CC BY
56
УДК 332.363
Н.И. Иванов, канд. экон. наук, доцент, (499) 261-82-32, [email protected], (Россия, Москва, ГУЗ);
Д.Н. Конокотин, канд. юрид. наук, доцент, (499) 261-26-82, [email protected], (Россия, Москва, ГУЗ)
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ ЗЕМЛЯМИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Предложен комплекс организационных экономико-правовых мер по рационализации землепользования в системе планирования и организации использования земель сельскохозяйственного назначения. В целях совершенствования управления землями сельскохозяйственного назначения предложены схемы взаимодействия между основными землепользователями, органами местного самоуправления и отраслевыми учреждениями и ведомствами.
Ключевые слова: управление землями сельскохозяйственного назначения, неиспользуемые земли, разграничение земель.
Экономико-правовые мероприятия по планированию использования земель сельскохозяйственного назначения направлены на развитие эффективной системы государственного управления земельным фондом региона, повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения инвестиционного и производительного потенциала земель сельскохозяйственного назначения, превращении их в мощный самостоятельный фактор экономического роста.
Игнорирование объективных экономических закономерностей развития агропромышленного комплекса, учитывающих триединую роль земли как природного ресурса, главного средства производства в сельском хозяйстве и объекта социально-экономических отношений, а также значение землеустройства в экономике любого государства, привело к невозможности использования Федерального закона от 14 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и отсутствию порядка в земельных отношениях на селе. В настоящее время выделяются основные сложившиеся проблемы экономики аграрного землепользования [1]:
- использование большей части земель сельскохозяйственного назначения и их перевод в другие категории часто осуществляются незаконно, а сельскохозяйственные организации и граждане до сих пор не знают точных границ своих земельных участков;
- имеет место обезличка в использовании бывших «колхозных» лесов, находящихся в категории земель сельскохозяйственного назначения, их незаконное изъятие и перевод в другие категории земель;
- не созданы организационно-территориальные условия для развития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного рыночного оборота;
- происходит дальнейшее разрушение сельскохозяйственной инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и снижение эффективности использования земель сельскохозяйственного и лесохозяйст-венного назначения.
В данной ситуации село недополучает инвестиции ввиду отсутствия нормальной земельной собственности и ипотеки, а государство несет потери за счет снижения общей суммы бюджетных поступлений от регистрации сделок с земельными долями и другими земельными участками; реализации земельных участков на торгах; уменышения госпошлин, взимаемых за юридически значимые действия по сделкам с землей и др. Отложенный экономический ущерб и упущенную экономическую выгоду из-за отсутствия землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения государство имеет за счет неэффективного использования земель и их деградации, разрушения сельскохозяйственного производства и инфраструктуры, установления организационно-территориальных и земельно-правовых барьеров, препятствующих нормальной инвестиционной политике, ипотеке и обороту земель сельскохозяйственного назначения.
Поэтому на передний план по праву выходит необходимость проведения плановой инвентаризации земель данной категории, земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, упорядочение бюджетно-финансовых процессов в этой сфере. В границах территорий бывших сельскохозяйственных предприятий необходимо осуществить разграничение земель, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве, поставить данные участки на кадастровый учет и зарегистрировать; земельные участки фонда перераспределения выделить в натуре; провести землеустроительные работы по передаче в собственность или пользование (аренду) сельскохозяйственным организациям или гражданам несельскохозяйственных угодий, расположенных между участками продуктивных земель в границах земельных участков, предоставленных им в собственность, а также земельных участков, занятых принадлежащими им на праве собственности зданиями, строениями и сооружениями и др.
Согласно расчетам специалистов Государственного университета по землеустройству, общую сумму бюджетных поступлений за счет осуществления юридически значимых действий по сделкам с землей и гербовых сборов при проведении комплекса землеустроительных работ можно уве-
личить не менее чем в 8-10 раз, что окупит все затраты государства на землеустройство [2].
На территории сельскохозяйственных организаций в период земельных преобразований появилось значительное число посторонних землевладельцев и землепользователей.
Например, если в 1991 г. в среднем на одно сельскохозяйственное предприятие в субъектах Центрального Федерального округа приходилось восемь посторонних землепользовании, расположенных на его территории, то в 2010 г. это число, включая владельцев земельных долей, достигло 620. В ряде хозяйств число земельных собственников доходит до 2-3 тысяч и более, что делает невозможным эффективное использование земель. Кроме того, более 500 тыс. собственников земельных долей потеряло право на них, внеся доли в уставной капитал сельскохозяйственных организаций, которые впоследствии обанкротились [3].
