CC BY
194
ЭКОНОМИКА
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКЕ И КОРРУПЦИИ С.П. Юхачев
В статье рассматриваются экономические меры борьбы с коррупцией в рамках единой государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, а также анализируются возможные направления повышения их эффективности.
Ключевые слова: коррупция, теневая экономика, государственная политика.
Выступая на первом заседании Совета по противодействию коррупции 30 сентября 2008 г., Президент Российской Федерации Д. Медведев констатировал: «Еще раз вынужден повторить простую, но от этого не менее болезненную вещь: коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе. И, как вы понимаете, речь идет даже не только о банальных взятках, независимо от их размера, но, по сути, о тяжелой болезни, которая разъедает нашу экономику и разлагает все общество. В этой связи кардинальное снижение уровня коррупции - это, конечно, стратегическая задача, которая стоит перед страной. Ее решение напрямую связано и с защитой права собственности в стране, и с укреплением правовой системы, судебной системы, расширением свободы предпринимательства. Фактически с большинством задач, которые мы поставили перед собой» [1].
Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием для повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, борьбы с организованной преступностью [2]. Одним из ключевых препятствий на пути привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность выступает рост масштабов коррупционной деятельности. Широкий спектр негативных
последствий коррупции настолько велик, что очевидно свидетельствует о необходимости борьбы с ней. Причем борьба с коррупцией должна осуществляться на основе коренных преобразований не только в государстве, но и в обществе в целом.
На сегодняшний день предпринято немало попыток противодействия коррупции: при Президенте РФ создан Совет по борьбе с коррупцией; Россией ратифицировано большинство международных конвенций о борьбе с коррупцией; существуют региональные программы борьбы с коррупцией и т. д., однако уровень коррупции в России пока не снижается.
Одна из главных причин этого состоит в том, что большинство современных отечественных разработок по противодействию коррупции касается лишь отдельных направлений, аспектов, сфер такой борьбы, причем, как правило, в отрыве от решения экономических проблем, без устранения экономических предпосылок возникновения коррупционных отношений.
Прежде чем говорить о решении проблемы формирования действенной политики борьбы с коррупцией и теневой экономикой необходимо дать определение ключевым понятиям, связанным с данной проблематикой: государственная политика, коррупция, теневая экономика.
Государственная политика - это система ценностных ориентиров, государственноуправленческих мер, решений и конкретных
действий, последовательность реализации государственно-политических решений (направленных на реализацию целей, поставленных государственной властью) и государственной системы управления.
«Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других» [3]. Под данное определение подпадают и государственные служащие, и субъекты в системе коррупции «бизнес-бизнес».
В самом укрупненном представлении теневая экономика - это внелегальная и/или криминальная хозяйственная деятельность.
Данные определения формируют правовое, организационно-управленческое поле, а также поле государственно-управленческих инструментариев и возможностей.
Государственная политика - это не просто борьба за власть, как иногда определяют политологи, это сложная управленческая практика, включающая, как обязательный элемент, ценностные ориентиры. Для их формирования необходимо:
- выявить факторы, которые развивают эти ценности;
- определить проблемы и задачи, требующие решения, соответствующие меры и действия по их решению, которые воплощаются в виде нормативно-правовых актов и организационно-управленческих решений;
- обеспечить сопровождение практики обязательным непрерывным мониторингом результатов, их соотношением с запланированными и соответствующей коррекцией государственной политики.
За счет реализации подобных мер будет сформирован непрерывный цикл управления по борьбе с коррупцией и теневой экономикой. Действенная борьба с коррупцией предполагает достижение целого ряда целей, формирующих единый глобальный результат на уровне национальной экономики. Можно выделить пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике [4]:
1) увеличение эффективности и компетентности власти в государственном управлении, эндогенного и экзогенного авторитета власти;
2) повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов России;
3) снижение экономических издержек, оздоровление экономики;
4) стимулирование рыночного прогресса (добросовестной конкуренции).
5) оздоровление социально-психологического состояния населения, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов.
Реализация поставленных задач требует систематизации проявлений коррупционных и теневых отношений в российской экономике. Широкое распространение и, как следствие, достаточно полный анализ в научной литературе получила кадровая коррупция. Кадровая коррупция распространена фактически во всех ветвях государственной власти: исполнительной, законодательной, судебной.
В функционировании законодательной (представительной) власти существуют серьезные недочеты, провоцирующие коррупционную активность: неэффективность общественного контроля за выборными процедурами, участие в выборах представителей преступных сообществ, «покупка» мандата в региональных и местных органах представительной власти и т. д.
