CC BY
29
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2012. № 5
Л.Б. Тарханова1,
канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и финансов Мурманской
академии экономики и управления
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ МОРСКОЙ
ИНТЕГРИРОВАННОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКИХ
ПРИБРЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
Усиление глобальной конкуренции, стремительные технологические изменения и интенсивное освоение морских ресурсов и пространств вызывают необходимость в проведении комплексной морской политики, направленной на всестороннее развитие морской экономики в устойчивой манере, основанной на морских научных исследованиях, технологиях и инновациях. В статье анализируется опыт стран Европейского Союза по продвижению интегрированной морской политики и обосновывается необходимость применения интегрального подхода к морской деятельности России в целях оптимизации использования морского пространства, экономического и социального развития прибрежных регионов.
Ключевые слова: морская политика, интегрированный подход, морское пространственное планирование, комплексное управление прибрежными зонами.
Increasing global competition, rapid technological change and the rise intensity of maritime activities challenge the particular need for an all-embracing maritime policy aimed a developing a thriving maritime economy in an environmentally sustainable manner. Such a maritime policy should be supported by excellence in marine scientific research, technology and innovation. In the article development of an integrated Maritime Policy for the European Union are considered and proved that Russia maritime affairs need for an integrated approach, which aimed to optimize the sustainable use of the oceans and seas, providing economic and social development of coastal regions.
Key words: maritime policy, an integrated approach, marine spatial planning, integrated coastal zone management.
Сегодня в мире все сильнее проявляются последствия столкновения многолетней тенденции к глобализации и стремления отдельных стран защитить свой экономический суверенитет, получить максимальные выгоды для своих граждан. Отсюда возникает проблема поиска баланса между защитой национальных экономических интересов и необходимостью совместно регулировать всеобщие вопросы, а мировой экономический кризис свидетельствует о необходимости отказа от стандартных подходов и требует принятия
1 Тарханова Любовь Борисовна, тел.: +7 (921) 725-02-86; e-mail: [email protected]
коллективных нетривиальных решений. В морской деятельности данные процессы ведут к формированию так называемой единой политики в отношении океана, к унификации национальных морских политик.
В основу предложений об унификации и повышении эффективности морской политики заложен интегральный подход к океаническому управлению в рамках национальной юрисдикции и на основе устойчивого развития.
Новые интегральные подходы к управлению морскими пространствами, направленные на защиту морских экосистем и уязвимых ресурсов, социальное и экономическое развитие прибрежных регионов закреплены как в документах международных океанских форумов, проводимых под эгидой ООН, так и в стратегических документах США, Европейского союза (ЕС), Австралии, Канады, Японии и других стран.
В рамках комплексного подхода, опирающегося на стратегическое прогнозирование и долгосрочное планирование морской деятельности, активно развиваются функциональные направления морской политики, в соответствии с которыми усилия государства сосредоточиваются на решении приоритетных, ключевых проблем. Особых успехов в продвижении правовых основ интегрированной морской политики добился ЕС, опыт которого при надлежащей адаптации будет весьма полезен для России.
В октябре 2007 г. с учетом результатов годичного обсуждения стратегического документа «К будущей морской политике Союза: европейское видение океанов и морей» (The Green Paper)2 Евроко-миссия (далее — Комиссия) направила предложение «Интегральная морская политика для Европейского союза» (The Blue Book)3 в Совет Европы. В своих стратегических целях на 2005—2009 гг. Комиссия продекларировала особую необходимость в комплексной морской политике, направленной на всестороннее развитие морской экономики в устойчивой манере, основанной на морских научных исследованиях, технологиях и инновациях. Именно такая политика, по мнению Еврокомиссии, расширит возможности Европы в отношении вызовов глобализации, конкурентоспособности, изменений климата, деградации морской среды, морской и энергетической безопасности и устойчивости развития.
Прилагаемый к документу план действий содержит первоочередные мероприятия по реализации новой интегральной морской
2 The Green Paper "Towards a Future Maritime Policy for the Union: A European Vision for the Oceans and Seas" // European Commission Website. 2006. URL: http:// ec.europa.eu/maritimeaffairs (дата обращения: 12.02.2012).
3 An Integrated Maritime Policy for the European Union // European Commission Website. 2007. URL: http://eur-lex.europa.eu. (дата обращения: 20.02.2012).
