CC BY
58
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
В.Н. Лексин, Б.Н. Порфирьев
ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ МАКРОРЕГИОНОВ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
В статье выявлена специфика экспертизы проектов, входящих в программы развития макрорегионов, определяемая уникальностью этих территориально-управленческих образований на примере Арктической зоны РФ. Проанализирован российский потенциал организации экспертных работ (в первую очередь, государственных экспертиз), который может быть использован при анализе и оценке арктических проектов. Обоснованы основные положения и рекомендации, касающиеся организации экспертизы проектной части программы развития Арктической зоны РФ и других макрорегионов.
Постановка проблемы. Организация экспертизы проектов развития макрорегионов России в целом и Арктического макрорегиона в особенности - управленческая задача, решение которой во многом зависит от корректного представления о специфике предмета экспертной деятельности и возможности использования для этого традиционных экспертных технологий. На первый взгляд, организация экспертизы проектов, включенных в государственные программы регионального развития (далее - госпрограммы), не должна отличаться от обычных экспертиз инвестиционных проектов. Однако отличия есть, и они связаны с тем, что в противовес инвестиционным проектам целью госпрограмм является не только получение прибыли или рост ВРП. Уже в ходе конкурсного отбора отдается предпочтение таким включенным в госпрограммы проектам, которые ориентированы на достижение социально-экономических, геополитических, демографических, экологических и иных целей развития региона, выходящих за пределы задач строительства какого-либо локального производственного или инфраструктурного объекта. Возникает еще одна методологическая задача - экспертиза совокупности локальных проектов, которые при реализации в определенные сроки и в заданной последовательности должны решить (или способствовать решению) одну из нескольких задач госпрограммы. В еще большей степени это относится к проектам в составе программ развития макрорегионов - особого типа территориальных объектов государственного регулирования.
В связи с этим в данной статье с учетом задач реализации проектов развития в Арктической зоне РФ последовательно рассматриваются три взаимосвязанные темы: (1) специфика экспертизы проектов, входящих в госпрограммы развития макрорегионов; (2) потенциал организации экспертных работ в России, который может быть использован в экспертизе проектов развития макрорегионов, включая Арктическую зону РФ; (3) организация системной экспертизы проектной части программ развития Арктической зоны РФ и других макрорегионов.
Специфика организации экспертизы проектов развития макрорегионов. Данная специфика определяется уникальностью территориально-управленческих образований и особенностями государственных программ их развития. Эти вопросы подробно освещались в наших предыдущих публикациях [1-5], в связи с чем
1 Статья подготовлена на основе научных исследований, выполненных при финансовой поддержке гранта Российского научного фонда (проект №14-38-00009). «Программно-целевое управление комплексным развитием Арктической зоны РФ» (проект 14-38-00009). Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого.
здесь ограничимся рассмотрением лишь вопросов организации соответствующей экспертной деятельности.
Макрорегионы являются исключительно своеобразным пространством реализации программных проектов их развития. Уточняя трактовку понятия «макрорегион», представленную в федеральном законе о стратегическом планировании2 и неоправданно, по нашему мнению, сузившую основания выделения макрорегионов, мы предложили рассматривать их как часть (или части) территории страны, которые располагаются на территории нескольких административно-территориальных единиц разного уровня и специально выделены для достижения конкретной общегосударственной цели (геополитической, внешнеэкономической, природоохранной и др.) [6]. В указанной дефиниции наиболее существенно государственно значимое целевое назначение выделения макрорегионов и возможность установления их конфигураций как совокупности территорий нескольких административно-территориальных единиц, как в целом (например, территорий нескольких субъектов РФ), так и отдельных составляющих единиц (например, всей территории субъ-екта(-ов) РФ и отдельных муниципальных образований других субъектов РФ).
Кроме того, при характеристике макрорегионов как уникальных территориально-управленческих образований нами обращалось внимание на нередкое игнорирование одного из постулатов аристотелевской «Метафизики», согласно которому целое не сводимо к сумме его частей и обладает в связи с этим особыми свойствами. (Со временем это стало базовым принципом системного подхода и теперь именуется «принципом холизма»). Поскольку выявление указанной уникальности является непростой методологической задачей, именно это может быть причиной отсутствия до сих пор исследований макрорегионов как целостной территориальной общности, в которой одновременно и зачастую разнонаправленно протекает множество общественно-политических, социальных, экономических и других процессов, определяющих цели и условия реализации практически всех программных проектов. Покажем это на примере проектов Государственной программы развития Арктической зоны РФ5 - типичного и одновременно самого парадоксального предмета организации экспертной деятельности.