Существует целый ряд проблем и в функционировании исполнительной власти, связанных именно с коррупцией:
- отсутствие четкой регламентации значительной части правил поведения государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
- отсутствие единой системы регулирования госслужбы;
- отсутствие общих принципов иерархии и карьерного роста чиновников;
- отсутствие контрольных мероприятий по выявлению и пресечению правонарушений в исполнительных органах власти;
- произвольная и недостаточно регламентируемая численность государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
- неадекватность официальной заработной платы государственных должностных
лиц, государственных и муниципальных служащих требованиям квалификации и реальным трудовым затратам. Кадровый корпус служащих России в силу этого ориентирован на удовлетворение личных, а не общественных, государственных интересов, в т. ч. несоразмерность денежного содержания начальных и высших должностей (10-15-кратный разрыв), федеральных и региональных чиновников (2-4 раза);
- отсутствие четких границ должностных полномочий затрудняет оценку правомерности действий чиновника и позволяет расширить его влияние на определенные группы частных лиц;
- выполнение должностных функций не уполномоченными на то служащими, осуществление правомочий, не разработанных и не оформленных надлежащим образом;
- отсутствие открытой информации о доступе к госслужбе, об открытии вакансий.
Одной из наиболее уязвимых и привлекательных для коррупции, по мнению многих экспертов, оказалась судебная система, что во многом связано с несовершенством и закрытостью процедуры назначения судей: неотработанный порядок формирования квалификационных коллегий; низкий уровень проверки кандидатов в судьи; тесная система преемственности судейского корпуса с правоохранительными органами, как следствие, формирование основного состава судейского корпуса из представителей правоохранительных органов, что подрывает принцип независимости судебной власти.
Особое место при рассмотрении коррупции, на наш взгляд, занимает экономическая коррупция. Основная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и распределения финансовых потоков. Рассматриваемый вид коррупции приводит к подрыву конкуренции, к торможению рыночного прогресса, к возрастанию издержек бизнеса, к снижению инвестиционных рейтингов и т. п. Именно к экономической коррупции относятся коррупционные проявления в частном секторе, т. е. системе взаимоотношений «бизнес-бизнес» [4].
Источником коррупционной активности также выступает «сращивание» бизнеса и власти, основу которой формирует конфликт личных и государственных интересов. Основными проблемами, связанными с данным
типом коррупции, являются: привлечение кадров с государственной службы в частный сектор для использования их связей и служебной информации; отсутствие единой межведомственной структуры по борьбе с рейдерством. По данным некоторых экспертов прибыль рейдеров вполне сопоставима с доходами от торговли наркотиками.
Бытовая коррупция затрагивает такие сферы, как образование, здравоохранение, дорожное движение и проч. Опасность данного вида заключается в том, что, поражая основные сферы жизни общества, она делается привычным явлением и нормой жизни.
Теневая экономика и коррупция неразрывно взаимосвязаны и порождают друг друга. Теневой сектор создает благоприятные условия для роста коррупции, т. к. находится вне поля правовой защиты. Теневая экономика формирует устойчивый спрос на коррупционные услуги. Коррупционная деятельность - сама по себе часть теневой экономики. Таким образом, борьба с коррупцией неэффективна без одновременной борьбы с теневой экономикой. В сфере теневой экономики, прежде всего, требуют корректировки финансовые решения государства, способствующие развитию теневой экономики. Речь идет о налоговой политике государства, которая ведет к масштабному уклонению от налогов, к наличному обороту, снижению потенциала безналичных расчетов, неоправданным административным барьерам, заставляющим бизнес уходить в тень.
Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономики требует осознания масштабов этого явления. Фактически все взрослое население страны в той или иной степени задействовано в различных коррупционных и теневых отношениях, в связи с этим одним из основных методов борьбы может стать легализация отдельных видов отношений.
Вместе с тем низкий уровень оплаты труда чиновников вынуждает их искать другие пути для получения дохода. Здесь нужно еще раз оговориться, что нельзя искоренять эту причину в отрыве от остальных причин. В России сформировался целый слой чиновников, для которого коррумпированность -это норма жизни, норма государственной службы и норма предпринимательства. В этой связи необходимо подчеркнуть, что ме-
ры по борьбе с коррупцией (противодействию коррупции) будут эффективны только тогда, когда будут реализованы в комплексе.