политики, включая такие важные проекты, как «Европейское транспортное пространство без границ», «Европейская стратегия для морских исследований», «Европейская сеть морского мониторинга», «Дорожная карта морского пространственного планирования», «Стратегия адаптации к климатическим изменениям», «Европейская сеть морских кластеров» и др.
Среди задач интегрированной морской политики ЕС значатся:
— максимизация устойчивого использования морей и океанов, основанная на экосистемном подходе;
— построение технологической инновационной базы, которая позволит странам Европы получать выгоды от наиболее полного использования морей;
— достижение высокого качества жизни в прибрежных регионах;
— продвижение лидерства Европы в морской деятельности.
На момент выхода «Зеленой книги» (The Green Paper) всего в нескольких европейских государствах-членах существовали предпосылки к реализации комплексного подхода. Только две страны — Франция и Нидерланды — имели административные структуры для координации решений по морской политике. Португалия уже начала конкретные работы по формированию морской стратегии.
С тех пор был достигнут значительный прогресс, результаты которого отраженны в Отчете о ходе реализации комплексной морской политики ЕС, опубликованном в октябре 2009 г. Несколько государств-членов предприняли ряд мер, направленных на интеграцию морской политики и разработку долгосрочных комплексных стратегий устойчивого развития морского сектора и прибрежных регионов. Примерами этой деятельности являются: голландский национальный водный план (Nationaal Waterplan), французский Grenelle de la Mer, немецкий план развития моря (Entwicklungsplan Meer), шведский законопроект о последовательной морской политике, польский межведомственный морской план и законодательный акт Великобритании Marine Bill.
Рост экономической активности в морской сфере приводит к конкуренции со стороны различных пользователей морского пространства (морской транспорт, добыча нефти и газа на шельфе, рыболовство, промышленное и сельскохозяйственное развитие прибрежной зоны, порты, рекреационный потенциал, особо охраняемые природные акватории и др.). Ключевыми инструментами для принятия интегрированных решений в морской деятельности и координации отраслевых интересов в практике морской политики ЕС являются: морское пространственное планирование и комплексное управление прибрежными зонами (КУПЗ).
В стратегии ЕС The Marine Strategy Framework Directive, которая является по сути экологической составляющей морской политики,
принципы интегрированного подхода ко всей морехозяйственной сфере во многом смоделированы на основе концепции КУПЗ. В документах Комиссии ЕС КУПЗ раскрывалось как динамичный, непрерывный и многодисциплинарный процесс содействия устойчивому управлению зонами, охватывающий полный цикл сбора информации, планирования, принятия решений, регулирования использования пространственного потенциала и мониторинга осуществления этих действий с учетом объективно существующей неопределенности будущего4.
Еще в 2002 г. рекомендация Совета Европы и Европарламента, касающаяся выполнения КУПЗ в Европе, определила ряд общих принципов, которые должны лежать в основе компетентного интегрального планирования развития и управления побережьями. В соответствии с закрепленным в этой рекомендации положением Еврокомиссия провела в 2006—2007 гг. оценку ее выполнения. Она показала, что в целом ЕС находится в начале пути реализации интегрального управления. Разнообразие подходов к осуществлению КУПЗ, обусловленное разнообразием природных, социально-экономических и политико-административных условий на побережьях Европы, привело к тому, что в настоящее время еще нет единого, пригодного сразу для всех способа решения проблемы.
Ключевыми задачами в данной ситуации являются: а) практическая реализация разработанных странами стратегий КУПЗ, б) обеспечение достаточного финансирования этой реализации, в) введение системы пространственного планирования для морской части прибрежной зоны (по аналогии с сушей), г) реализация ряда институциональных мер, направленных на большую открытость, вовлеченность, подотчетность, эффективность, скоординированность процесса принятия решений, обеспечивающих доступность для общественности проектов программ развития, оценку воздействия политических действий, систематические консультации с заинтересованными кругами и др5.
Как следует из вышеупомянутой европейской «Зеленой книги», описывающей будущую европейскую морскую политику, КУПЗ в том или ином виде осуществляется на 80% береговой линии ЕС. Чистая годовая прибыль от реализации инициатив КУПЗ в евро-
4 Towards a European Integrated Coastal Zone Management (ICZM) Strategy — General Principles and Policy Options // A Reflection Paper. Directorates-General Environment, Nuclear Safety and Civil Protection, Fisheries and Regional Policies and Cohesion. Luxembourg, 1999.
