CC BY
42
ГУМАНИТАРНЫЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
ПРОБЛЕМЫ
УДК 330.526.34
С. Ш. Останина
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РЕГИОНА С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
ПЕРСОНИФИЦИРОВАННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СЧЕТОВ ГРАЖДАН
Специфика построения системы социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг в Республике Татарстан заключается во внедрении на всей территории республики 100%-ной оплаты населением экономически обоснованной стоимости услуг организаций жилищнокоммунального комплекса с одновременным переводом всех видов государственной социальной поддержки граждан в форму денежных выплат. Переход на новые стандарты оплаты жилья является планомерным и необходимым.
В Республике Татарстан дотации на покрытие убытков организаций жилищнокоммунального комплекса заменены с 2003 года включением в систему субсидирования населения так называемых субсидий-дотаций, рассчитываемых как разница между оплатой жилищно-коммунальных услуг по экономически обоснованным тарифам и регулируемым тарифам для населения. Субсидии-дотации рассчитывались персонифицированно в разрезе каждого домохозяйства с учетом реальных объемов предоставляемых жилищнокоммунальных услуг организациями комплекса. Для реализации данной системы учета и начисления платежей жителей в 2002 г. был сформирован единый банк данных, включающий в себя информацию о населении, об удельных характеристиках жилищного фонда республики, объемах и состоянии расчетов по предоставляемым услугам в разрезе каждого домохозяйства. Каждой семье присвоен уникальный в пределах республики код, обеспечивающий сопоставимость различных информационных массивов участников системы предоставления субсидий.
В рамках формирования новой системы оплаты жилья и коммунальных услуг все жилищные услуги были выведены на 100%-ную оплату населением в целях обеспечения минимального уровня предельных издержек в отрасли и реализации первостепенных принципов самоокупаемости предприятий жилищно-коммунального комплекса. Все это сделало жилищно-коммунальную отрасль республики достаточно привлекательной для частного капитала. Ряд коммунальных услуг в 2004 г. также оплачивался потребителями в полном объеме. Дотировались только самые затратные отрасли коммунального комплекса, такие как теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение и лифтовое хозяйство. Причем субсидии-дотации предоставлялись организациям комплекса в полном объеме, по фактически предоставленным услугам, что позволило:
- стабилизировать финансовое состояние организаций отрасли;
- обеспечить соблюдение платежной дисциплины по отношению к контрагентам;
- повысить ответственность за качество предоставляемых услуг и реализовать экономические механизмы управления организациями в рыночных условиях.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1.07.2002 г. № 490 в 2003 г. в рамках проводимого эксперимента по применению новой экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства в г. Казани осуществлен переход на предоставление субсидий на оплату жилого помещения на лицевые счета, открытые в кредитных учреждениях [1]. Внедрена система банковского процессинга в жилищно-коммунальном комплексе и органах социальной защиты, население адаптировано для работы с банковскими учреждениями. Апробация механизма предоставления субсидий по малообеспеченности в денежной форме населению была проведена в г. Казани (около 50% жителей республики). При этом не было допущено ни одного нарушения сроков выплат субсидий, был обеспечен нормальный уровень собираемости платежей. Все это создало основу для проведения эксперимента в масштабах всей республики.
В соответствии с требованиями федерального законодательства с 2005 г. в республике переведены все виды государственной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг, в том числе льгот отдельным категориям граждан, в форму денежных выплат.
Внедрение 100%-ной оплаты экономически обоснованной стоимости жилищнокоммунальных услуг закономерно привело к существенной дифференциации их стоимости в разрезе районов республики. При этом бывшая система оплаты жилищно-коммунальных услуг основывалась на выравнивании абсолютных сумм платежей населения по районам при сохранении различных уровней платежей от совокупной стоимости услуг. Для выравнивания сложившейся дифференциации в республике на переходный период была введена республиканская программа предоставления субсидий, предусматривающая дополнительные региональные преференции, которые разработаны с целью учета платежеспособности граждан, и включают в себя:
1. Субсидии, предоставляемые при превышении установленного предельного роста платежа населения за жилищно-коммунальные услуги. На основе стоимостных характеристик потребительских бюджетов и уровня пакетированности жилищнокоммунальных услуг по конкретным городам и районам республики определены значения предельного уровня роста платежа населения за жилищно-коммунальные услуги, которые построены по принципу прогрессивной шкалы, то есть чем выше совокупный семейный доход, тем меньше государственная помощь и тем выше рост собственных платежей. Все домохозяйства сгруппированы по уровню доходов, каждая группа имеет свой максимально допустимый уровень роста. Так, например, в 1-й группе, при доходах на каждого члена семьи в сумме до 2 000 руб., рост платежей составит 20%. Во 2-й группе, при доходах от 2 001 до 2 500 руб. - 30%, соответственно, в 3-й группе, где доход составляет от 2 501 до 3 200 руб. - 40% и так далее, пока не достигнет величины экономически обоснованной стоимости услуг.