Типовые особенности организации экспертизы таких проектов обусловлены, прежде всего, их комплексным характером. Они не только должны обеспечивать достижение «естественных» целей любых инвестиционных проектов (сооружение или реконструкция экономически эффективных и корпоративно выгодных производственных, инфраструктурных и иных объектов), но одновременно быть ориентированы на решение совокупности проблем (социальных, демографических, природоохранных и т.п.) всего макрорегиона. Перечисленные особенности макрорегиональных проектов предопределяют комплексный характер их экспертизы, в задачи которой входит обязательная оценка соответствия проекта общим целям развития макрорегиона. Еще одна типовая особенность экспертизы рассматриваемых проектов связана с их высокой пространственной неоднородностью: распределением по многим субъектам РФ и отдельным муниципальным образованиям, входящим в состав макрорегиона, в кото-
2 В Ст. 5 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 172-ФЗ от
28 июня 2014 г. макрорегионом названа «часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-
экономического развития при разработке документов стратегического планирования».
5 Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 566 «Об утверждении Государственной программы РФ «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ на период до 2020 года». (В редакции Постановления Правительства РФ от 17.12.2014 № 1595 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации 'Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года''»).
рых задачи, масштабы и профиль проектов во многом определяются тем, что принято называть «местными условиями»4. Перечисленные особенности организации экспертизы проектов развития макрорегионов определяют необходимость не только привлечения к этой деятельности экспертов разного профиля, но и создания экспертных организаций, способных консолидировать заключения локально-проектных экспертиз.
Обладая всеми выше рассмотренными типовыми особенностями, организация экспертизы проектов, входящих в госпрограмму развития Арктической зоны РФ, имеет ряд существенных отличий, которые связаны с парадоксальным характером указанной госпрограммы и самой Арктической зоны РФ. Последняя, как известно, характеризуется самой высокой территориальной неоднородностью, резко выделяющей ее из всех макрорегионов России. Эта зона, кроме широтно-протяженной материковой части, площадь которой превышает 3,6 млн. кв. км, включает 185 тыс. кв. км площади архипелагов, больших и малых островов, на которых сосуществуют административно-территориальные образования шес-
„ „ „5
ти различных типов, ареалы хозяйственной деятельности крупнейших корпораций и традиционного природопользования, распространенные и уникальные системы расселения, территории активного хозяйственного освоения и особого природоохранного статуса и т. д. Это - единственный макрорегион, состоящий не только из субъектов РФ, но и из нескольких муниципальных образований, как бы «вырезанных» из территорий других регионов. При этом ни одна из двадцати определенных указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» территориальных единиц Арктической зоны России, несопоставима с другой ни по одному параметру и перечню проблем, требующих приоритетного решения. В связи с этим в этой зоне нет ни одной территории, которая не требовала бы разработки самостоятельной целевой программы, осуществляемой на единой методологической основе, позволяющей выстроить перспективы развития этих территорий с учетом их специфики и с ориентацией на общую цель переосвоения Арктики.
В то же время и общие проблемы функционирования Арктической зоны РФ, и каждая из локально существующих проблем при всех их различиях имеют четко выраженный системный характер и являются следствием несбалансированности экономических, демографических, экологических и других аспектов функционирования территорий. Кроме того, эти проблемы - суть результат несоответствия пространственно опосредованного потенциала решения этих проблем и необходимых для этого ресурсных (кадровых, материально-технических и др.) как внутри конкретных территориальных единиц (например арктических улусов), так и в территориальных структурах следующего уровня, например, в Республике Саха (Якутия).
Парадоксальна и совокупность проектов в утвержденной Правительством РФ 21 апреля 2014 г. госпрограмме «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», включающей набор отдельных и малосвязанных между собой проектов ранее принятых федеральных и государственных программ, а также проектов федеральной адресной инвестиционной программы.
Особо упомянем в связи с этим комплекс программ развития социальной сферы, в том числе федеральную целевую программу развития образования (в рамках государственной программы «Развитие образования» на 2013-2020 годы) и федеральную целевую программу «Культура России (2012-2018 годы)» (в рамках государственной программы «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы). Напомним, что еще до принятия в 2013-2014 гг. ранее названных директивных документов были приняты государственные решения, касающиеся строительства отдельных крупных
4 См., например, Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г № 308 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации 'Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона''».