5 См.: Михайличенко Ю.Г. Интегральные подходы к разработке стратегий развития приморских территорий страны // Стратегическое планирование в городах и регионах России: локализация национальных проектов. Доклады участников Пятого общероссийского форума лидеров стратегического планирования, Санкт-Петербург, 19—20 октября 2006 г. СПб., 2007. С. 106—109.
пейских странах в зависимости от уровня проведенных мероприятий оценивается в сумму от 127 до 660 млн евро6.
В 2008 г. Комиссия европейских сообществ приняла «дорожную карту» для морского пространственного планирования, которая содержит информацию об основных принципах и практике применения данного инструмента в странах Европы7. В документе отмечается, что секторальный подход к использованию морских ресурсов ведет к выработке фрагментарных решений, уменьшает возможности роста морской экономики, вклад которой в ВВП ЕС составляет 3—5%.
Морское пространственное планирование играет ключевую роль в установлении рамок многоотраслевого морепользования и направлено на координацию действий органов государственной власти и основных участников морской деятельности по оптимизации использования морского пространства в целях экономического развития и защиты природной среды в соответствии со стратегией ЕС. Морское пространственное планирование должно учитывать не только территориальное планирование, включая прибрежную зону, но и районы совместно используемых с другими государствами бассейнов. Таким образом, инициируя применение данного инструмента в управлении морскими и прибрежными территориями на региональном уровне, Европейская комиссия в 2009 г. запустила проект, направленный на развитие трансграничных аспектов сотрудничества в области морского пространственного планирования.
Несмотря на отсутствие общепризнанной концепции и единого подхода к организации морского пространственного планирования, общими целями данного процесса являются сохранение и поддержание комплексной и динамичной природы экосистем путем развития и гармонизации устойчивой экономической деятельности в море с учетом природных особенностей морской среды8. Некоторые примеры европейской практики разработки планов интегрированного управления морями или отдельными крупными их секторами представлены в табл. 1.
В настоящее время ведутся подготовительные мероприятия к разработке комплексного плана управления в регионе Балтийского
6 An Assessment of the Socio-Economic Costs and Benefits of Integrated Costal Zone Management: Final Report to the Eruopean Commission. Fife and Glasgow: Firn Crichton Roberts Ltd. and University of Strathclyde, 2000.
7 Roadmap for Maritime Spatial Planning: Achieving Common Principles in the EU // European Commission Website. 2008. URL: http://eur-lex.europa.eu (дата обращения: 15.03.2012).
8 См.: Тарханова Л.Б. Инструменты стратегического планирования морской деятельности в условиях неопределенности // АРКТИКА: общество и экономика. 2010. № 4. С. 101—108.
и Северного морей, направленного на развитие трансграничного сотрудничества, а также осуществляются научно-исследовательские проекты, целью которых является изучение экономических аспектов и потенциальных выгод морского пространственного планирования.
Таблица 1
Морское пространственное планирование в странах Европейского Союза9
Страна Проекты Годы
Великобритания Морской закон / Пилотный проект «Ирландское море» 2002 — наст. время
Бельгия Проект GAUFRE / Генеральный план бельгийской части Северного моря 2003—2005
Нидерланды Комплексный план управления Северным морем на период до 2015 г. 2005—2015
Германия Пространственный план Северного и Балтийского морей Территориальный план управления морским районом Мекленбург—Ворпоммерн 2004 — наст. время 2005—2008
Польша Пилотный проект по морскому территориальному планированию Гданьского залива 2007—2008
Следует отметить, что в рамках реализации комплексной политики ЕС развиваются такие направления, как интегрированная система наблюдений за морской средой и построение единой базы данных о море. Интеграция системы морских наблюдений должна привести к повышению эффективности морской деятельности и снижению эксплуатационных расходов, связанных с потребностью контролировать незаконную деятельность на море, предотвращать несчастные случаи, обнаруживать незаконные сбросы нефти, мони-торировать рыболовную деятельность и защищать окружающую среду.
