CC BY
14
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВАЯ ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИНУЖДЕНИЯ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Н.А. САТТАРОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Финансовое право» Финансовой академии при Правительстве РФ
«Нет лучшего способа управлять государством, чем управлять с помощью денег, и другого, лучшего, способа управления государством общество и человечество еще не придумало. Только перераспределяя деньги и денежные потоки в том или ином направлении, государство стимулирует развитие или, наоборот, сокращение тех или иных областей деятельности государства»1.
Для проведения своей политики государство нуждается в материальных средствах, и, с одной стороны, оно добывает себе эти средства, с другой стороны, затрачивает их нате или иные цели. Правительство при этом ведет себя так же, как и любой другой крупный плательщик: подавая свои голоса в форме денежных заявок в достаточном количестве и направляя их определенным образом, оно заставляет ресурсы перемещаться в том же направлении2.
Попытаемся выяснить причины, обусловливающие необходимость применения государственного принуждения в сфере бюджетных отношений федеративного государства. Представляется, что таких причин несколько.
' Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учеб. пособие. М., 2002. С. 15.
2 Ряскова М.В. Бюджетная политика как инструмент государственного регулирования. МГУ. Экон. фак. М., 2002. С. 16.
3 Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учеб. пособие. М., 2002. С. 17.
4 Фадеев Д. Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журн. рос. права. 2001. №11. С. 25.
5 Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учеб. пособие. М., 2003. С. 100.
6 Эриашвили НД. Финансовое право. Учеб. М., 2001. С. 130.
Прежде всего следует отметить исключительно важную роль бюджета в жизни государства и муниципальных образований.
Бюджет есть неотъемлемый признак государства, он вместе с налогами обеспечивает реализацию суверенитета государства путем создания финансовой основы для его деятельности3. Бюджет является средством государственного управления, решения текущих и перспективных задач, стоящих перед обществом. При этом отмечается, что «бюджет — наиболее мощное орудие воздействия государства на рост экономики»4.
В свою очередь Г.Б. Поляк справедливо отмечает, что бюджет, денежное обращение — это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения. И как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества по сравнению с экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государства на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают культура, духовность, нравственность в обществе5.
Кроме того, по своей природе бюджет — политический акт6. Это план управления на будущий период, программа управления, предложенная исполнительной властью на одобрение парламента. В парламентарных государствах вотирование бюджета служит выражением доверия правительству со стороны большинства членов парламента, отклонение - есть наиболее резкое выражение недоверия парламента кабинету. Большинство бюджетных правил носят характер чисто политический.
Важно помнить, что бюджет затрагивает практически все сферы общественной жизни. В бюджете консолидируются средства, необходимые как для содержания государственного аппарата и органов местного самоуправления, так и для финансового обеспечения государственных и муниципальных функций7.
Важнейшим обстоятельством необходимости применения государственного принуждения в сфере бюджетных отношений является бюджетная деятельность, которая представляет собой разновидность государственной.
Являясь разновидностью финансовой деятельности, бюджетная деятельность несет в себе все сущностные характеристики первой, но имеет и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их бюджетной компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей8 и в реализации государственной воли в бюджетной сфере.
Бюджетная деятельность представляет собой подотраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответственно, юридической деятельности9. Под юридической деятельностью в общей теории права понимают объективированную в официальных актах, опосредованную правом интеллектуально-волевую, управленческую, производственно-трудовую деятельность компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных процедурно- процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направленную на решение общественных задач и функций (создание законов, совершение правосудия, визирование фактов и т.п.) и удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов10.
Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательную смену состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс11.
Законодатель определяет бюджетный процесс (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ) как регламенти-
7 Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб., 2003. С. 13.
8 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М„ 2002. С. 77.
9 Там же. С. 79.
10 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: Проблемы теории и методологии: Автореф.дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 8.
11 Болтинова О.В. О бюджетном процессе в РФ (федеральный аспект) // Фин. право. 2004. С. 26.
рованную нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс является частью бюджетной деятельности государства.
Вместе с тем бюджетная деятельность осуществляется представительными и исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления, что обусловлено распределением функций, содержанием и масштабом аккумулирования, распределения и использования соответствующих бюджетных фондов. Важно отметить, что в бюджетной деятельности роль органов государства и органов местного самоуправления проявляется в качестве носителей государственной власти.