2. Субсидии на централизованное отопление сверхнормативной площади, компенсирующие разницу между тарифом на услуги теплоснабжающих организаций и минимальным тарифом семьям со среднедушевым доходом до 3 200 руб. в месяц. Общая сумма начисленных в 2005 г. субсидий составила 1 329 млн. рублей.
Наряду с предоставлением всех видов субсидий населению предусмотрены меры социальной поддержки в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемые на основании действующего законодательства. В 2005 г. пользовались
льготами 690,5 тыс. человек, или 18,3% населения республики, общая сумма начисленных льгот составила 1288 млн. руб., в том числе 672 млн. руб. - по республиканскому законодательству, 616 млн. руб. - по федеральному законодательству.
В 2005 г. в республике адресные жилищно-коммунальные субсидии (субсидии по малообеспеченности и дополнительные региональные меры социальной поддержки) были предоставлены 188,5 тыс. семей с низкими доходами, или 15,0% от общего числа семей, а совокупная доля получателей субсидий превышала 23%. Необходимо отметить, что в 2004 г. в связи с предоставлением субсидий-дотаций, субсидии по малообеспеченности
получали всего 57,1 тыс. человек, или 4,6%. Так, средний рост доходов по получателям субсидий зафиксирован в размере 28%. Субсидии-дотации получали все жители
республики, общий объем средств, выделенных на их предоставление, составил 1 470,3 млн. руб., или 97,5 руб. на семью в месяц. В настоящий момент получателями субсидий по малообеспеченности в республике являются 120,2 тыс. домохозяйств (10%).
Об актуальности внедрения региональных программ социальной поддержки
населения свидетельствует и имеющийся уровень собираемости платежей, значение которого с начала года составляет более 96%.
С 2006 г. на уровне Российской Федерации и Республики Татарстан
законодательно регламентирована процедура формирования тарифов и оказания мер социальной поддержки населению при оплате жилого помещения и коммунальных услуг.
В соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [2] и некоторые законодательные акты Российской Федерации» и Законом Республики Татарстан № 139-ЗРТ «О системе взаимоотношений при формировании регулируемых цен и тарифов на товары и услуги для потребителей в Республике Татарстан» [3] изменение размера платы граждан за жилищно-коммунальные услуги не может превышать предельных индексов, устанавливаемых федеральным центром для Республики Татарстан, а Республикой Татарстан - для муниципальных образований, и должно соответствовать предельной стоимости набора услуг, сформированной на основе производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса с учетом индекса потребительских цен, основных показателей социально-экономического развития республики и ограниченной критериями доступности товаров и услуг для потребителей.
Система критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса определена постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан и включает показатели, характеризующие физическую, экономическую доступность услуги, а также достаточность и качество ее предоставления. Доступность оценивается интегральным показателем, определяемым как сумма оценок основных критериев доступности.
Критерии доступности оцениваются по балльной системе, основанной на выделении четырех уровней доступности: высокий, допустимый, низкий, недопустимый. Отнесение значений критериев доступности к определенному уровню производится по соответствию их пороговым значениям. Товары и услуги организаций коммунального комплекса признаются доступными для потребителей при значении уровня доступности, не превышающем низкого. В случае соответствия производственной программы низкому уровню доступности, производственная программа согласовывается при наличии плана мероприятий по повышению эффективности производства. При недопустимом значении уровня доступности принимается решение о корректировке производственной программы.
Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг рассчитывается для четырех категорий жилищного фонда, сгруппированных по различным перечням жилищно-коммунальных услуг, что позволяет приблизить размер регионального стандарта к фактическому платежу.
Норматив площади жилого помещения, используемый для расчета субсидий, зависит от достигнутого уровня обеспеченности населения жилой площадью, отраженной в созданном и ежедневно актуализируемом банке данных населения и жилищного фонда республики.
В соответствии с нормативными материалами стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи ежегодно рассчитывается исходя из значения уровня жизни населения и стоимости жилищно-коммунальных услуг как отношение стоимости жилищно-коммунальных услуг в минимальном потребительском бюджете к величине прожиточного минимума.
Размер регионального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в 2006 г. составляет 21% и рассчитан с учетом прогнозного уровня социально-экономического развития Республики Татарстан на 2006 г. на основе пороговых значений следующих показателей:
- уровень жизни населения - 1,42;
- минимальный потребительский бюджет без учета стоимости жилищнокоммунальных услуг - 5 235 руб. на человека в месяц;
- среднедушевой доход - 8 220 руб. на человека в месяц;
- прожиточный минимум - 2 730 руб. на человека в месяц.
Размер регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемый при расчете субсидий, определен на основе достигнутого уровня обеспеченности населения Республики Татарстан жилой площадью для основной группы населения без учета пороговых наименьших и наибольших уровней обеспеченности. Пороговое значение соответствует 10% проживающего в группе населения как для наименьшего, так и для наибольшего уровня обеспеченности. На 2006 г. значения данного показателя составили: на одиноко проживающего гражданина - 40 кв. м, на семью из двух человек - 46 кв. м, на семью из трех человек - 51 кв. м, на семью из четырех человек - 56 кв. м, на одного человека в семье, состоящей из пяти и более человек, - 11 кв. м.