5 В настоящее время Арктическая зона России является территорией не совпадающих по экономическим интересам крупнейших корпораций и множества (нескольких тысяч) небольших частных компаний и предприятий — от алмазодобывающих до оленеводческих и от транспортных до строительных. Их тактические первоочередные задачи вне зависимости от масштабов деятельности предусматривают получение прибыли, что далеко не всегда согласуется со стратегическими задачами переосвоения Арктики и конкретных арктических регионов.
объектов на различных территориях Арктической зоны. Так, в федеральной адресной инвестиционной программе только в 2014-2015 гг. была предусмотрена реализация 75-ти проектов строительства и реконструкции объектов федеральной собственности в Арктической зоне РФ. Кроме того, реализуется (намечена к реализации) совокупность многочисленных и малосвязанных друг с другом проектов, включенных в программы и другие документы стратегического планирования всех территориальных единиц Арктической зоны.
В этой госпрограмме предусматривалось наличие только двух подпрограмм -координационного управления проектами, разбросанными по другим программам (в том числе, входящим в состав госпрограмм более высокого уровня), и монито-рингово-статистического наблюдения за происходящим на всей территории Арктической зоны РФ. Такого, действительно, не было ни в одной программе пространственного развития страны.
В последнее время появились признаки осознания неподъемности груза намерений по развитию Арктической зоны РФ, заявленных в «Стратегии развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» от 8 февраля 2013 г. и в Программе развития этой зоны, без внесения в них существенных корректив. Так, на выездном заседании президиума Госкомиссии по вопросам развития Арктики (9 марта 2016 г.) прозвучали предложения федеральных органов и арктических регионов о формировании на территории Арктической зоны РФ восьми «опорных зон» (Кольской, Архангельской, Ненецкой, Воркутинской, Ямало-Ненецкой, Таймыро-Туру-ханской (или Норильской), Северо-Якутской и Чукотской) [7, с. 638-652] с отдельной стратегией развития, целевой консолидацией проектов и предоставлением господдержки для обеспечения развития регионов и Арктической зоны в целом.
Кроме того, было предложено выделение в составе самой Программы шести подпрограмм: (1) «якорной», направленной на создание упомянутых «опорных зон» и обеспечение их функционирования; (2) межрегиональной кооперации и создания технологических цепочек, выходящих за пределы Арктической зоны РФ; (3) экологической безопасности и мониторинга состояния окружающей среды Арктической зоны РФ; (4) устойчивого развития коренных северных народов; (5) информационного обеспечения; (6) нормативно-правового обеспечения и регулирования. Названы и приблизительные объемы средств, требующихся для реализации проектов развития «опорных зон» (свыше 260 млрд. руб. на ближайшие 5 лет). Все это, естественно, повышает необходимость изучения имеющегося в России потенциала экспертной деятельности, отвечающего специфике, разнообразию и целевой ориентации проектов развития Арктической зоны.
Потенциал организации экспертньх работ в России: возможности для оценки проектов развития макрорегионов. Анализ российского потенциала и опыта экспертной деятельности с позиций их использования для экспертизы проектов развития макрорегионов подтверждает возможность и необходимость организации такой деятельности «сверху», на основании решений органов государственной власти. В первую очередь это связано с тем, что задачи развития всех макрорегионов России ставятся и решаются на государственном, преимущественно федеральном, уровне. Только Указы Президента РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ и государственные программы определяют статус и основания для выделения в особые объекты государственного управления территорий федеральных округов, Арктической зоны РФ, Дальнего Востока и Байкальского региона. Отметим также, что в России прецеденты государственной организации экспертной деятельности существуют, причем создаваемые таким образом структуры действуют в формате как экспертных советов, так и специализированных экспертных структур.
Экспертные советы чаще всего являются площадками для обсуждения вопросов, относящихся к полномочиям создавших их органов, и не всегда нацелены на разработку классических экспертных заключений. Примером такой экспертно-аналитической структуры может служить Экспертный совет при Правительстве РФ. В Положении об этом со-
вете указано, что он «является совещательным органом и создается с целью организации проведения экспертизы экономических и социально значимых решений Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правительственных, межведомственных комиссий и советов, а также с целью формирования вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства РФ и по его поручению с федеральными органами исполнительной власти» и что его решения имеют «рекомендательный характер»[8]. Экспертные советы создаются и при органах законодательной и исполнительной власти на уровне субъектов РФ. Так, в Москве действуют экспертный совет и экспертные группы, образованные Московской городской думой 6.
