CC BY
19
экономические предпосылки развития отношений недропользования
Ю.Н. МАКАРКИН, кандидат экономических наук, директор Московского представительства ОАО «Сургутнефтегаз»
Социально-экономическое понятие «отношения недропользования», или иначе «отношения пользования недрами» было официально признано с принятием в 1992 г. Закона «О недрах» и конкретизировалось в ряде экономико-правовых норм. Эта замена прежнего, в основном административного понятия «горные отношения» отразила новые социально-экономические реалии воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы страны.
В структуре отношений недропользования с некоторой долей условности можно выделить: отношения производственно-хозяйственного характера при разведке, освоении и промышленной эксплуатации месторождений; чисто правовые отношения административного и гражданско-правового характера; экономические отношения, непосредственно связанные с производственно-хозяйственными, административными и гражданско-правовыми отношениями в сфере недропользования.
Основными сторонами отношений недропользования выступают:
- Российская Федерация и субъекты РФ;
- законодательные и исполнительные федеральные и региональные органы власти, с одной стороны, и недропользователи, с другой стороны;
- недропользователи, инвесторы, другие субъекты предпринимательской деятельности. Каждому уровню отношений недропользования присущи проблемы, вызывающие необходимость конструктивных изменений законодательного, экономического и организационного обеспечения процесса недропользования и государственной минерально-сырьевой политики. В 2001—2004 гг. произошли существенные изменения концепции недропользования, относящиеся к федеральным отношениям, предоставлению прав пользования участками недр, системе платности недропользования.
Новый проект закона «О недрах» (2005 г.) конкретизирует ряд рамочных норм действующе-
го закона и содержит нормы прямого действия, развивающие экономические отношения недропользования. Регулирование имущественных отношений при недропользовании, не основанных на административном (властном) подчинении, будет осуществляться гражданским законодательством с учетом положений закона «О недрах».
Право пользования участком недр признается объектом гражданского оборота. Оно может переходить от одного лица к другому в порядке правопреемства и быть предметом гражданско-правовых сделок в пределах, определяемых законодательством о недрах. Это определит интенсификацию процесса недропользования. Однако право пользования участком недр, возникшее на основании договора, может быть передано пользователем недр другому субъекту предпринимательской деятельности, отвечающему требованиям недропользования. Свободный рынок прав недропользования не отвечает государственной минерально-сырьевой политике и вызвал бы спекулятивные тенденции. Предстоит обеспечить нормативное регулирование экономического оборота прав пользования участками недр.
Для средних и мелких компаний весьма актуально также решение проблемы возможного залога прав недропользования в целях получения инвестиционного кредита.
Для недропользователей, проводивших геологическое изучение участков недр за счет собственных средств и открывших месторождение полезных ископаемых, предоставляется право на заключение договора на разведку и добычу полезных ископаемых при условии последующего возмещения ими затрат государства на поиск и оценку полезных ископаемых.
В практике необходимой передачи недвижимого горного имущества (скважины, горные выработки и иное имущество, непосредственно связанное с недропользованием) при банкротствах или при переоформлении прав пользования недрами часто возникают затяжные конфликты
интересов. Гражданский кодекс РФ не содержит понятия «горное имущество» и не регулирует его оборот. В рассматриваемом законопроекте утверждается право пользователя участком недр на возмездное получение находящегося на нем горного имущества. При этом его стоимость определяется на договорной основе или в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.
Наряду с действующей лицензионной системой вводится договорная система предоставления права пользования участком недр. Пользователь участка недр вносит плату, порядок, условия и сроки внесения которой определяются в договоре в соответствии с действующей системой платежей при пользовании недрами. Он обязуется полностью возместить государству убытки и неустойку, причиненные неисполнением условий договора пользования участками недр. Право на заключение договора пользования участками недр получает победитель аукциона, предложивший повышение стартового размера разового платежа или ставки регулярного платежа за право пользования участком недр на величину, определяемую шагом аукциона (от 0,5 до 5% стартового размера платежа за пользование участком недр). Отсутствие утвержденного порядка расчета минимальной величины стартового платежа не способствует в настоящее время бюджетным доходам от недропользования.
