CC BY
768
ЭКОНОМИКА РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ
УДК 332.146; 338.26
Экономическая безопасность России и стратегия ее пространственного развития
Выявление угроз национальной экономической безопасности и своевременное принятие мер по их устранению относится к числу ключевых задач внутренней и внешней политики современного государства, в том числе, и в сфере его социально-экономического развития. Современный этап разработки и реализации Стратегии экономической безопасности для Российской Федерации происходит в рамках перехода к практике стратегического планирования. Такое планирование позволяет не только на деле решать проблемы экономической безопасности на долговременной основе, но и преодолеть известную «самоизолированность» осуществляемых в этом направлении мер. Стратегическое планирование как бы интегрирует задачи экономической безопасности в единую систему тесно взаимосвязанных приоритетов плана, прежде всего, по обеспечению устойчивого, инновационного развития национальной экономики, ее высокой конкурентоспособности. Это в полной мере относится к взаимосвязи экономической безопасности и стратегирования пространственного развития экономики.
Ключевые слова: экономическая безопасность, стратегическое планирование, пространственное развитие, угрозы и их устранение.
Проблемы экономической безопасности в системе стратегического планирования
Утверждение Указом Президента Российской Федерации в мае текущего года Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [13] представляет собой важный шаг в формировании качественно нового уровня представлений о ключевых задачах по всем направлениям внутренней и внешней политики Российской Федерации. Принятие этого документа показывает, что именно по данному вектору полномочий и ответственности государства идет опережающая наработка ключевых общегосударственных приоритетов, а также практических путей их достижения, что способно оказать существенное воздействие на весь ход подготовки документов стратегического планирования в стране, при условии, что всем этим документам будет обеспечена достаточная степень согласованности.
© Бухвальд Е.М., Иванов О.Б., 2017
Е.М. Бухвальд
О.Б. Иванов
Ранее (в самом конце 2015 года) утвержденная «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» [11] также содержала значительный «экономический блок». Эта Стратегия стала, по существу, первым шагом по формированию целостной системы документов стратегического планирования, предусмотренных Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [15]. Ныне этот круг вопросов получает дополнительное развитие. Представления о рисках (угрозах) экономической безопасности страны, их источниках и возможных путях их преодоления становятся более глубокими и объемными. Действительно, в новой Стратегии круг вопросов экономической безопасности получил значительно более широкую трактовку с учетом как внутренних, так и внешних факторов, воздействующих на социально-экономическое развитие страны и его устойчивость.
И хотя, как обязательный документ Стратегия экономической безопасности специально в законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не упоминается, в пункте «в» части 3 статьи 11 данного закона — «Документы стратегического планирования» — указывается, что к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, помимо Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, относятся также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Одним из таких документов закономерно и стала новая Стратегия экономической безопасности России.
Значение системы стратегического планирования для решения задач обеспечения национальной безопасности во всех ее компонентах заключается, прежде всего, в том, что обе названные выше Стратегии ныне представляют собой взаимосвязанный компонент в документальном оформлении приоритетов и конкретных целей стратегического планирования на всех уровнях управления. Только система стратегического планирования позволяет обеспечивать ключевые требования национальной безопасности в тесной увязке с решением задач хозяйственного и социального характера на долговременном рубеже развития. При этом практика стратегического планирования позволяет существенно повысить общий уровень, или качество, государственного и муниципального управления в стране и, тем самым, успешно осуществить решение тех задач, которые непосредственно рассматриваются как слагаемые национальной экономической безопасности.
За 20 лет, прошедших после принятия Стратегии 1996 года, существенно изменились в положительную сторону экономические и институциональные предпосылки по реализации требований экономической безопасности. Определенную эволюцию претерпели и те угрозы и риски, на устранение которых нацелен этот вектор экономической по-
литики государства. В этой связи обращают на себя внимание отличия Стратегии экономической безопасности 2017 года от ранее действовавшего аналогичного документа 1996 года — «Государственной стратегии экономической безопасности в Российской Федерации» [9]. Эти различия объективно связаны главным образом с новыми условиями, факторами и приоритетами социально-экономического развития страны, которые сложились за 20 лет после принятия Стратегии 1996 года.