Примером государственного органа, наделенного федеральным законом исключительно широкими полномочиями по проведению экспертизы, может считаться Счетная палата РФ [9]. Для выполнения ее задач и функций и проведения конкретных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий все объекты экспертизы и их должностные лица обязаны предоставлять в установленном порядке информацию, документы и материалы. Согласно Ст. 24 упомянутого закона Счетная палата должна проводить экспертизу и давать заключения: (1) по вопросам эффективности использования бюджетных средств, федеральной собственности и иных ресурсов; (2) по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации; (3) по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и финансово-экономическим обоснованиям к ним по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, а также по проектам законодательных актов, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; (4) по проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета; (5) по государственным программам Российской Федерации (федеральным целевым программам); (6) по документам стратегического планирования Российской Федерации; (7) по докладу об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции, а также по другим вопросам, входящим в ее компетенцию. Общественная значимость этих вопросов определяется статусом оснований, по которым Счетная палата осуществляет подготовку и представление заключений или письменных ответов: запросы Президента РФ, оформленные соответствующими постановлениями; поручения Совета Федерации или Государственной Думы, запросы их комитетов и комиссий, запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, запросы Правительства РФ, а также органов государственной власти субъектов РФ7. Счетная палата РФ свободна в своих оценках, и закон ограничивает содержание ее экспертных заключений только исключением из их состава политических оценок решений, принимаемых государственными органами по вопросам их ведения.
Внутренние аспекты государственно организованной экспертной деятельности, которые целесообразно учесть при разработке предложений об ее организации применительно к проектам развития макрорегионов, включая арктический, хорошо раскрыты в законе об одном из старейших и исключительно ответственных видов экспертизы - судебной8. Закон определяет, что эта экспертиза осуществляется госу-
6 См: Постановление Московской городской думы от 28 июня 2006 года № 210 «О Типовом положении об экспертном совете и экспертной группе». МоЮре№.ги>сОсите№1/210_рё_2006-06-28.
7 При этом органы государственной власти субъектов РФ вправе создавать (и фактически создают) собственные счетные (контрольно-счетные) палаты с функциями и компетенциями, близкими к Счетной палате РФ.
8 Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» от 31 мая 2001 г. (с изменениями на 8 марта 2015 года, внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2001 года № 196-ФЗ; Федеральным законом от 5 февраля 2007 года № 10-ФЗ; Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 214-ФЗ; Федеральным законом от 28 июня 2009 года № 124-ФЗ; Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 409-ФЗ; Федеральным законом от 2 июля 2013 года № 185-ФЗ; Федеральным законом от 25 ноября 2013 года № 317-ФЗ и Федеральным законом от 8 марта 2015 года № 23-ФЗ).
дарственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами. В контексте организации экспертизы проектов развития макрорегионов, включая российскую Арктику, особый интерес представляет характеристика статуса государственных экспертных учреждений и государственных экспертов.
Применительно к государственным экспертным учреждениям (и их подразделениям) подчеркивается специализированный характер и принадлежность к федеральным и региональным органам исполнительной власти, а также их обязанность (вне зависимости от своего профиля) осуществлять деятельность по организации и производству экспертизы на основе единого научно-методического подхода к экспертной практике, профессиональной подготовке и специализации экспертов. В отношении статуса последних принципиальными являются положения о том, что государственным экспертом может стать только гражданин России, имеющий высшее образование, получивший дополнительное профессиональное образование по конкретной экспертной специальности в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, и являющийся аттестованным9 работником соответствующего государственного экспертного учреждения. При этом эксперт не может находиться в какой-либо зависимости от органа или лица, назначивших экспертизу, сторон и других лиц, заинтересованных в исходе дела. Заключение эксперта должно основываться только на результатах проведенных исследований в соответствии со своими специальными знаниями, что дает возможность проверить обоснованность и достоверность его выводов на базе общепринятых научных и практических данных.
Наряду с вопросами организации экспертизы проектов развития макрорегионов, включая российскую Арктику, особую значимость представляют решения Правительства РФ об организации предметно-специализированной государственной экспертизы. Примером может служить востребованная на всей территории страны во всех отраслях хозяйственной деятельности государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, порядок организации которой определен Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».