В бюджетной сфере государство посредством права устанавливает виды доходов бюджетов, порядок их аккумулирования, определяет способы использования и методы распределения бюджетных средств.
Следовательно, пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода.
Одной из причин обусловленности применения государственного принуждения следует определить преобладание императивного метода регулирования бюджетных отношений.
Отношения, возникающие в бюджетной деятельности, разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами бюджетного права.
И.И. Кучеров определяет следующие отличительные признаки бюджетных правоотношений: они имеют место исключительно в бюджетной сфере; возникают, прекращаются и изменяются на основе норм бюджетного права; права и обязанности субъектов обусловлены формированием и исполнением бюджета; носят публичный характер; складываются преимущественно по поводу денежных средств; обязательной стороной в них выступает государство (муниципальное образование) в лице законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления12.
Определяя состав субъектов бюджетных правоотношений, необходимо отличать их от субъектов бюджетного права. К последним относятся все носители бюджетных прав и обязанностей в сфере образования государственных и местных бюджетов, их распределения и использования.
Составом субъектов бюджетных правоотношений охватываются: РФ и ее государственные органы, субъекты Российской Федерации и их органы государственной власти, муниципальные образования и органы местного самоуправления.
Среди иных субъектов бюджетных правоотношений (в зависимости от того, в каком качестве они в них выступают) могут быть выделены органы, обладающие бюджетными полномочиями, и участники бюджетного процесса.
Бюджетная деятельность государства всегда направлена на достижение определенного результата. В этом процессе деятельность участников бюджетных правоотношений федерального уровня не может быть беспредметной; именно через содержание объекта раскрываются бюджетная компетенция Российской Федерации и бюджетная
12 Кучеров И.И. Бюджетное право России. Курс лекций. М., 2002. С. 60.
13 Там же С. 61.
14 Химичева Н.И. Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных расходов / Под ред. Н.И. Химичевой // Фин. право. М., 1999.С 527-537; Соколова Э.Д. К вопросу о правовом регулировании гос. доходов и расходов // Правовое регулирование государственных доходов и расходов. Харьков, 1998. С. 298-307; Куфакова H.A. Правовые основы государственных расходов // Фин. право России. М., 1995. С. 148, Денисова И.Г. Правовое регулирование государственных доходов / Под ред. О.И. Горбуновой. // Фин. право. М., 1996. С.176-177; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.,1998. С68; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.297.
15 Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учеб. пособие. М., 2002.С. 15.
16 Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учеб. для вузов. М., 2004. С. 208-209.
компетенция субъектов РФ, так как она (компетенция) устанавливается по поводу чего-то определенного, конкретного.
Объектом бюджетных правоотношений является то, на что направлено поведение их участников. В данном случае это прежде всего денежные средства (материальные блага), которые аккумулируются в государственных и местных бюджетах, распределяются и используются13.
Большинство исследователей финансового права общими объектами14 бюджетных правоотношений рассматривают бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетное регулирование и закон о государственном бюджете.
В центре всего бюджетного права, как и всей бюджетной деятельности, стоят два института: доходы и расходы бюджетов. Причем ведущая роль принадлежит расходам, они есть то главное звено, ради которого формируются доходы бюджетов15.
Важнейшей задачей государства является разработка стабильной и эффективной правовой базы государственных расходов. Властные функции государства в этой сфере реализуются как на основе принятия нормативных актов общего действия, утверждающих единые для всех участников правоотношений правила поведения, так и путем установления различных правовых режимов для отдельных субъектов.
Вместе с тем качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений. Поскольку бюджетное право составляет часть финансового права, то задачей бюджетно-правовых методов является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методов финансового права относительно регулирования бюджетных отношений.
Преобладание императивного метода регулирования объясняется, как уже было отмечено, публичной природой бюджетных отношений и их значимостью для нормального функционирования всего государства в целом. Кроме того, правовое регулирование бюджетных отношений непосредственно зависит от воли государства.
Особенность императивного метода в бюджетном праве — расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами. Названная специфика отражает общую тенденцию бюджетного регулирования, направленного на разграничение бюджетной компетенции субъектов Федерации и выделение в их бюджетно-правовом статусе отдельно права и обязанностей16.