Прежде всего, следует обратить внимание на то, что Государственная стратегия экономической безопасности 1996 года, как это следует из ее текста, была ориентирована на реализацию экономических преобразований в Российской Федерации в течение трех-пяти лет, хотя формально документ просуществовал двадцать лет. Конечно, столь длительный временной пробел в разработке и реализации подобного рода документов сам по себе весьма ущербен для безопасности страны. При этом, даже в отсутствие целостной системы стратегического планирования, отдельные попытки подготовки концептуальных документов долговременного характера (например, известная «Концепция-2020») вообще проблем экономической безопасности страны не затрагивали. Но еще более серьезной проблемой, на наш взгляд, является разрыв преемственности между двумя документами по вопросам экономической безопасности государства. В чем он выражается?
При наличии целого ряда актуальных новаций, с позиции обеспечения экономической безопасности, по сравнению с ранее действовавшими документами, новая Стратегия как бы продолжает негативную тенденцию в подготовке подобного рода материалов, а именно, новый документ принимается вне всякой попытки оценить результаты реализации предшествующего аналогичного документа. Это приводит к возникновению трех видов управленческих рисков, которые также весьма существенны для экономической безопасности страны:
а) нарушается логическая связь и преемственность документов государственного управления;
б) снижается аналитическая ценность и практическая значимость вновь принимаемого документа;
в) возникает соблазн использования в документах разного рода «штампов» и «лозунгов». Речь идет о некоторых положениях, не всегда отражающих реалии экономики и часто имеющих декларативный характер, но, как будет показано ниже, «кочующих» из одного в документа в другой.
Важно сопоставить то, как названные выше документы по экономической безопасности трактуют основные угрозы. В Стратегии 1996 года основу составляют 4 «блока» таких угроз:
1. увеличение имущественной дифференциации населения и повышение уровня бедности;
2. деформированность отраслевой структуры российской экономики;
3. возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов (деформированность пространственной структуры российской экономики);
4. криминализация общества и хозяйственной деятельности.
Так или иначе, но эти угрозы не устранены и остаются вполне актуальными и сегодня. Не будет в этом смысле заметным преувеличением сказать, что нынешняя социально-экономическая ситуация в стране со всеми ее сложными проблемами — в значительной мере прямой результат того, что не были в полной мере устранены те угрозы и риски, которые обозначались в предшествующих документах по вопросам национальной и экономической безопасности Российской Федерации.
Отсюда видится и вполне очевидный вывод: за определенным порогом существенные риски для страны связаны уже не только с тем или иными набором рисков и угроз, но и часто с явной неспособностью практики управления добиться их действенного устранения. В этой связи нужно признать, что явно видимый и сегодня в российской экономике дефицит эффективно действующих институтов рынка, предпринимательства и публичного управления — не меньшая угроза экономической безопасности страны, нежели нехватка инвестиций, инноваций, современных технологий, квалифицированных кадров и пр.
В Стратегии 2017 года изложение основных угроз и рисков для экономической безопасности страны характеризуется двумя важными отличиями. Во-первых, их перечислено значительно больше (25 позиций). Во-вторых, примерно 10 первых позиций так или иначе связаны с рисками и угрозами, создаваемыми под воздействием факторов внешнеэкономического характера, что явно не прослеживалось в документе 1996 года. Причина такой перегруппировки вполне понятна: в середине 1990-х годов страна еще находилась под влиянием иллюзорных представлений о возможном воздействии мировых рынков, ведущих экономических и политических игроков зарубежья на будущее России, на перспективы ее экономики и на ее место в системе мирохозяйственных связей.
На данный момент ситуация радикально изменилась. Экономика России становится все более открытой, так как иной стратегической альтернативы у нас, как и у любой иной страны современного мира, нет, а всякое «тотальное импортозамещение» может рассматриваться лишь как мера временного характера. Иллюзии относительно исключительно благостных намерений наших зарубежных партнеров мы уже преодолели. В этих условиях избежать возможности негативного влияния факторов внешнеэкономического характера на тренды хозяйственного и социального развития страны становится все труднее.