Государственный статус такой экспертизы предопределен Градостроительным кодексом РФ, в котором особо выделены условия ее проведения на территориях, аналогичных значительной части Арктической зоны РФ и других макрорегионов. Речь идет об обширной Ст. 46 этого кодекса, которая называется «Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории». Упомянутое Постановление Правительства РФ утвердило Положение об организации и проведении соответствующей экспертизы, в котором определено, что она должна проводиться и в отношении объектов, указанных в части 51 Ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, в том числе, применительно к объектам военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ - Министерством обороны РФ; к объектам обороны и безопасности, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти - федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий указами Президента РФ.
Этим же Постановлением Правительства была сформулирована задача интеграции и содержательной взаимоувязки различных предметно ориентированных экспертиз, что особо важно для организации экспертной деятельности по многофункциональным проектам, связанным общими целевыми установками, каковыми являются проекты
9 Согласно закону, определение уровня квалификации экспертов и аттестация их на право самостоятельного производства экспертизы осуществляются экспертно-квалификационными комиссиями в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Уровень квалификации экспертов подлежит пересмотру указанными комиссиями каждые пять лет.
реализации программ развития макрорегионов. Так, при проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий подчеркивается обязательность оценки соответствия проектов требованиям санитарно-эпидемиологической экспертизы, государственной экологической экспертизы, государственной историко-культурной экспертизы, государственной экспертизы условий труда, государственной экспертизы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и экспертизы промышленной безопасности.
Такая широта и многогранность требований вполне понятны, поскольку рассматриваемая экспертиза призвана дать комплексную оценку практически всех строящихся и реконструируемых зданий, сооружений, промышленных и инфраструктурных объектов, в том числе, отнесенных к особо опасным и технически сложным объектам, включающим космическую инфраструктуру, аэропорты и иные объекты авиационной инфраструктуры, морские порты, производственные объекты, на которых ведутся работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях и др. Отметим, что сооружение или реконструкция таких объектов предусмотрена государственными документами, определяющими развитие российских макрорегионов, в первую очередь Арктической зоны РФ и Дальнего Востока и Байкальского региона.
Отдельный исключительно важный блок экспертной деятельности - организация экспертизы законов и законопроектов, осуществляемая в России в соответствии с постановлениями10 и регламентами федеральных и региональных органов представительной власти. Сложилась устойчивая схема проведения такой экспертизы на предмет качества этих важнейших правовых актов с определением: (а) предмета регулирования и его соответствия предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленным Конституцией РФ; (б) состояния нормативного регулирования в данной сфере, необходимости и достаточности указанного законопроекта и перечня правовых актов, необходимых для реализации соответствующего закона, для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти; (в) формы законопроекта (новый федеральный закон, внесение изменений в действующий федеральный закон и т.д.) и соответствия его текста правилам юридической техники и (г) соответствия содержания законопроекта нормам Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также юридической практике.
На федеральном уровне предварительную правовую экспертизу будущих правительственных законопроектов осуществляют Министерство юстиции РФ и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Кроме того, в соответствии с Указом Президента РФ11 проекты федеральных законов в сфере гражданского права, подготовленные федеральными органами исполнительной власти, до их представления в Правительство РФ направляются на экспертизу в президентский Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Эта деятельность опирается на давние традиции института правовой экспертизы [10], что принципиально важно для правового регулирования функционирования Арктической зоны РФ, которое предполагает принятие отдельного нормативного акта и корректировку многих ранее принятых федеральных, региональных и муниципальных актов.
10 См., например, Постановление Правительства РФ от 50 апреля 2009 г. №589 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ» (в ред. от 25 июля 2015 г.).
11 Указ Президента РФ от 29 октября 2005 г. № 1267 «Об обеспечении деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства» (в ред. Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108).
Одним из важнейших видов государственной экспертизы на территории всех макрорегионов России, и в первую очередь Арктической зоны РФ, следует считать экологическую экспертизу. В соответствии со Ст. 3 «Принципы экологической экспертизы» федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015) основными принципами ее организации являются: (1) презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; (2) обязательность проведения государственной экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; (3) комплексность оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и последствий указанного воздействия12; (4) обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экспертизы; (5) достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу, (6) независимость экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; (7) научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы; (8) гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения13 и (9) ответственность участников экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение и качество экологической экспертизы.
