходимо отметить, что первые публикации на тему электронных выборов появились в 1981 году, а первые масштабные экспериментальные шаги в этом направлении были сделаны в начале двухтысячных годов, в частности, в США.[8] Электронное голосование позволяет полностью избавиться от бумажных бюллетеней, что, безусловно, освобождает государство от расходов на бумажные носители, а членов избирательной комиссии от подсчетов бюллетеней вручную. Наряду с ускорением и почти полным исключением погрешностей в подсчетах голосов, несомненным преимуществом электронного голосования является сокращение риска фальсификации результатов выборов (хотя в ряде стран, в том числе в
Бразилии, используются параллельно две формы подсчета голосов: вручную и с помощью специальных установок, на которых через сенсорный экран избиратель может отметить соответствующую графу), снижение тем самым общей коррупциогенности, к сожалению, характерной для выборов на всех уровнях: федеральных, региональных, местных. Наряду с голосованием с помощью специальных устройств, к электронной демократии относится и возможность голосования (безусловно, привлекательная и порождающая надежду на снижение таким образом уровня абсентеизма в России) с помощью сети Интернет или смс-сооб-щений. Однако при таких формах основной сложностью выступает идентификация личности (что предлагается решить с помощью дополнительных технических средств), обеспечение защиты персональных данных, а также предупреждение высоко вероятного «взлома» соответствующих сайтов и, соответственно, фальсификации итогов голосования или его срыва вообще.
На настоящий момент электронные голосования осуществлялись в России на экспериментальной основе.
Электронные ресурсы также способны служить связи общества и государства и иными способами: направление обращений с помощью онлайн-форм на сайтах органов государственной власти - реально действующий способ уже на данный момент; направление гражданами обращений, постановка вопросов перед депутатами и иными представителями власти с помощью электронной почты, социальных сетей, комментариев в блогах и т.д. Однако общение с помощью электронной почты и личной переписки, с учетом развития на данный момент информационных технологий, не влечет за собой неизбежного наступления юридических последствий, т.к. не всегда может быть подвергнуто контролю и обеспечено возможностью применения мер государственного принуждения в случае выхода за пределы правового поля.
В виртуальное пространство переходит все более значительная часть жизни «продвинутой» части населения,[9] поэтому закрывать глаза на политические,
в первую очередь, процессы, происходящие в сети, непозволительно и даже опасно, т.к. это может повлечь все большее отчуждение власти и общества друг от друга.
Россия уже имеет определенный опыт использования средств электронной демократии и в части обсуждения законопроектов. Изначально такая возможность была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», [ 10] впоследствии постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 года № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» гражданам России было предоставлено право комментирования законопроектов на сайте Правительства Российской Федерации.[11] Нельзя не упомянуть в этом контексте, что у автора естественно порождает массу вопросов факт невынесения на широкое общественное обсуждение инициативы Президента России о внесении поправок в Конституцию России относительно объединения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда.
В качестве одного из механизмов реализации хоть и не принятой на данный момент Концепции стала общественная инициатива, закрепленная 04 марта 2013 года № 183 Указом Президента России «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»,[12] предусмотревшего возможность вынесения на обсуждение общественных петиций на всех уровнях власти: федеральной, региональной, местной. Указ Президента вызывает много вопросов, насколько институт общественной инициативы в том виде, что предложен этим актом, способствует реализации народом своих прав. Критике отдельных процедурных моментов уже было уделено автором внимание в иных работах, следует остановиться лишь на общих вопросах. Интернет-портал «Российская общественная инициатива» функционирует, граждане получили реальную возможность озвучивать и выносить
на голосование свои законопроектные идеи.
За столь непродолжительное время к ноябрю 2013 года на интернет-портале было выставлено более двух тысяч инициатив. При этом никакой систематизации на сайте не производится. Инициативы предлагаются зачастую по аналогичным предметам, с аналогичным обоснованием, что влечет за собой и рассредоточение голосов между разными проектами. Лишь две федеральных инициативы пока смогли достичь количественного порога в 100 000 голосов. Так, широкий резонанс получила общественная инициатива «Об отмене закона о произвольных блокировках интернет-ресурсов от 02.07.2013 № 187-ФЗ (закон против интернета)». Однако экспертная группа отказала в ее дальнейшем движении на основании отсутствия практики правоприменения оспариваемого Закона.