В этой связи в числе важнейших угроз экономической безопасности в Стратегии ныне рассматриваются такие факторы, как стремление развитых государств использовать свои преимущества в сфере высоких технологий
в качестве инструмента глобальной конкуренции; усиление структурных дисбалансов в мировой экономике и финансовой системе; использование дискриминационных мер в отношении ключевых секторов экономики Российской Федерации, ограничение доступа к иностранным финансовым ресурсам и современным технологиям; падение мирового спроса на энергоресурсы; деятельность создаваемых без участия Российской Федерации межгосударственных объединений в сфере регулирования торгово-экономических и финансово-инвестиционных отношений, которая может нанести ущерб национальным интересам Российской Федерации; подверженность финансовой системы страны глобальным рискам, а также уязвимость ее информационной инфраструктуры; исчерпание экспортно-сырьевой модели экономического развития; резкое снижение роли традиционных факторов экономического роста, связанное с научно-технологическими изменениями. При этом, как полагают многие исследователи, предсказуемость процессов, протекающих в системе мирохозяйственных связей и потенциально негативных для экономики России, в современных условиях неуклонно снижается, хотя постоянный мониторинг этих процессов остается одной из ключевых задач в сфере обеспечения экономической безопасности страны.
В преимущественной мере угрозы, создаваемые воздействием факторов внешнеэкономического характера, не могут быть полностью устранены нашими собственными усилиями. Однако их можно в определенной мере нивелировать, корректируя ключевые векторы развития национальной экономики. Это вносит существенные институциональные и инструментальные новации в саму политику обеспечения экономической безопасности для России, при этом хорошо заметно, что эти «внешние» угрозы экономической безопасности России могут быть разделены на две группы. Одни из них (например, санкции и иные дискриминационные меры) в какой-то мере можно рассматривать как временные. Другие факторы (например, усиление глобальной конкуренции, снижение и изменение совокупного спроса на энергоресурсы) отражают объективные тренды развития мировой экономики. Эти риски нельзя «переждать»; они диктуют жесткие требования к приоритетам развития российской экономики, а также сжатые сроки осуществления ее модернизации и структурной перестройки. По сути, это и есть те исходные целевые установки, которые Стратегия экономической безопасности «делегирует» всей системе документов стратегического планирования.
С другой стороны, следует констатировать, что новая Стратегия экономической безопасности фиксирует, но не гипертрофирует значимость внешних негативных факторов, воздействующих на социально-экономическое развитие нашей страны. Документ закономерно исходит из того, что многие риски и угрозы экономической безопасности страны имеют «домашнюю» природу и, как было отмечено выше, часто наибольшие риски гене-
рируются не теми или иными негативными трендами в экономике России или в социальной сфере, а их устойчивой неустранимостью.
Кроме того, надо признать, что далеко не все риски и угрозы экономической безопасности страны равнозначны. Их фиксация в новой Стратегии путем некого перечисления не позволяет в полной мере выделить те «зоны риска», где эти риски и угрозы ощутимы в наибольшей мере. Так, особо значимым, или «кумулятивным», риском можно считать то, что последние годы на общемировом фоне Россия оказалась в зоне «отстающего», а не опережающего развития (если считать, что термин «отстающее развитие» вообще имеет практический смысл), то есть в ситуации явной утраты своих позиций в мировой экономике (за исключением нескольких секторов — космос, атомная энергетика, оборонный комплекс) даже в чисто количественном измерении.
Стратегия 1996 года в этом плане правильно определяла приоритетную задачу политики экономической безопасности как «способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства». Как отмечал известный теоретик проблем экономической безопасности В.К. Сенчагов, «для понимания сущности экономической безопасности важно уяснить ее связь с понятием "развитие". Развитие — один из компонентов экономической безопасности. Если экономика не развивается, то резко сокращаются возможности ее выживания, а также сопротивляемость и приспособляемость к внутренним и внешним угрозам» [6].
К сожалению, новая Стратегия экономической безопасности не акцентирует в достаточной мере внимание на угрозах, связанных с неадекватностью темпов экономического роста России. В настоящее время значимость этого фактора риска наиболее очевидна. Неслучайно в своем выступлении на Санкт-Петербургском экономическом форуме 2017 года Президент Российской Федерации В.В. Путин поставил задачу «на рубеже 2019—2020 годов выйти на опережающие темпы экономического роста, выше мировых» [8]. Однако надо отметить, что, с учетом прогноза роста мировой экономики 3 % в год, даже достижение российской экономикой часто упоминаемого целевого темпа в 4 % ежегодного прироста ВВП будет означать, что для восстановления позиций страны в мировой экономике потребуются уже не годы, а десятилетия. Подобная сложная ситуация с темпами роста российской экономики предполагалась и ранее. Так, в первоначальном варианте «Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года» (вариант от 31 января 2013 года) отмечалось: «В предстоящий среднесрочный период необходимо обеспечить выход на траекторию устойчивого экономического роста на уровне не менее 5 процентов» [7]. В последующих вариантах «Основных направлений...» (например, от 14 мая 2015 года) задача в этом направлении ставилась скоромнее. Говорилось лишь о том, что «отечественная экономика должна выйти на уровень темпов роста не ниже сред-
немировых», которые в документе были обозначены индикатором в 3,9 % ежегодного прироста ВВП. Но и этот целевой ориентир достичь, как известно, не удалось.