Кроме того, в границах сельскохозяйственных предприятий, в особенности в густонаселенных районах, появились большие площади земель, требующие особого режима и условий использования. Это водоохранные зоны и прибрежные полосы, защитные и охранные зоны вдоль автомагистралей и железных дорог, трубопроводов, линий электропередачи, связи, санитарно-защитные зоны, загрязненные и эродированные территории, ценные и особо ценные угодья, земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения и др. В зависимости от района расположения сельскохозяйственных предприятий доля таких земель достигает от 15 до 60 % их площади и более.
По землям сельскохозяйственного назначения и лесного фонда проходят автомобильные дороги общей протяженностью 922 тыс. км; железные дороги — 139,1 тыс. км; магистральные трубопроводы — 217 тыс. км; линии электропередач — 2,7 млн км, имеющие придорожные полосы и охранные зоны общей площадью 32,0 млн га (8 % от площади земель сельскохозяйственного назначения). На этих площадях использование сельскохозяйственных угодий ограничено. В странах Европейского союза, например, фермеры получают компенсации за причиняемые им неудобства. Следуя современной правовой практике регулирования земельных отношений при использовании земель сельскохозяйственного назначения, очевидно, что аналогичные компенсации в виде платы за ограничения землепользования (обременения, сервитуты) должны получать и российские землевладельцы. Это требует внесения соответствующих дополнений и изменений в отечественное земельное законодательство.
В целях повышения эффективности использования земель необходимо ускорить государственную регистрацию всех земельных участков, находящихся в распоряжении и пользовании государственных учреждений.
К началу 2010 г. право собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на землях сельскохозяйственного назначения в ЦФО было зарегистрировано на общей площади 1232 тыс. га, что составляет 7,9 % общей площади земель сельскохозяйственного назначения, подлежащие разграничению (табл. 1) [4].
В процессе разграничения земель и инвентаризации только по двум субъектам РФ (Ивановской и Владимирской областям), проведенных в рамках реализации Концепции по использованию и распоряжению земельными ресурсами каждого из регионов, было выявлено около 9 % земельных участков государственной и муниципальной собственности, которые не используются в осуществлении уставной деятельности учреждений. Большая их часть входит в состав земель сельскохозяйственного назначения. Высвобождение произошло в результате сокращения деятельности подсобных хозяйств и производственной деятельности учреждений [5].
Таблица 1
Сведения о наличии и разграничении земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности, тыс. га
Годы Всего земель в государственной муниципальной собственности в том числе
Собственность РФ Собственность субъекта РФ Муниципальная собственность Итого разграниченных земель
тыс. га %
2005 15 703,6 371,2 626,1 80,3 1077,6 6,9
2006 15 701,2 385,3 682,1 86,9 1154,3 7,4
2007 15 684,3 393,6 696,3 89,7 1179,6 7,5
2009 15 665,4 409 728,4 94,6 1232 7,9
По нашим оценкам на территории всего ЦФО к таким неиспользуемым землям в соответствии с уставной деятельностью организаций и учреждений только в составе земель сельскохозяйственного назначения относится не менее 1400 тыс. га.
После реорганизации колхозов и совхозов, изъятия у них земель сельскохозяйственного назначения и их перераспределения среди физических и юридических лиц в соответствии с принятыми в Российской Федерации законами и нормативными актами на территории ЦФО было образовано более 2,2 млн дольщиков земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, которым передано в собственность более 14,37 млн га. Однако только чуть более 600 тыс. собственников земельных долей работают на площади 5,44 млн га самостоятельно либо передают для использования другим лицам свою долю в праве на землю.
В связи с этим комплекс организационно-экономических мер в системе планирования и организации использования земель сельскохозяйственного назначения должен включить:
- завершение работы по регистрации прав собственности и постоянного (бессрочного) пользования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, юридических лиц и граждан на земельные участки;
- обеспечение своевременного выявления неиспользуемых земельных участков в целях вовлечения их в земельно-хозяйственный оборот.
Решение данных задач требует системных подходов (рис. 1, 2).
Рис. 1. Схема организационно-территориальных мероприятий по введению невостребованных земельных долей в земельно-хозяйственный оборот на муниципальном уровне
Работу по разграничению и дальнейшему формированию землеполь-зований государственной и муниципальной собственности из земель сельскохозяйственного назначения, выявлению неиспользуемых земель необ-
ходимо проводить, прежде всего, совместно с уполномоченным органом исполнительной власти в сфере управления земельными ресурсами — на муниципальном уровне это Территориальный отдел Росреестра — и отраслевыми органами исполнительной власти, курирующими сельское хозяйство, строительство, архитектуру, экономическое развитие.
Рис. 2. Схема организационно-территориальных мероприятий по введению неиспользуемых земель и земель, используемых не поназна-чению, в земельно-хозяйственный оборот на муниципальном уровне
Системность данных предложений будет поддерживаться четким и обоснованным информационным обеспечением и взаимодействием между основными землепользователями (сельскохозяйственными организациями и гражданами), органами местного самоуправления и отраслевыми учреждениями и ведомствами. Такое взаимодействие предусмотрено статьей 11
Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, которая дает возможность действиям местных властей в сфере разработки и реализации местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Именно местные программы позволяют обеспечить реализацию мероприятий по охране земель на муниципальном уровне, так как их осуществление, как правило, финансируется путем выделения средств из бюджетов муниципальных образований.