Кроме указанной инициативы, 100 000 голосов получил проект закона «О запрете чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1,5 миллионов рублей». Законопроект был рассмотрен экспертной группой, которая рекомендовала Правительству Российской Федерации учесть результаты общественной инициативы в своей правотворческой деятельности.[13]
Учреждение института общественной инициативы, направляемой с помощью интернет-портала «Российская общественная инициатива», породило собой широкое развитие этой темы в сети Интернет. Обсуждения происходят и на специально созданном для этого интернет-форуме (http://roi-for-all.ru) и в группе на сайте «ВКонтакте» (http://vk.com/rosiniciativa). Все это не может не сказаться положительно на общественной активности граждан в целом. Но несмотря на очевидные достоинства, на данный момент институт общественных инициатив вызывает пока больше вопросов, чем дает ответов. Насколько реализуем будет этот институт, покажет время. А тем более, насколько он сможет способствовать реализации правотворческих прав народа России. И, несмотря на все недостатки, сам факт вынесения на обсуждение инициатив заслуживает одобрения. Это позволяет привлекать граждан к политической жизни, высказывать и формировать
свои позиции по общезначимым вопросам.
Этим же целям служит, хоть и инициированный самим обществом, проект «Общественная Дума» - интернет-портал, созданный для проведения независимой общественной экспертизы законопроектов, рассматриваемых депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также разработки законопроектов с целью совершенствования законодательства России. Проект стоит лишь в начале своего пути, но, вне всякого сомнения, может быть отнесен к институтам электронной демократии.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что институт электронной демократии в России находится в зачаточном состоянии.
Не проработаны механизмы использования современных информационных технологий, не всегда учтены пожелания самого народа, отсутствуют гарантии учета позиций общества органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе и в форме конституционно-правовой ответственности органов власти и их должностных лиц за игнорирование мнений, выраженных с помощью интернет-ресурсов, отсутствуют гарантии обеспечения максимальной объективности этих мнений. Но Россия неизбежно пойдет по пути внедрения таких технологий: не просто должна быть готова к этому, но и обязана создать для этого все условия.
ЛИТЕРАТУРА
1.Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы //Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. Режим доступа. СПС «Кон-сультантПлюс».
2. О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)»: постановление Правительства РФ от 28 января 2002 года № 65 // Режим доступа. СПС «КонсультантПлюс».
3. Россия заняла 27 место в рейтинге стран имеющих электронное правительство// Электронный ресурс. Режим доступа. URL: http://www.taxru.com/blog/2012-11-14-9204
4. HM Government. E-petitions // Электронный ресурс. Режим доступа. URL: http://epetitions.direct.gov.uk
5. We the people // Электронный ресурс. Режим доступа. URL: https://petitions.whitehouse.gov
6.Petitionen:Startseite//Электронныйресурс.Режимдоступа.URL:https://epetitionen.bundestag.de
7. Российское агентство развития информационного общества // Электронный ресурс. Режим доступа. URL: http://www.rario.ru/projects/Congress_conception.php
8. Холопов В.А. Модернизация механизмов реализации институтов непосредственной демократии: анализ зарубежного и российского опыта проведения электронного голосования // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. Режим доступа. СПС «КонсультантПлюс».
9. Вишняков В.Г. Технология на службе демократии // Законодательство и экономика. 2012. № 5. Режим доступа. СПС «КонсультантПлюс».
10. Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст.939.
11. Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 года № 159 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 10. Ст. 1247.
12.Орассмотренииобщественныхинициатив,направленныхгражданамиРоссийскойФедерации сиспользованиеминтернет-ресурса«Российскаяобщественнаяинициатива:указПрезидентаРос-сийскойФедерацииот4марта2013 года№ 183// СобраниезаконодательстваРФ.2013.№10.Ст.1019. 13. Интернет-портал «Российская общественная инициатива» // Электронный ресурс. Режим доступа. URL: https://www.roi.ru/complete/