Нормативно-правовая регламентация бюджетных правоотношений есть исключительная компетенция государства, что позволяет говорить о том, что посредством правовых норм государство устанавливает систему принудительных мер в бюджетной сфере, определяет их содержание, цели, основания и порядок применения. Нормативно закрепляется круг субъектов, уполномоченных на применение принуждения, устанавливается объем, а следовательно, и пределы их компетенции.
Немаловажной причиной применения государственного принуждения является определение и установление правового статуса субъектов бюджетных правоотношений.
Бюджетные права можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность17.
Характеристикой правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является их бюджетная компетенция. Иначе говоря, основная функция бюджетной компетенции вышеназванных субъектов — характеристика их право- и дееспособности в сфере бюджета18.
Компетенция как правовая категория определяется через соответствующие полномочия, поэтому бюджетные полномочия государства и муниципальных образований целесообразно рассматривать в аспекте прав и обязанностей.
17 Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М, 2001. С. 158.
18 Карасева М.В. Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований // Финансовое право Российской Федерации / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2002. С.212.
"Рос. газ. 2004. 30дек.
30 Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. СПб. 2003. С. 127.
21 Маликов М.К. Концепция государственной власти. Уфа. 1997. С. 219.
22 Органам государственной власти, уполномоченным осуществлять принуждение в бюджетной сфере, посвящен следующий параграф.
23 Экономика. Под ред. A.C. Булатова. М., 2002. С. 579.
24 Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. М., 2000. С. 17.
Бюджетный кодекс РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) определяет бюджетные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) как установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса19.
В юридической литературе неоднократно отмечалась характерная особенность бюджетных прав и бюджетных обязанностей субъектов финансового права, а именно — слияние в отдельных случаях бюджетных прав и обязанностей20.
Как известно, реализованная, осуществленная цель нормы права есть результат совершения определенных действий субъектами правоотношения в соответствии с волей (требованием) законодателя. Но поскольку цели правовых норм — это общие цели, обусловленные интересами классов, наций социальных групп, то для обеспечения соответствия им конкретных целей индивидов и их коллективов необходимо наличие реальной силы, каковой следует считать систему органов государственной власти и управления, правосудия, надзора, профсоюзов и т.д.21 Именно они обеспечивают соответствие целей действий граждан и организаций требованиям закона и общим целям и интересам государства и общества22.
Высокая конфликтность бюджетных отношений является тем обстоятельством, которое является основанием применения мер принуждения.
Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс между основными социально-экономическими группами в стране. Это компромисс между общегосударственными и частными интересами граждан по поводу налогообложения доходов и собственности, между центром и регионами — по поводу распределения налогов и субсидий, между интересами отдельных отраслей и фирм — в отношении государственных заказов23. «Принудительное перераспределение совместимо с демократией, поскольку обычное ее понимание не предполагает единогласного принятия решений. В современном обществе приемлемым признается использование государственной власти политическими силами, заручившимися поддержкой большинства избирателей и действующими преимущественно в интересах этого большинства, нередко относительного»24.
В своей замечательной работе «Бюджетное и налоговое право России: политический аспект»
М.В. Карасева указывает, что отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее конфликтны. В особенности, если они связаны с ее принудительным отчуждением или властным распределением. Прежде всего конфликтны в своей сущности отношения, связанные с принудительным отчуждением части собственности отдельного субъекта в виде налога в собственность государства, в частности в процессе формирования доходной части бюджета.
«В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущими, порой непредвиденными, расходами на регулирование экономики страны, на выполнение социальных программ и функций по обороне страны»25. В связи с этим различные общественные силы конкурируют между собой, пытаясь обеспечить финансовыми ресурсами удовлетворение именно своих интересов. М.И. Пис-котин писал, что «поскольку бюджетные ресурсы всегда ограничены и не могут покрыть всех потребностей, весь процесс бюджетного планирования неизбежно сводится в значительной мере к выбору между конкурирующими потребностями»26.
Поэтому одним из основных направлений правовой политики государства являются постановка и определение приоритетов бюджетной деятельности, фундаментом которых служат стратегические и тактические задачи общегосударственной политики, предполагающих использование правовых механизмов27. Характерным при этом является то,
25 Финансовое право: Учеб. / Отв.ред. Н.И. Химичева. М.,1999. С.449.