Формально, проблема «низких темпов» экономического роста в Стратегии в числе рисков и угроз упоминается. Более того, по этой позиции, в отличие от многих других, дается попытка объяснения этого источника угроз экономической безопасности, обусловленного, как следует из документа, внутренними причинами, а именно, ограниченностью доступа реального сектора экономики к долгосрочным финансовым ресурсам и недостаточным развитием транспортной и энергетической инфраструктуры. Далее, в числе целей государственной политики в сфере экономической безопасности упоминается «обеспечение экономического роста». Но какой конкретно экономический рост нам надо «обеспечить»? Прирост ВВП на 1 % в год — это тоже «рост», но нас он едва ли удовлетворит. Как мы полагаем, неадекватность темпов роста экономики должна быть не просто зафиксирована как одна из наиболее значимых угроз национальной безопасности страны, угроз ее целостности и социально-политической стабильности, но и дополнена четкими указаниями на критерии «достаточности темпов». Ведь темпы — не самоцель, а необходимое условие формирования всех иных предпосылок экономической безопасности России.
С проблемой темпов тесно связан и тот блок угроз для экономической безопасности страны, который ассоциируется с ситуацией «хронического недоинвестирования» и «инновационной пассивности» хозяйствующих субъектов. Собственно, закономерность здесь проста: нет инвестиций, нет инноваций — не может быть и достаточно высоких и устойчивых темпов роста национальной экономики. Не может быть в таких условиях и серьезных прорывов в сфере социального развития. В этой связи стоит обратиться к индикаторам, зафиксированным в так называемых «майских указах» Президента Российской Федерации от 2012 года, которые до последнего времени выполняли роль паллиатива стратегического плана социально-экономического развития страны. Мы возьмем только три взаимосвязанных индикатора: увеличение объема (доли) инвестиций в ВВП, увеличение в ВВП доли внутренних затрат на исследования и разработки и повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса.
По первому индикатору ситуация складывается весьма негативно, и о достижении его целевого значения в соответствии с параметрами указов говорить весьма сложно. В указах предполагалось увеличение объема (доли) инвестиций не менее чем до 25 % ВВП к 2015 году и до 27 % — к 2018 году. Но по факту ситуация существенных изменений не обнаруживает. Так, в последние годы эта доля составила: 2014 год — 20,5 %; 2015 год — 19,6 % и 2016 год — 20,4 %. Примерно та же ситуация складывается и со вторым целевым индикатором. Согласно указам, доля внутренних затрат на исследова-
ния и разработки уже к 2015 году должна была увеличиться до 1,77 % ВВП. Фактически этот показатель составил (в процентах от ВВП): 2011 год — 1,02 %; 2012 год — 1,05 %; 2013 год — 1,06 %; 2014 год — 1,07 %; 2015 год — 1,1 %. Отсутствие адекватного объема инвестиций и инноваций — это не только неизбежное падение темпов роста, но и отсутствие предпосылок к модернизации и структурной перестройке национальной экономики в пользу ее высокотехнологичных отраслей. Как отмечал А.В. Алексеев, «когда за 15 лет производство примерно половины видов продукции машиностроения сократилось более чем вдвое, можно ожидать, что черта, отделяющая экономическую безопасность страны, давно пройдена» [1].
Напротив, по третьему индикатору ситуация складывается более благоприятно. Майские указы предполагали повышение позиции Российской Федерации в рейтинге по условиям ведения бизнеса со 120-й позиции в 2011 году до 50-й в 2015 году и до 20-й в 2018 году. Недавно Всемирный банк опубликовал очередной доклад «Ведение бизнеса 2017» [16], в котором Россия заняла 40-е место, достаточно близко приблизившись к целевому индикатору. При этом в 2016 году Россия вошла в первую десятку ведущих стран по двум показателям (по регистрации собственности и по обеспечению исполнения контрактов).