Подчеркнем высокие и адекватные предмету правового регулирования требования предъявляемые законом к заключению государственной экологической экспертизы. Согласно им, этот подготовленный экспертной комиссией документ должен содержать аргументированные выводы о соответствии экологическим требованиям, которые установлены техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, документации, обосновывающей намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность. Заключение государственной экологической экспертизы должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии и соответствовать заданию на проведение указанной экспертизы, выдаваемому уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ.
Представляется целесообразным использовать в организации экспертизы проектов развития Арктической зоны РФ потенциал негосударственных экспертных структур, особенно учитывая непростую ситуацию на рынке экспертных услуг14. В то же время есть обнадеживающие примеры квалифицированной экспертной работы негосударственных российских организаций. Такой является, в частности, «Бюро экспертизы и совершенствования проектных решений» - одна из старейших организаций, занимающихся негосударственной экспертизой проектно-сметной документации и результатов инженерных изысканий15. С 2014 г. компания получи-
12В редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-Ф.Э «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»» (с изменениями и дополнениями).
13 В Ст.4 Федерального закона об экологической экспертизе определено, что в России осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
14 По авторитетной оценке гендиректора ЗАО «Мосэкспертиза»: «Объем экспертной деятельности всех развитых стран составляет примерно 0,5% мирового ВВП, в то время как в России—менее 0,1% национального ВВП. Специфической особенностью рынка экспертных услуг в отечественной экономике является то обстоятельство, что до настоящего времени (речь идет о 2010 г. — В.Л., БП.) экспертная деятельность осуществляется преимущественно зарубежными компаниями или их дочерними организациями. Число российских компаний в настоящее время составляет не более 20% от общего количества экспертных компаний, работающих на российском рынке. Причем по объему выполненных экспертиз это соотношение оказывается еще меньше...» [11].
15 Указанная компания оказывает экспертные услуги более 35 лет, начав свою деятельность еще в 1978 г. на основании постановления Госстроя СССР в Москве в статусе государственного предприятия. В 1991 г. оно было преобразовано в общество с ограниченной ответственностью, с уставным видом деятельности «государственная вневедомственная экспертиза проектов», как полный правопреемник госпредприятия с сохранением права собственности на все принадлежащие ему активы.
ла право на ведение деятельности в этих областях, и в соответствии с российским законодательством выданные ею экспертные заключения имеют одинаковую юридическую силу с заключениями государственных экспертов. Подобные негосударственные экспертные организации функционируют в крупнейших городах многих регионов страны.
Основные задачи и контуры схемы организации государственной экспертизы проектов развития Арктической зоны РФ. Основные положения и рекомендации, которые представляются наиболее актуальными, включают следующие пять основных положений.
1. Экспертиза проектов развития Арктической зоны РФ должна начинаться с инвентаризации всех проектов, осуществляемых и намеченных к реализации ранее принятыми и действующими указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, государственными программами и иными документами, определяющими направления и конкретные пути этого развития. В этот перечень должны быть включены проекты: а) технически сложных объектов космической инфраструктуры, аэропортов и авиационной инфраструктуры, морских портов;(б) сооружения и реконструкции (расширения) объектов добычи полезных ископаемых в прибрежной и шельфовой зонах; (в) строительства и реконструкции (расширения) объектов металлургического и химического профиля; (г) энергетических объектов всех типов и передачи энергии; (д) ведения горных работ всех видов; (е) транспортной инфраструктуры всех видов; (ж) строительства и реконструкции жилья;
(з) социальной инфраструктуры, оборонного и военно-промышленного профиля;
(и) рекультивации территорий, прекращения деятельности промышленных объектов и населенных пунктов; (к) строительства и расширения научных и учебно-образовательных центров; (л) прочих строящихся и реконструируемых зданий, сооружений, промышленных и инфраструктурных объектов. По каждому из уже реализуемых проектов должна быть восстановлена его «экспертная история» - досье всех экспертных заключений с оценкой перечня полноты таких досье.