26 Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С 231.
27 Исаков Н.В. Правовая политика как средство формирования и регулирования финансового механизма // Финансовый механизм и его правовое регулирование. Материалы Междунар. науч.-практ. конф. Саратов. 24-25 апр. 2003.
28 Все бюджетные отношения принято классифицировать по различным основаниям на отдельные группы. В зависимости от принадлежности бюджета определенному публич-но-территориальному образованию можно выделить федеральные, региональные и местные бюджетные отношения. По содержательному признаку принято выделять отношения по поводу доходов, расходов, бюджетного процесса, контроля за исполнением бюджета и применением мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Отдельную группу составляют бюджетные отношения по поводу формирования доходов и осуществления расходов государственных внебюджетных фондов.
29 Крохина Ю.А. Финансовое право России. Учеб. для вузов. М„ 2004. С. 217.
1,1 Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: Правовой аспект: Автореф.дис.... канд.юр. наук. М., 1999. С. 10.
что приоритеты бюджетно-правовой политики выходят далеко за рамки чисто финансовой деятельности, т.е. отражают проблемы не только в финансовой сфере и складывающихся здесь отношениях, но и в области федеративного строительства и местного самоуправления.
Одной из причин, обусловливающих применения принуждения в бюджетной сфере, является функционирование межбюджетных отношений.
Федеративное устройство РФ является критерием для подразделения бюджетных правоотношений28 на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Российской Федерацией в целом, субъектами РФ и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами РФ относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно. В условиях федеративного государства вертикальные связи являются преобладающими29.
Вертикальные бюджетные правоотношения, отличающиеся узким кругом участников, а именно в них вступают только Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, принято называть межбюджетными, которые в структуре бюджетных отношений занимают особое место.
В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 № 120-ФЗ межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
По мнению Ю.В. Друговой, межбюджетные отношения на самом деле складываются не между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а между самими публично-территориальными образованиями: Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями30. Эта позиция, на наш взгляд, представляется достаточно обоснованной, поскольку механизм Российского государства представляет собой систему органов, наделенных властными полномочиями и осуществляющих функции государства, в том числе в сфере бюджетной деятельности. Действительно, органы власти
трех уровней вступают в правоотношения межбюджетного характера не от своего имени, а от имени тех публично-территориальных образований, которых они представляют.
В связи с этим возникает необходимость определения сущности и экономической природы бюджетного федерализма, одного из основных принципов бюджетного права, и межбюджетных отношений.
Ю.А. Крохина определяет принцип федерализма в бюджетном праве как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами31.
Федерализм — политико-правовое понятие, определяющее форму государственного устройства. В каждом федеративном государстве помимо прочих складываются и бюджетные отношения между центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями, поэтому следует полностью согласиться с выводом Л. Карапетяна о возможности «организации и регулировании этих отношений в соответствии с принципами федерализма»32.
Общегосударственная (федеральная) власть всегда является самодостаточной и окончательной, так как именно она определяет границы своего властвования, устанавливает пределы юрисдикции органов власти субъектов. Верховенство федерации зримо проявляется в особенностях распределения компетенции между федеральными органами и органами власти субъектов. Это явствует как из анализа материальной стороны (оборона, внешние сношения, денежная и кредитная политика, судебная система остаются, как правило, за федерацией), так и из процедуры закрепления компетенции (факт фиксации ее в союзной конституции, при-
31 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М„ 2002. С. 57.
п Карапетян Л. К вопросу о «моделях федерализма» // Гос. и право. 1996. № 12. С. 57.
33 Кондратов A.A. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: Проблемы теории и реализации в Конституции РФ // Гос. и право. 2000. № 2. С. 11.
34 Палиенко H.H. Суверенитет: Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль. 1903. С. 530.
35 Зиновьев A.B. Неравноправие субъектов Российской Федерации — угроза ее распада// Вест. СПб ун. МВД РФ. 1999.№ 1.
36 Абдулатипов Р.Г. Федералогия: Учеб.е пособие. СПб., 2004.С. 107.
нимаемой всенародно или специальным органом народного представительства, но не субъектами в отдельности)33.