Признание невозможности полного искоренения коррупции не дает государству права ограничиваться лишь декларированием социально-негативного характера коррупции и наказанием отдельных низкопоставленных коррупционеров.
Российскому обществу необходима ясная и жизнеспособная доктрина противодействия коррупции и теневой экономике, включающая политические, правовые и экономические меры и отвечающая заявленным целям социально-экономического развития России.
Таким образом, необходимыми элементами борьбы с коррупцией и теневой экономикой выступают:
1) наличие политического решения на самом высоком уровне, что уже реализовано, поскольку 31 июля 2008 г. Д. А. Медведевым был утвержден Национальный план противодействия коррупции;
2) формирование многоуровневой программы, регламентирующей деятельность всех категорий госслужащих в рамках борьбы с коррупцией;
3) четкая формализация деятельности госслужащих;
4) введение процедуры парламентской проверки законопроектов на коррупциоген-ность;
5) ужесточение системы наказаний за коррупционные деяния пропорционально уровню занимаемой должности.
Наиболее эффективные меры борьбы с коррупцией - это функциональное разделение государственного аппарата и коммерческого сектора экономики, усиление контроля над деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов; совершенствование законодательной базы. Разделение властей по территориальному уровню и связанный с этим перенос большей части полномочий исполнительной власти на уровень местного самоуправления приводит к эффективному сокращению числа чиновников в органах власти, что способствует повышению информационной прозрачности власти и, как следствие, сокращению коррупции.
В рамках единой государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике необходимо различать меры реагирования на саму коррупцию и меры воздействия на систему преступлений, связанных с коррупцией. Поскольку коррупция -это всегда результат взаимодействия двух сторон: корруптера и коррумпируемой стороны, недопустимо предусматривать изолированное воздействие только на одну из таких сторон.
Исследователи проблематики борьбы с коррупцией выделяют пять базовых элементов, способных снизить уровень коррупции в стране [5].
Первый элемент - это повышение подотчетности со стороны политического руководства.
Второй элемент - укрепление институциональных ограничений, т. е. разделение властных полномочий и создание перекрестных обязанностей по надзору между государственными учреждениями на основе беспристрастного и независимого суда.
Третий элемент - развитие гражданского общества с установлением тесного диалога между государством и обществом.
Четвертый элемент - открытость СМИ. Свободные СМИ вносят важный вклад в борьбу с коррупцией, раскрывая и предавая гласности должностные злоупотребления и освещая антикоррупционную программу.
Пятый элемент - конкурентный частный сектор. Создание конкурентного частного сектора послужит фундаментом для создания несырьевого сектора экономики, позволив более динамично развиваться малому и среднему бизнесу без риска подавления крупными корпорациями и коррупционными препонами.
Ограничение теневой экономики как благоприятной основы осуществления коррупционной деятельности должно быть основано, прежде всего, на серьезном реформировании системы налогообложения, т. к. существующая в настоящее время система выплат государству и внебюджетным фондам составляет большую половину фонда оплаты труда, что вынуждает население «уходить в тень». Оптимальной величиной налогообложения личных доходов будет 25-27 % (включая 15 % отчислений во внебюджетные фонды). Причем налоговая сис-
тема должна предусматривать дифференцированный подход к различным социальным группам, поскольку состоятельные собственники должны платить соответствующие налоги на имущество.
Для эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного управления необходима разработка рационального законодательного механизма, одобренного на самом высоком уровне и оформленного в виде государственной стратегии или национального плана. Он должен включать систему мероприятий в различных сферах жизнедеятельности общества, направленных на минимизацию возможностей для совершения коррупционных действий. Приоритетным объектом управления антикоррупционных усилий предлагается общественное мнение, выступающее основой для снижения общего коррупционного фона в обществе. Меры по созданию высоконравственной атмосферы в обществе, резкая негативная оценка по отношению к коррупции и положительный, высокий статус государственного чиновника должны способствовать деинституционализации коррупции. Антикоррупционные меры должны стать неотъемлемой частью проектов предлагаемых реформ, законопроектов и т. д. В этой связи актуально введение криминологической экспертизы проектов крупных социально-экономических и иных преобразований, а также законопроектов. Одним из возможных механизмов является использование деловых ассоциаций в качестве легитимных инструментов представления коллективных интересов при разработке того или иного закона или программы.
Именно при проведении криминологической экспертизы специалистами, осведомленными о механизмах, способах совершения коррупционных преступлений, наиболее эффективно выявляется потенциальная коррупционная направленность соответствующих документов.