Для снижения уровня неточности в морских данных запущено несколько проектов: «Европейская сеть морских наблюдений и передачи данных» (EMODNET), основная задача которого состоит в интеграции разрозненных источников по морской гидрографии, геологии, биологии и химии в различных морских бассейнах, и «Европейский атлас морей», направленный на повышение информированности общественности о морской деятельности.
9 Таблица составлена на основе данных официального сайта ЮНЕСКО по морскому пространственному планированию. URL: http://www.unesco-ioc-marine-sp.be (дата обращения: 15.12.2011).
В целом перед ЕС поставлена задача — создать новые, более привлекательные рабочие места и растущую, конкурентоспособную морскую экономику, развивающуюся в гармонии с морской средой. Безусловно, морской сектор экономики имеет стратегическое значение для стран Европы. Стоимость его продукции в 2009 г. (с учетом Норвегии) оценивалась в 450 млрд евро, добавленная стоимость составляла 186,8 млрд евро, в нем было занято около 4,78 млн человек10. В России численность занятых в морехозяй-ственном комплексе составляла 1,45 млн человек, объем валовой добавленной стоимости, произведенной морехозяйственным комплексом в тот же период, равнялся 21,9 млрд евро11. По оценкам экспертов Европейской комиссии, общий вклад морской деятельности в создание добавленной стоимости стран ЕС в 2010 г. составил почти 104 млрд евро. Как видно из табл. 2, морские месторождения нефти и газа в совокупности с судоходством составляют 90% от общей стоимости экономики морского сектора ЕС.
Таблица 2
Добавленная стоимость морской деятельности в странах ЕС (2010)12
Вид деятельности Добавленная стоимость
Млн евро %
Судоходство 26 477 25,58
Морской туризм 3806 3,68
Нефть и газ 64 778 62,86
Приливная, ветровая энергия 242 0,23
Рыболовство 6992 6,75
Аквакультура 1246 1,20
Всего 103 541 100
Анализируя основные направления интегрированной морской политики в европейских странах, можно отметить, что особое внимание уделяется отраслевым и региональным аспектам ее реализа-
10 The Role of Maritime Clusters to Enhance the Strength and Development of Maritime Sectors // European Commission Website. 2009. URL: http://ec.europa.eu /mari-timeaffairs/pdf/clusters (дата обращения: 18.12.2011).
11 См.: Батурова Г.В. Перспективы повышения конкурентоспособности море-хозяйственного комплекса в условиях развития мирохозяйственных связей: Авто-реф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2011.
12 Таблица составлена на основе данных Отчета о ходе реализации комплексной морской политики ЕС. Integrated Maritime Policy — Progress Report. Luxembourg, 2010.
ции. Например, принятая Морская транспортная стратегия на 2009—2018 гг. (Maritime Transport Strategy) определяет ключевые области, в которых действия ЕС будут направлены на повышение конкурентоспособности сектора, качества перевозок и безопасности, на улучшение социальных и экологических показателей европейской морской транспортной системы.
Основной постулат региональных направлений морской политики ЕС заключается в следующем: каждый морской регион является уникальным и требует учета экологических, социально-экономических, культурных и рекреационных целей, определенных динамикой природных процессов, учитываемых в институциональной структуре. На данный момент региональные подходы были разработаны Ерокомиссией для арктических и средиземноморских морей, а стратегия была запущена для района Балтийского моря. Так, в докладе «Европейский союз и Арктический регион» (The European Union and the Arctic Region) представлены конкретные предложения по защите и сохранению хрупкой природы Арктики, улучшению многосторонней системы ее управления.
Между тем Европейская стратегия для региона Балтийского моря (EU Strategy for the Baltic Sea Region) — первый опыт европейской макрорегиональной стратегии, направленной на решение экологических проблем и уделяющей особое внимание вопросам энергетики и транспорта, которые непосредственно связаны с экономическим потенциалом роста данного региона. Безусловно, именно прибрежные регионы обладают необходимыми полномочиями для реализации комплексной политики на местном уровне или на уровне отдельного морского бассейна. Они также располагают лучшими возможностями для взаимодействия с предприятиями морской промышленности, научным сообществом, национальными властями и другими регионами.