В приложении к лицензиям на разведку и добычу полезных ископаемых обычно указываются обязательные для недропользователя условия, часть которых не подкреплена технико-экономическими обоснованиями (например, уровни годовой добычи). рационально ограничить обязательные лицензионные условия началом освоения и разработки месторождения и программой проведения геологоразведочных работ. Поэтому предполагается существенно повысить регулирующие функции технических проектов, которые должны проходить экспертизу в федеральных органах исполнительной власти и государственную экологическую экспертизу. С учетом специфики недропользования на твердые полезные ископаемые и углеводородное сырье определены основные требования к техническим проектам. Законодательные требования к разработке месторождений углеводородного сырья детализированы по стадиям пробной или опытно-промышленной эксплуатации, обустройства и промышленной разработки. При этом под промышленной разработкой месторождения (залежи) понимается устойчивый технологический процесс, обеспечивающий рентабельное извле-
чение запасов углеводородов и попутных компонентов, подсчитанных по результатам поисковых и разведочных работ.
В целях повышения коэффициента использования фонда эксплуатационных скважин предусмотрена необходимость поскважинного учета добычи углеводородного сырья, что будет способствовать получению всей экономической информации и возможности налогового стимулирования добычи нефти из малодебитных скважин.
Геологическая и иная информация о недрах, относящаяся к государственным геологическим информационным ресурсам, является продукцией геологического изучения недр. Развитие экономических отношений недропользования предполагает экономико-правовое обеспечение процессов владения, распоряжения и пользования этой продукцией. В ряде статей законопроекта детально прописаны нормы возмездных отношений между собственниками геологической и иной информации о недрах, ее владельцами и недропользователями. В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами геологическая и иная информация о недрах, в том числе информация о запасах и ресурсах полезных ископаемых подлежит государственной экспертизе. Порядок взимания и расчета размера платы за пользование геологической и иной информацией о недрах устанавливается Правительством РФ.
Развитие и практическая реализация экономических отношений недропользования связаны с использованием традиционной геолого-экономической оценки участков недр в пакете с их стоимостной оценкой на основе определения коммерческой эффективности их возможного промышленного освоения и разработки. Методам стоимостной оценки участков недр и месторождений углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых посвящены многочисленные публикации с рекомендациями по оценке влияния рентообразующих геологических, технологических, экономических факторов на стоимостной оценочный показатель.
В законопроекте соблюдена преемственность рентных критериев установления разовых и регулярных платежей за пользование недрами. При этом система платежей должна обеспечивать рациональное пользование полезными ископаемыми и воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Предстоит разработка нормативно-правовых актов, утверждающих порядок применения
экономических и правовых механизмов и государственный контроль за недропользованием. В дальнейшем это позволит объективно определять рыночную стоимость разведанных запасов и цену прав пользования участками недр с учетом рентных факторов, спроса и предложения на отдельные виды минерального сырья.
Современный практический интерес к проблеме налога на добычу полезных ископаемых, в особенности нефти и природного газа, и его рентной специфики обусловлен как его значением для бюджетных доходов, так и влиянием на себестоимость добываемой продукции. Как известно, с принятием в 2002 г. Налогового кодекса РФ регулирование платы за добычу полезных ископаемых законодательством о недрах не производится. Налог на добычу полезных ископаемых обоснованно критикуется, и в ближайшие годы следует ожидать изменений в методологии платности добычи полезных ископаемых. Активизировалось обсуждение проблемы определения и изъятия горной ренты при добыче полезных ископаемых, в особенности нефтяной ренты. Современный нефтяной бум вызвал поток ценовой ренты, часто именуемой экономической рентой. Она в значительной степени изымается у крупных отечественных экспортеров посредством уплаты экспортной пошлины и налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Экспортная пошлина пересматривается Правительством РФ по мере изменения уровня мировой цены на нефть и нефтепродукты. Ставка НДПИ по нефти устанавливается с применением ценового коэффициента, отражающего изменение валютного курса рубля к доллару США.
Некоторые авторы предлагают следующую квалификацию источников нефтяной ренты:
1) Рента продуктивности образуется при разработке месторождений с лучшими горно-геологическими характеристиками (высокими дебитами скважин, большими мощностями продуктивных горизонтов, крупными запасами залежей, незначительной глубиной их залегания). Дополнительный доход в данном случае возникает за счет сокращения эксплуатационных скважин и их стоимости и, следовательно, капитальных вложений, сокращения затрат на обслуживание эксплуатационного фонда скважин, в конечном итоге уровня себестоимости добычи.
2) Рента местоположения образуется за счет благоприятного расположения разрабатываемых месторождений по отношению к потребителям и сокращением в связи с этим транспортных расходов.
3) Рента качества возникает при переработке высококачественных нефти и газа.
4) Рента по взаимозаменяемости возникает за счет технологических преимуществ использования нефти и газа по сравнению с другими видами топлива. Возможность учета этого эффекта должна обеспечиваться правильным соотношением цен на различные виды энергоресурсов.