По мнению ректора Высшей школы экономики Я. Кузьминова: «Чиновник высокого ранга и сейчас обходится казне в 10-20 раз дороже своего денежного содержания. По нашим расчетам, эффективное повышение зарплаты 15-20 тысячам ответственных государственных служащих будет стоить около 10 млрд руб. в год. Это составляет около 400 млн долл., или 0,25 % ВНП будущего
года. Для сравнения: чистые потери в результате бегства капитала из России составляют 5-6 млрд долл. в год, в т. ч. чистые потери бюджета - до 2 млрд долл. Недополученные налоги от теневых операций внутри страны оцениваются в 10 млрд долл. Если ужесточение ответственности в госаппарате сможет создать эффективные преграды хотя бы для 10 % этих потоков, затраченные средства с лихвой вернутся в бюджет в том же году» [6].
При этом несомненным остается тот факт, что повышение должно сопровождаться усилением контроля за деятельностью чиновников, установлением сферы персональной ответственности за нарушение закона или должностных обязанностей при принятии административных решений, кроме того, требует значительного сокращения численности младшего и среднего административного персонала государственных ведомств.
Дополнительные доходы чиновников следует жестко ограничить не только двумя разрешенными сферами деятельности, преподаванием и научной работой, но и «потолком» заработка, который не должен превышать удвоенной средней ставки совместителя в данном учебном или научном учреждении [6].
Иногда сложность заключается не только в необходимости снизить уровень коррупции в существующих государственных структурах, но и в стремлении предотвратить создание новых благоприятных условий для коррупционной деятельности. Достаточно вспомнить о всевозможных злоупотреблениях при приватизационных процессах. Взятки и инсайдерские сделки способны полностью «свести на нет» положительные идеи первичного аукциона, а коррупция подрывает репутацию органов надзора за приватизированными компаниями.
Необходимо реформирование системы управления государственным сектором и государственными финансами на основе внедрения меритократического подхода и обеспечения достаточного денежного вознаграждения государственным чиновникам; уточнения структур государственного управления; повышения прозрачности и подотчетности в области финансового управления; программных реформ в области предоставления отраслевых услуг.
Властные структуры должны быть максимально открытыми, прозрачными, в частности, необходима прозрачность всех процедур осуществления государственных закупок, приватизации, реализации государственных проектов, выдачи государственных лицензий, государственных комиссионных вознаграждений, правительственных гарантированных займов, бюджетных ассигнований и процедур освобождения от налогов. Причем в мире уже существует успешный положительный опыт противодействия коррупции при помощи обеспечения максимальной открытости принимаемых чиновниками решений. Например, в Республике Корея внедрена антикоррупционная программа «OPEN», показавшая достаточно высокую результативность.
Борьба с коррупцией в таких сферах экономической политики, как государственное регулирование или приватизация государственного имущества может быть эффективна только при обеспечении прозрачности в формулировании и реализации принимаемых мер и решений. Основная часть еще не приватизированного государственного имущества имеет крупные размеры, а многие из этих объектов принадлежат к сектору природных ресурсов или инфраструктурному сектору. Конкурсная реструктуризация этих предприятий до приватизации на разовой основе может сократить возможности для коррупции.
Конкуренцию можно стимулировать путем повышения прозрачности в вопросах, связанных с формой собственности и деятельностью фирм и банков, посредством введения требований о раскрытии информации о финансовом положении, на основе действенной работы органов регистрации и усиления надзора за деятельностью независимых регулирующих органов.
Слабые институты корпоративного управления не только ведут к низкой эффективности, но и стимулируют коррупцию. В отсутствие эффективного контроля управленцы нередко используют государственное имущество в собственных интересах и во избежание необходимости делиться прибылями с другими акционерами впоследствии могут даже присвоить его вместо того, чтобы реинвестировать средства в реструктуризацию своих предприятий.
Существует множество различных схем реформирования корпоративного управления, доказавших свою эффективность в ограничении стимулов и возможностей для коррупции в системе отношений «бизнес-бизнес», в т. ч. публичное раскрытие долевой собственности и перекрестных имущественных связей; суровое наказание за «инсайдер-ную» торговлю и построение финансовых пирамид; назначение в Советы директоров лиц извне; введение практики регулярных независимых ревизий финансовых счетов на основе стандартизированных правил с публикацией результатов; создание эффективной правовой базы для осуществления прав кредиторов; решительный контроль над соблюдением этических стандартов.