Успешная реализация плана действий по продвижению принципов интегрированной морской политики в европейских странах имеет не только правовое, но также и институциональное значение. В данной связи стоит обратить внимание на формирование ряда новых структур:
— руководящей группы, созданной в 2005 г. в рамках Европейской комиссии, для координации решений по морской политике;
— группы экспертов стран — участниц ЕС, работающей с 2008 г., объединяющей национальных государственных служащих для обмена информацией об организации морского управления на национальном уровне и на уровне ЕС и обмена передовым опытом в проблемных областях.
Таким образом, институты ЕС, государства — члены ЕС и прибрежные регионы несут особую ответственность за обеспечение 74
интегрированной морской политики и противодействие принятию изолированных секторальных решений.
Важность изучения опыта государств, которые уже осуществили конкретные меры по переходу к интегрированной национальной морской политике, определяется необходимостью «встраивания» России в глобальные процессы управления и освоения Мирового океана, а также защиты своих интересов в этой сфере. Краеугольным камнем отношений ЕС и России является торговля и энергетика: ЕС — крупнейший экспортный рынок, а Россия в свою очередь — третий по величине торговый партнер ЕС13. Польза международного сотрудничества в морехозяйственной сфере неоспорима, однако порой возникают весьма опасные тенденции. Например, страны Северной Европы ставят вопрос об изменении российского статуса Северного морского пути, о преобразовании этого пути в международный. Выдвигаются предложения пересмотреть российское законодательство об Арктике и привести его в соответствие с требованиями ВТО и ЕС14.
Таким образом, значимость анализа и оценки продвижения морской политики стран ЕС определяется тем фактом, что эти государства, с одной стороны, являются важным стратегическими партнерами России, а с другой — оказываются конкурентами в освоении ресурсов. По существу, те основные цели, которые стремится достичь Европейский союз в рамках морской интегральной политики, актуальны и для российской морской деятельности:
— содействие интеграции управленческих структур, направленное на обеспечение более скоординированных действий;
— создание научной базы данных и применение инструментов, необходимых для реализации интегрированного подхода;
— улучшение качества секторальной политики посредством активного поиска взаимодействия и повышения согласованности между секторами;
— учет региональной специфики при принятии оперативных и стратегических решений в морехозяйственной сфере.
Вместе с тем следует определить, для решения каких проблем и задач необходимо привлечение зарубежного опыта, ведь какое-либо заимствование предполагает оценку возможностей адаптационного механизма принимающей стороны. Наконец, в условиях возросшей неопределенности, обусловленной мировым экономическим кризисом, который, безусловно, повлиял и на морскую
13 EU — Russia Relations: A Strategic Partnership // European Commission Website. 2009. URL: http://ec.europa.eu/external_relations/library/publications (дата обращения: 12.03.2012).
14 Подходы к стратегическому прогнозированию // Теория и практика морской деятельности: Сб. статей / Под ред. Г.К. Войтоловского. М., 2008. Вып. 16. С. 23.
экономику, управление морской деятельностью должно строиться с использованием научно обоснованных интегральных подходов, обеспечивающих участие всех заинтересованных сторон в разработке планов развития прибрежных регионов, способствующих повышению конкурентоспособности и межотраслевой гармонизации морской деятельности.
Список литературы
Батурова Г.В. Перспективы повышения конкурентоспособности мо-рехозяйственного комплекса в условиях развития мирохозяйственных связей: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2011.
Михайличенко Ю.Г. Интегральные подходы к разработке стратегий развития приморских территорий страны // Стратегическое планирование в городах и регионах России: локализация национальных проектов. Доклады участников Пятого общероссийского форума лидеров стратегического планирования, Санкт-Петербург, 19—20 октября 2006 г. СПб., 2007.
Подходы к стратегическому прогнозированию // Теория и практика морской деятельности: Сб. стат. / Под ред. Г.К. Войтоловского. М., 2008. Вып. 16.
Тарханова Л.Б. Инструменты стратегического планирования морской деятельности в условиях неопределенности // АРКТИКА: общество и экономика. 2010. № 4.
An Integrated Maritime Policy for the European Union // European Commission Website. 2007. URL: http://eur-lex.europa.eu
Towards a European Integrated Coastal Zone Management (ICZM) Strategy — General Principles and Policy Options //A Reflection Paper. Directorates-General Environment, Nuclear Safety and Civil Protection, Fisheries and Regional Policies and Cohesion. Luxembourg, 1999.