Возникает закономерный вопрос. Как же так, мы всегда считали основным препятствием к росту инвестиционной и инновационной активности в стране недостаточно благоприятный предпринимательский и инвестиционный климат в ее экономике, теперь же ситуация здесь явно изменилась к лучшему, поскольку Всемирный банк едва ли склонен приукрашивать экономические и институциональные реалии в России. Однако ситуацию инвестиционной депрессии и недостаточной инновационной активности в российской экономике пока преодолеть не удается. Это означает, что с определением глубинных причин экономической стагнации мы несколько ошиблись. Для понимания источников этой реальной угрозы для экономической безопасности страны и, соответственно, поиска путей ее преодоления в рамках единой системы стратегического планирования необходимы более глубокие исследования и хорошо аргументированные практические разработки. Переход к реальному стратегированию в отношении экономической безопасности страны возможен лишь при условии, когда в соответствующих стратегиях вскрываются не только риски и угрозы, но и причины устойчивости многих из них перед мерами государственной политики социально-экономического регулирования.
Угрозы в сфере пространственного развития: мнимые и реальные
Сказанное относительно необходимости последовательно развивать и интегрировать концептуальную базу стратегического планирования и политики обеспечения экономической безопасности страны относится и к регулированию пространственных аспектов развития национальной эко-
номики. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин на совещании по вопросам экономической безопасности России 7 декабря 2016 года, «особое внимание нам надо уделить сбалансированному пространственному развитию территорий. Необходимо максимально использовать потенциал, который есть у каждого региона России. Создавать новые производства и рабочие места, а значит, базовые условия для демографического развития, повышения качества жизни людей» [5]. И здесь также очень важно, насколько четко и последовательно документы по экономической безопасности определяют ключевые задачи для пространственного «среза» стратегического планирования в стране.
Пространственное регулирование в экономике выступает сферой реализации основных приоритетов государства (Федерации) в области региональной политики. Основы этой политики были утверждены Указом Президента Российской Федерации в январе 2017 года [10]. Все основные задачи федеральной политики регионального развития, представленные в этом документе, а также в еще разрабатываемой Стратегии пространственного развития Российской Федерации, имеют прямое отношение к экономической безопасности страны. Решение этих задач в полном объеме требует не только полной согласованности всех названных документов, но и достаточной четкости, аргументированности их основных положений. Обеспечить экономическую безопасность страны и ее регионов можно только при условии очень конкретного определения как уже фактически имеющихся здесь угроз, так и потенциальных угроз и, соответственно, стратегического видения путей их устранения. По нашему мнению, пока эти условия в полной мере не реализованы в новой Стратегии; угрозы реальные и мнимые не всегда четко различимы, что, конечно, не создает благоприятного фона для ранжирования и материального обеспечения в решении задач государственной политики регионального развития.
Формально, жаловаться на недостаточное внимание Стратегии экономической безопасности к проблемам пространственного развития российской экономики не приходится. Эта проблематика представлена в таких разделах Стратегии, как раздел II «Вызовы и угрозы экономической безопасности», раздел III «Цели, основные направления и задачи государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности». Правда, в разделе «Показатели состояния экономической безопасности» какие-либо индикаторы, относящиеся именно к пространственному аспекту развития экономики, отсутствуют. Скорее всего, это можно объяснить тем, что все предшествующие попытки как-то зафиксировать основные целевые значения (индикаторы) государственной политики регионального развития в России особого успеха не имели [2; 4].
Важно проанализировать, что, в какой степени конкретности, и в какой степени согласованности с иными документами стратегического планирования предлагает нам Стратегия экономической безопасности в от-
ношении проблем пространственного развития российской экономики и задач федеральной политики регионального развития. К сожалению, приходится признать, что многие формулировки Стратегии экономической безопасности по этому блоку вызывают вопросы, а полной согласованности с иными документами стратегического планирования здесь пока не наблюдается.
Так, в разделе «Вызовы и угрозы экономической безопасности» указано на такой фактор риска, как неравномерность пространственного развития Российской Федерации, усиление дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития. Однако здесь сразу возникает вопрос: неравномерность пространственного развития Российской Федерации и усиление дифференциации регионов — это одно и то же или нет?