Деловые ассоциации в ряде стран Евросоюза, такие как чешские, венгерские и польские форумы руководителей коммерческих предприятий, сосредоточили свои усилия на укреплении этических норм. В России по инициативе ряда коммерческих предприятий также были предприняты шаги по улучшению стандартов корпоративного поведения.
Таким образом, представленный анализ проявлений коррупции и теневой экономической деятельности свидетельствует о своевременности и высокой актуальности принимаемых в настоящее время государственных мер по противодействию коррупции, результатом которых должно стать снижение коррупции до приемлемого уровня, преодоление всеобщности и восприятия ее как нормы жизни.
1. URL: www.kremlin.ru
2. Малько А.В. Коррупция как основная часть теневой юридической жизни общества: методология исследования. URL: http://sartracce. sgap.ru. Загл. с экрана.
3. Лунеев В.В. Преступность ХХ века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1999.
4. Вилисов М.В., Сулакшина А.С. Коррупция и теневая экономика: проблемный анализ. Труды Центра. М., 2006. Вып. 6.
5. Analytic. 2005. № 2.
6. Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции. URL: http://www.hse.ru/science/reports/kuzm9910. Загл. с экрана.
Поступила в редакцию 5.10.2008 г.
Yukhachev S.P. Economic aspects of formation of the effective state policy of counteraction to shadow economy and corruption. The article deals with economic measures in the fight against corruption within the framework of the united state policy of counteraction against corruption and shadow economy. Possible directions to promote their efficiency are analyzed.
Key words: corruption, shadow economy, state policy.
Literature
2. Malko A.V. Corruption as the main part of shadow legal life of the society: methodology of research. URL: http://sartracce.sgap.ru. Title from the screen.
3. Luneev V.V. Crime of XX century. World, Regional and Russian tendencies. Moscow 1999.
4. Vilisov M.V., Sulakshina A.S. Corruption and shadow economy: problem analysis. Works of the Center. Moscow 2006. Issue 6.
5. Analyst. 2005. # 2.
6. Kuzminov Ya.I. Theses on corruption. URL: http:// www.hse.ru/science/reports/kuzm9910.
1. URL: www.kremlin.ru
СТРУКТУРА НАЦИОНАЛЬНОГО БОГАТСТВА: РАЗЛИЧНЫЕ ПОДХОДЫ К ЕЕ ОПРЕДЕЛЕНИЮ Т.В. Козлова
В статье приведены подходы различных международных организаций к определению структуры национального богатства, существующие в настоящее время. Определены структурные элементы, выделены взаимосвязи между ними. Выявлена связующая роль социального капитала в структуре национального богатства.
Ключевые слова: национальное богатство, структура, взаимосвязь, социальный капитал.
В современной экономической литературе не сложилось единого подхода к определению структуры национального богатства. Некоторые экономисты включают сюда весь запас материальных благ, созданных трудом и используемых для производства и потребления. Другие исследователи вводят в качестве элемента и естественные ресурсы. Наконец, национальное богатство может содержать в себе и нематериальные ценности -знания, информацию, культуру и т. д.
Классические экономисты определяли национальное богатство как совокупность трех источников: земли, труда и капитала. Однако в условиях неразвитости статистического аппарата оценить богатство тех или иных стран было практически невозможно. В ХХ в. развитие статистики и процесс индустриализации обусловили смещение акцента в пользу такой составляющей национального богатства, как капитал, появились практические исследования национального богатства, его оценки как стоимости накопленного капитала.
В настоящее время официальная статистика национального богатства многих стран мира опирается на Систему национальных счетов 1993 г., подготовленную ООН и ря-
дом других международных организаций (МВФ, Всемирный банк, ОЭСР, Евростат) в качестве международного стандарта в этой области. В этой системе национального счетоводства показатели накопления и располагаемого богатства включают в себя не только материальные, но и нематериальные элементы. Такое понимание богатства одобрено Экономическим и социальным советом ООН; его разделяют и внедряют в практику экономического анализа и прогнозирования экономисты и статистики большинства стран мира, оно взято на вооружение и отечественными исследователями.
В динамических рядах СНС-93 содержатся показатели накопления элементов национального богатства и их использования в циклах воспроизводственного процесса, непрерывного развития и его совершенствования.
Эта классификация элементов национального богатства служит основой собираемой в Статистическом отделе Секретариата ООН информации о накоплении в странах мира национального богатства за период с 1950 г. Но далеко не все страны представляют свои данные по детальным позициям разработанной в ООН классификации [1].