2. Отдельным предметом должна стать экспертиза нормативных актов, регулирующих развитие этого макрорегиона. Экспертизе в обязательном порядке подлежат, во-первых, предлагаемые нормативные акты, в первую очередь готовящийся базовый законопроект «О развитии Арктической зоны Российской Федерации»16; во-вторых, действующие нормативные акты, вступившие в силу до принятия новейших решений о социально-экономическом развитии Арктической зоны РФ в увязке с задачами обеспечения национальной безопасности. Экспертиза предложений по указанному законопроекту о развитии Арктической зоны РФ должна проходить параллельно с подготовкой экспертных заключений по всему массиву уже принятых нормативных актов, регулирующих правоотношения в этом макрорегионе всех физических и юридических лиц, организаций и органов власти, населения в целом и отдельных социальных общностей (например, коренных малочисленных
16 По поручению руководства РАН в феврале 2016 г. авторами была проведена экспресс-экспертиза первого варианта концепции указанного законопроекта, подготовленного Минэкономразвития РФ, и разработаны предложения по ее доработке. Они исходят из понимания будущего закона как совокупности правовых норм, необходимых для реализации проектов развития Арктической зоны РФ и отсутствующих в действующих федеральном и субфедеральном законодательстве, и актах органов местного самоуправления. Предполагается, что будет предварительно определен комплекс особых мер государственной поддержки ускоренного комплексного развития экономики и социальной сферы (например, выделения «особых зон» с собственным организационно-правовым режимом), которые не урегулированы действующим законодательством. Предполагается также, что будет определен круг необходимых в интересах развития Арктической зоны РФ особых полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В связи с этим предлагается, чтобы разработке и принятию концепции законопроекта предшествовало аргументированное обоснование специфически арктических проблем, не характерных для других территорий России, и правовой неурегулированности решения именно этих проблем действующим законодательством.
народов). Содержанием экспертной деятельности в этом случае является оценка достаточности действующих нормативных актов для решения государственных задач развития Арктической зоны РФ и разработка рекомендаций по устранению устаревших (по разным основаниям) норм и ликвидации выявленных правовых лакун, и по форме реализации этих рекомендаций (внесение дополнений и изменений в ранее принятые акты или принятие новых законопроектов)17.
3. При организации экспертизы необходимо установить, что является собственно арктической компонентой (макрорегиональной доминантой) и в связи с этим требует новелл или дополнений предмета и технологий, ранее освоенных отечественной практикой. По нашему мнению, эти новеллы или дополнения - суть совокупность особых требований к проектам, осуществляемым в специфических условиях Арктической зоны РФ. В частности, представляется обязательной экспертная оценка: (а) возможности привлечения дополнительных ресурсов для реализации ряда проектов в условиях транспортной труднодоступности; (б) преимуществ и недостатков вахтового метода обеспечения занятости; (в) необходимости организации переселения части населения или применения трудосберегающих технологий в связи с прекращением (резким снижением) активности природоэкс-плуатирующих предприятий; (г) влияния предлагаемых проектов на традиционный образ жизни, хозяйствования и природопользования коренных малочисленных народов Севера; (д) обеспечения комфортного проживания и безопасной трудовой деятельности работников на новых объектах, сооружаемых в экстремальных климатических условиях; (е) аномальной длительности восстановления или безвозвратной потери экосистем, нарушенных в ходе хозяйственной деятельности; (ж) законодательно установленных особых условий хозяйствования в отдельных секторах (районах) Арктической зоны РФ, выделенных с учетом особенностей природно-климатического, территориального, национально-этнического и иного характера. Перечень этих требований следует закрепить в регламенте проведения экспертизы проектов развития Арктической зоны РФ. Особый блок таких требований должен быть составлен применительно к экспертизам проектов, направленных на обеспечение национальной безопасности в данном макрорегионе, в том числе к проектам объектов оборонного характера.
4. При организации экспертизы проектов развития Арктической зоны РФ следует опираться на существующую правовую и информационную базу, накопленный огромный опыт экспертной деятельности фактически во всех сферах жизни страны, включая сложившиеся государственные и негосударственные формы организации экспертиз; исходить из установленной законом обязательности подготовки экспертных заключений при начале реализации любых проектов и при осуществлении большинства функций государства (здравоохранение, образование, правопорядок и др.).
5. Полноценная экспертиза проектов развития Арктической зоны РФ, по нашему мнению, может быть организована только в формате государственной экспертизы. В настоящее время такой экспертизы нет, и задача организации экспертной деятельности по проектам развития Арктической зоны РФ пока не ставилась перед Государственной комиссией по вопросам развития Арктики (КВАРК)18 и не инициировалась этой комиссией,
17 Объем этой работы огромен, поскольку в настоящее время указанные правоотношения регулируются
всеми без исключения федеральными нормативными правовыми актами, действующими на всей территории России (из них около 10% сохраняют силу с советского времени); несколькими десятками федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы, действующие только на территории Арктической зоны РФ; сотнями законов субъектов РФ, расположенных на территории этой зоны. 1 Образована во исполнение Указа Президента РФ от 3 февраля 2015 года № 50 «О Государственной комиссии по вопросам развития Арктики» и действует на основании «Положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 марта 2015 года № 228 «Об утверждении Положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики».