5) Межгосударственная рента образуется за счет разницы внутренних и мировых цен (имеет временный характер).
Известны радикальные предложения некоторых политических деятелей и ученых о необходимости налогообложения минерально-сырьевого сектора экономики путем изъятия всей горной ренты. При этом, не приводя расчетных обоснований, возможные суммы годовых изъятий горной ренты оцениваются в десятки миллиардов долларов, что позволяет заявлять о возможности резкого увеличения темпов экономического роста и повышения благосостояния народа. Предлагается перестроить систему государственных финансов с тем, чтобы главной составляющей доходов бюджета стали первичные доходы, получаемые страной от эффективного использования своего природно-ресурсного потенциала. Рассуждения о возможных колоссальных бюджетных доходах за счет полного изъятия у недропользователей горной ренты нередко подкрепляются ссылками на нефтедобывающие государства Ближнего Востока и другие страны. При этом допускается несопоставимость природных, климатических и основных геолого-промысловых характеристик российских и зарубежных месторождений, в результате чего делаются ошибочные выводы.
Представляется, что реализация предложений о радикальной реформе финансовой и налоговой системы страны в настоящее время маловероятна и не соответствует принятому курсу на постепенное расширение рентоориентированных экономических отношений недропользования.
Горная рента зачастую понимается как сверхприбыль. Однако, что относить к «нормальной» прибыли, учитывая резкую дифференциацию параметров рентообразующих факторов? В 2002 г. в целом по восьми крупнейшим нефтяным компаниям, на которые приходится более 80% нефтедобычи в стране, рентабельность к затратам составила 24,3% при средней мировой цене нефти марки «юралс» в размере 23,9 дол. США за баррель. При этом средний уровень рентабельности в промышленности (по данным Госкомстата России) за 2002 г. составил
14,1%. Поэтому, если условно определить «сверхприбыль» в нефтяной отрасли как часть прибыли, получаемой в результате превышения уровня рентабельности над уровнем рентабельности в целом по промышленности, то величина «сверхприбыли» составит примерно 4,2 млрд дол. США, а с учетом роста добычи и мировых цен на нефть в последующие годы «сверхприбыль» в нефтяной отрасли можно оценить на значительно более высоком уровне. Такая «сверхприбыль» включает в себя помимо горной ренты и дополнительные доходы, обусловленные другими факторами, в том числе применением высокоэффективных технологий нефтедобычи, более квалифицированной рабочей силы и т.п.
Очевидно, что изыматься может только та часть «сверхприбыли», которая с точки зрения государства может быть признана неэффективно используемой, в качестве которой могут быть признаны выплаты дивидендов в чрезмерных размерах, а также вложения в непрофильные активы. В 2002 г. в целом по нефтяной отрасли на выплату дивидендов было использовано 3 млрд дол. США, а на приобретение активов — 2,8 млрд дол. США, в 2003 г. соответственно, — 5,6 млрд дол. США и 5,5 млрд дол. США.
Вместе с тем следует учесть, что в настоящее время примерно одна треть всей добываемой в стране нефти (порядка 150 млн т в год) может рассматриваться в качестве «рисковой», добыча и реализация которой характеризуется наименее благоприятными промыслово-экономическими условиями. В частности, это нефть, добываемая на месторождениях, находящихся в завершающей стадии разработки, а также на новых месторождениях
в районах с неразвитой инфраструктурой. Кроме того, необходимо учитывать различную эффективность для нефтяных компаний реализации нефти на внутреннем рынке и при поставках на экспорт.
Раздельное количественное определение дифференциальной горной ренты первого и второго рода при недропользовании практически нереально вследствие разнонаправленного действия природных факторов, производственно-технологических и организационно-управленческих факторов, конъюнктуры. Поэтому в зарубежной добывающей промышленности не практикуется суммарное определение и изъятие дифференциальной горной ренты. Используется гибкая система рентных платежей и льготных скидок, имеющих функциональное назначение. Это позволяет проводить финансовую политику, учитывающую рациональное использование разведанных запасов и их воспроизводство.
Развитие функциональной системы ренто-ориентированных платежей за добычу полезных ископаемых является стратегической задачей. Однако предложения о придании рентоориенти-рованной плате за добычу полезных ископаемых статуса гражданско-правового платежа в качестве условия договора недропользования представляются преждевременными.
Законодательное, нормативно-правовое и организационное обеспечение экономических отношений недропользования и их государственное регулирование не должны сводиться лишь к наполнению бюджета. Не менее важной задачей является и воспроизводство минерально-сырьевой базы страны с учетом ее территориальных и отраслевых особенностей.