Виднейший русский государствовед H.H. Палиенко полагал, что суверенный союз «осуществляет свой контроль и над той сферой его членов, которая предоставлена их автономии.., где они осуществляют собственные права властвования», и союзное государство «необходимо должно блюсти затем, чтобы его члены... не нарушали установленных для них пределов и не вторгались в сферу союзной власти»34.
Однако Основные законы субъектов РФ зачастую не соответствуют положениям, закрепленным в Конституции РФ. Поэтому поводу А. В. Зиновьев приводит следующие примеры.
В частности, в ст. 59 Конституции Республики Татарстан зафиксировано: «Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей территории, если не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».
Ст. 1 Конституции Респуюдики Тыва закрепляет за ней право свободного выхода из состава Российской Федерации, а п. 11 ст. 62 предоставляет возможность решать вопросы войны и мира35.
По нашему мнению, данные противоречия усложняют не только развитие федеральных отношений в России, но и реализацию прав, связанных с формированием и использованием сбалансированных бюджетов.
Следовательно, для решения этих проблем необходимо создание правового пространства на территории государства, обеспечение прямого действия Конституции РФ и исключение случаев противоречий правотворчества на федеральном и региональном уровнях.
Конечно, не следует преувеличивать роли института федерального вмешательства в регулирование отношений между федерацией и ее субъектом, который не может быть всеобщей панацеей. В любом случае использование института федерального вмешательства должно быть, но быть крайней мерой, притом после применения различных социально- экономических (финансовых) методов давления и согласительных процедур.
Очень важно, что государственный аппарат федеративного государства должен быть адекватен задачам управления федеративным государством, владел всем многообразием федеративных, региональных, этнополитических, этнокультурных, иных отношений, правовой системы, соответствовал интересам населения и государства в целом36.
Следует отметить, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений в настоящее время не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Современная Россия практически не уступает по уровню децентрализации бюджетных ресурсов большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий.
Кроме того, межбюджетные отношения характеризуются нечеткостью разграничений полномочий между бюджетами субъектов федерации и муниципалитетами; несоответствием необходимых расходов местных бюджетов закрепленным за ними финансовым ресурсам; субъективными критериями предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов федерации местным бюджетам37. Например, в современных условиях необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам. Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз.
Все это требует от государства более четкого, законодательного разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти, создания эффективного механизма межбюджетных отношений.
Законодательство федеративного государства, каковым является Российская Федерация, — это всегда структурно организованный массив взаимоувязанных нормативных решений, имеющий соответствующие иерархические уровни, части, объединенные общими целями, задачами, научными идеями. Поэтому важно помнить, что соответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству — необходимое условие упрочения
российской государственности, обеспечения ее единства и территориальной целостности, обеспечения порядка и законности во всех сферах жизни российского общества, охраны прав личности.
Наличие правонарушений в бюджетной сфере также следует отнести к факторам, обусловливающим необходимость государственного принуждения.
В соответствии с требованиями законности принуждение не может иметь места при регулировании нормального функционирования и развития социально полезных общественных отношений. Принудительные акции применяются лишь для предотвращения, ликвидации или устранения тех социальных отклонений, которые условно можно назвать правовыми аномалиями, — правонарушений и иных нежелательных явлений, причиняющих или могущих причинить вред интересам личности, общества, государства38.
В силу своей важности часть отношений в области бюджета, связанных с нарушением различного рода обязательств, касающихся целевого использования бюджетных средств, возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, предоставления бюджетных кредитов с нарушением установленного бюджетным законодательством порядка и пр., охраняются финансово-правовыми, административно-правовыми и уголовно-право-выми нормами.
Следовательно, императивный аспект бюджета подчеркивает место бюджета в системе национальной экономики, поднимает вопросы распределения полномочий между участниками бюджетного процесса, регулирования межбюджетных отношений, учета особенностей налогового формирования доходов на различных уровнях бюджетной системы.
Резюмируя сказанное, представляется обоснованным сделать следующий вывод: образование, распределение и использование фондов денежных средств в федеративном государстве, самым важным из которых является бюджет, носит публичный, политический характер, который обусловливает необходимость применения государственного принуждения.
37 Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004. С. 213.
38 Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Изд-во Воронеж, ун-та. 1991. С. 30.