О корректности применения Республикой Татарстан подходов к определению данного регионального стандарта свидетельствует распространение методики, утвержденной в республике, во всей Российской Федерации, и отражение основных принципов расчета региональных стандартов в Методических рекомендациях по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации № 58, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации № 403 [4].
Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг рассчитан по муниципальным образованиям Республики Татарстан (956 сельских и городских поселений, городских округов) на одного человека, исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма,
дифференцированно в разрезе четырех категорий жилищного фонда в соответствии с выделенными перечнями услуг жилищно-коммунального комплекса.
Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг представляет собой сумму произведений тарифов, нормативов и коэффициентов обеспеченности жилищного фонда по всем предоставляемым жилищно-коммунальным услугам в зависимости от категории жилищного фонда. Значение коэффициента обеспеченности определяется в разрезе каждой услуги и категории жилищного фонда на основе интегрированного банка данных жилищно-коммунального хозяйства и соответствует доле жилищного фонда, в которой оказывается данная жилищная услуга. Используемый алгоритм расчета регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг позволяет максимально приблизить размер регионального стандарта на семьи к реальному платежу населения в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемого при расчете субсидий.
Соответствие параметров, применяемых при формировании региональных стандартов, фактическим условиям оценивается на основе мониторинга, включающего в себя систему показателей по стоимости жилищно-коммунальных услуг, динамики изменения доходов населения и обеспеченности площадью. В случае выявления объективных отклонений предусмотрен досрочный пересмотр региональных стандартов, но не более одного раза в год с одновременным внесением изменения в закон о бюджете.
В систему мониторинга включены все показатели, положенные в основу формирования региональных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг. Условно все индикаторы можно подразделить на четыре группы в зависимости от описываемого регионального стандарта. С введением указанных норм регламентировано соответствие проводимой тарифной политики и программ социальной защиты населения при оплате жилого помещения и коммунальных услуг уровню жизни населения и параметрам социально-экономического развития республики.
Итоги перехода на новую систему оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и монетизация всех видов государственной социальной поддержки граждан свидетельствуют о реальных положительных результатах проведения данных работ, выразившихся:
- для бюджета Республики Татарстан - в рационализации бюджетных расходов и создании оптимальной системы социальной поддержки, позволяющей без ущемления прав граждан при росте стоимости коммунальных услуг не увеличивать расходы бюджета в течение последних трех лет;
- для организаций отрасли - в возможности стратегического развития в конкурентной среде независимо от бюджетной обеспеченности;
- для населения - в гарантии государством своевременного и в полном объеме предоставления социальной помощи, позволяющей самостоятельно производить платежи за жилищно-коммунальные услуги, реализовывать право выбора обслуживающей организации и контролировать качество предоставления жилищно-коммунальных услуг.
Нормы, устанавливающие меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, содержатся практически во всех законах, затрагивающих интересы отдельных категорий граждан. Вместе с тем их формулировки значительно отличаются друг от друга. В некоторых содержатся ограничения нормами потребления коммунальных услуг, установленными органами местного самоуправления. В других, например, в Федеральном законе № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», подобные ограничения отсутствуют. Кроме того, «зеркальный» перевод натуральной льготы в
денежную выплату не стимулирует население к экономии коммунальных услуг, ибо, чем меньше платеж, тем меньше размер социальной поддержки [5].
В связи с изложенным целесообразно перейти на расчет льгот по оплате за жилищно-коммунальные услуги исходя из региональных стандартов нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищно-коммунальных услуг по аналогии с расчетом адресных жилищно-коммунальных субсидий.
В Правилах предоставления субсидий отсутствует механизм исчисления совокупного дохода семьи, в составе которой есть совершеннолетние трудоспособные граждане, не имеющие доходов. Так, с 1997 г. по настоящее время в Республике Татарстан в доходы неработающих трудоспособных членов семьи включался условный доход, равный величине среднего денежного дохода на душу населения района. Исключение положений, регулирующих данный вопрос, означает, что всем гражданам, не имеющим доходов, предоставляется субсидия, размер которой равен стоимости жилищнокоммунальных услуг. Это неминуемо приведет к развитию социального иждивенчества, росту бюджетных расходов на предоставление субсидий гражданам, не желающим работать или сокращающим свои расходы, вместо усиления адресности и увеличения объема социальной поддержки действительно нуждающимся гражданам. Учитывая изложенное, необходимо рассмотреть возможность передачи субъектам Российской Федерации полномочий по определению порядка учета доходов граждан.
Литература
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 1.07.2002 г. № 490.
2. Федеральный закон от 26.12.2005 г. № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».
3. Закон Республики Татарстан от 30.12.2005 г. № 139-ЗРТ «О системе взаимоотношений при формировании регулируемых цен и тарифов на товары и услуги для потребителей в Республике Татарстан».
4. Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации № 58, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации № 403 от 26.05.2006 г.
5. Федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
© С. Ш. Останина - канд. эконом. наук, доц. каф. экономики КГТУ.