которая является высшим государственным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при решении социально-экономических и других задач, касающихся развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности19. Представляется, что Государственная экспертиза проектов развития Арктической зоны РФ должна быть создана при Правительстве РФ в качестве самостоятельной организационной структуры, не входящей в состав КВАРК. Эта комиссия должна оставаться правительственным «надмини-стерским» органом даже в том случае, если будет реализован ранее предложенный нами вариант создания отдельного федерального органа, например Министерства развития Арктики [3; 12]. Государственная экспертиза проектов развития Арктической зоны РФ должна быть организована либо на основе специального федерального закона (не исключен вариант правовой регламентации ее создания в качестве самостоятельного раздела разрабатываемого законопроекта
«О развитии Арктической зоны РФ») или постановления Правительства РФ.
* * *
Можно прогнозировать, что, по крайней мере, в кратко- и среднесрочной перспективе переосвоение Арктической зоны РФ будет проходить в сложной международной обстановке, в условиях низких цен на углеводороды и относительного сокращения потребностей в них мирового рынка, при снижении доходов федерального, регионального и муниципального уровней, при значительных рисках хозяйственной деятельности на территории Арктической зоны РФ и при небольшой вероятности повышения активности в этой зоне отечественных и иностранных инвесторов. Эти обстоятельства необходимо принимать во внимание инвесторам и политикам - при разработке и реализации перспективных проектов развития этого макрорегиона, и аналитикам и экспертам - при оценке и подготовке экспертных заключений по самим этим проектам развития Арктической зоны, а также по правовым новеллам и при ревизии ранее принятых нормативных актов. Должны быть повышены требования к экспертным оценкам финансовой, бюджетной, социальной и технической результативности проектов и к учету ожидаемого регулирующего воздействия каждой впервые предлагаемой или пересматриваемой нормы на предмет правового регулирования.
Литература
1. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Переосвоение российской Арктики: вопросы методологии и организации // Российский экономический журнал. 2015. № 2. С. 84-104.
2. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Методологические основы системной диагностики сложившейся ситуации и проблем в Арктической зоне России // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2015. № 2. С. 47-59.
5. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Переосвоение российской Арктики как предмет системного исследования государственного программно-целевого управления: вопросы методологии // Экономика региона. 2015. № 4. С. 9-20.
4. Борисов В.Н., Диденко Н.И., Комков Н.И., Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н., Скрипнюк Д. Ф. Теория и практика комплексного развития Арктической зоны РФ. СПб.: Изд-во Политехн. ун-та. 2015. 192 с.
5. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Оценка результативности государственных программ социально-экономического развития регионов России //Проблемы прогнозирования. 2016. № 4. С. 81-95.
19 Экспертизу как таковую не осуществляет и Экспертный совет по Арктике и Антарктике при Совете Федерации: он обсуждает различные актуальные вопросы развития Арктики, но правовую экспертизу законопроектов и их концепций не проводит. Примером может служить состоявшееся 20 ноября 2015 г. совместное заседание этого Совета и Госкомиссии по вопросам развития Арктики, обсудившего вопрос о разработке федерального закона «О развитии Арктической зоны РФ».
6. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Организация статистических исследований и системного мониторинга состояния и ключевых проблем развития макрорегионов //Регион: экономика и социология. 2016. № 4.
7. Российская Арктика: современная парадигма развития / Под ред. акад. А.И. Татаркина. СПб: Нестор-История. 2014. С. 638-652.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. № 774. «Об Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.08.2012. № 32. Ст. 4560.
9. ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 27.10.2015 г.) кПр://Ьаэе^агаМ°1 ги/70353474/#ке1р#1Х1141ИоСоуМ7
10. Короткова О.А. К вопросу об истории развития института экспертизы //Право и политика. 2008. № 1. С. 184-187.
11. Егорова С.А. Состояние и сравнительный анализ отечественного и зарубежного рынка экспертных услуг // Экономика и право. 2011. № 1. С. 7-24.
12. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Научный и институциональный потенциал комплексного развития российской Арктики в средне- и долгосрочной перспективе //Проблемы прогнозирования. 2015. № 6. С. 58-66.