Отметим, что перечень полномочий в области использования и охраны земель не является исчерпывающим, а следовательно, подлежит расширенному толкованию. Логично было бы предположить наличие полномочий по рациональному использованию и охране земель в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации».
Одним из таких полномочий, не закрепленных положениями комментируемой статьи, но упоминаемых в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля в соответствии со статьей 72 ЗК РФ. Между тем обеспечение эффективности реализации данного полномочия имеет весьма важное значение для охраны земель, находящихся в муниципальной собственности, так как позволяет применить меры юридического воздействия к нарушителям земельного законодательства.
В своих действиях по контролю за соблюдением земельного законодательства и рациональным использованием земельных ресурсов согласно Положению о государственном земельном контроле местные органы власти взаимодействуют с органами Государственного земельного контроля [6].
Органами, осуществляющими государственный земельный контроль, являются Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Основной целью государственного земельного контроля является выявление нарушений законодательства в области земельных отношений. Основной целью государственного земельного контроля является выявление нарушений законодательства в области земельных отношений. Должностные лица, осуществляющие земельный контроль вправе давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выяв-
ленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий и др.
Заметим, однако, что проверки, осуществляемые Государственным земельным контролем, не всегда приводят к привлечению виновного лица к ответственности. Так, ст. 2.9 КоАП РФ устанавливает, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Таким малозначительным нарушением часто признают неиспользование земельного участка сособственниками. Однако это ни что иное как нецелевое использование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства. Это противоправное деяние, выраженное в бездействии субъекта, невыполнении им принятых на себя обязательств по использованию такого. Данные нарушения, как правило, не являются малозначительными.
Рассматривая такое нарушение земельного законодательства как нецелевое использование земельного участка необходимо учитывать, что фактически земельный участок может использоваться целиком, но не всеми сособственниками. Вследствие чего привлечение виновных к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ затруднительно. Проблемы неиспользуемых земель могут возникнуть после выделения земельного участка в счет земельной доли. Образованные при этом участки «неудобных земель» чаще всего нужно признавать бесхозными или выморочным имуществом [8].
Таким образом, даже реализация существующих норм земельного законодательства с учетом системного взаимодействия всех субъектов земельных отношений позволит создать условия для:
- планирования и организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения;
- постановки земельных участков в сельской местности на государственный кадастровый учет;
- формирования земельного фонда субъектов Российской Федерации и муниципальных районов с возможностью предоставления инвесторам;
- повышения эффективности использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и сокращения расходов бюджетных учреждений, связанных с оплатой земельного налога на неиспользуемые земельные участки.
Библиографический список
1. Волков С.Н. Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации (содержание и методы разработки): монография. М.: ГУЗ, 2009. 370 с.
Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц. текст. М.: Маркетинг, 2001. 39 с.
2. Скубиев С.И. Эффективность землеустроительного обеспечения управления землями сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / Госуд. университет по землеустройству. М., 2009. 161 с.
3. Фомкин И.В. Экономические основы государственного регулирования проведения землеустройства в Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / Госуд. университет по землеустройству. М., 2006. 190 с.
4. Земельный фонд Российской Федерации на 01 января 2010 года [Электронный ресурс]. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, 2010. Режим доступа: http://www.rosreestr.ru/cadastre/condition/documents/.
5. Ивановская область. Правительство. О Концепции использования и распоряжения земельными ресурсами Ивановской области: постановление Правительства Ивановской области от 16 ноября 2010 г. № 389-рп // Собрание законодательства Ивановской области. 30.12.2010. № 50(519).
6. Российская Федерация. Правительство. О Государственном земельном контроле : постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 // Рос. газ. 2006. 23 ноября.
7. Ващенко А.Н., Жилина И.С. Экономико-правовые основы развития земельных отношений: региональный аспект // Экономика с.-х. и перерабатывающих предприятий. 2011. № 1. М., 2011. С. 79-82.
8. Российская Федерация. Гражданский кодекс Российской Федерации: офиц. текст: [принят Гос. Думой 21 декабря 1994 г.]. М.: Гросс-Медиа, 2008. 496 с.
N.I. Ivanov, D.N. Konokotin
Economic-legal offers on management of the agricultural purpose earths
The complex of organizational economic-legal measures on land tenure rationalization in system of planning and the organization of use of the earths of agricultural purpose is offered. With a view of perfection of management by the agricultural purpose earths interaction schemes between the basic land users, local governments both branch establishments and departments are offered.
Key words: Management of the agricultural purpose earths, not used earths, differentiation of the earths.