Также на основе расчетов, выполненных в последние годы различными группами экспертов, можно утверждать, что явных успехов в преодолении экономической дифференциации регионов мы так и не достигли. Но и очевидного усиления этой дифференциации в последние годы не происходит [3]. Скорее всего, этот показатель как бы «заморозился» сообразно отсутствию крупных сдвигов в структуре российской экономики в целом. Но тогда в чем же конкретно заключены вывозы и угрозы экономической безопасности страны в сфере пространственного развития? Кроме того, надо отметить, что пресловутая «дифференциация регионов», не одно десятилетие кочующая из одного документа по безопасности в другой (даже независимо от того, усиливается она или нет), — это, строго говоря, не угроза как таковая, а только некий социально-экономический тренд. А вот какую конкретную угрозу он содержит и содержит ли он ее вообще — это еще большой вопрос. Приходится признать, что в этом случае, как и по ряду иных положений, Стратегия обнаруживают логическую незавершенность; формулировка угроз как таковых выглядит размыто, хотя на деле защищаться надо все-таки именно от угроз, а не от трендов. И если угроза безопасности здесь реально существует, то она, скорее, даже не в самой дифференциации регионов, а в явной неспособности за длительное время как-то существенно продвинуться в решении данного вопроса.
Еще больше вопросов вызывает тезис Стратегии относительно дифференциации муниципальных образований. В Российской Федерации в настоящее время действует 6 типов муниципальных образований общим числом более 22 тысяч (22 327 по данным Росстата на 1 января 2017 года). Как же тогда констатировалась эта дифференциация? По какому показателю и на каком пространстве (в общероссийском или в пределах отдельных регионов) эта дифференциация якобы определялась? Рискнем высказать предположение, что никаких расчетов в этом смысле не проводилось, а был лишь использован некий «штамп», предположительно, по мнению авторов документа, соответствующий действительности. Во всех подобных случаях
реальные угрозы подменяются мнимыми, точнее — конкретно не определенными. Нельзя не высказать сожаление по поводу того, что такие достаточно легковесные утверждения относительно угроз экономической безопасности попадают в государственные документы столь высокого ранга.
В разделе «Цели, основные направления и задачи государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности» мы находим положение о том, что такой целью выступает «сбалансированное пространственное и региональное развитие Российской Федерации, укрепление единства ее экономического пространства». И здесь возникает недоумение: чем отличается пространственное развитие от регионального? Кроме того, всякое употребление термина «сбалансированное» объективно предполагает уточнение: сбалансированность чего с чем имеется в виду? Однако в данном случае Стратегия четких ориентиров не дает. Если же под «сбалансированным» пространственным и/или региональным развитием понимаются примерно выровненные темпы экономического роста субъектов России, это вступает в противоречие с содержащимся в Стратегии тезисом о приоритетном развитии экономического потенциала ряда регионов и макрорегионов России, в частности, Восточной Сибири, Крайнего Севера, Дальнего Востока, Северного Кавказа, Калининградской области.
В числе основных задач по реализации направления обеспечения экономической безопасности, касающегося сбалансированного пространственного и регионального развития Российской Федерации, укрепления единства ее экономического пространства, Стратегия указывает на необходимость сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации. Указание на необходимость данного сокращения — трафарет многолетней давности, как было отмечено выше, давно кочующий из одного документа в другой.
Да, сокращать указанную дифференциацию необходимо, поскольку она остается заметно выше, чем в таких ведущих государствах федеративного типа, как США и Германия. Но применительно к России в практическом смысле, в том числе, и для целей стратегического планирования территориального развития, вопрос уже давно стоит в иной плоскости: до какой степени возможно такое сокращение? Какой ценой это сокращение приемлемо и за счет каких инструментов экономической политики государства оно может быть наиболее эффективно достигнуто? И вообще, за каким порогом указанная дифференциация, имеющая во многом объективную экономико-географическую природу, перестает создавать некие угрозы национальной экономической безопасности, например, угрозы целостности ее экономического пространства?
Не могут не вызвать определенные сомнения и часто повторяющиеся в официальных документах (в том числе и в новой Стратегии экономической безопасности) акценты на «опережающее» и «приоритетное» разви-
тие отдельных регионов и макрорегионов страны. Безусловно, во многом такая приоритетность имеет под собой не только чисто экономические, но и социально-политические мотивировки. Однако нельзя не видеть, что в условиях низких темпов роста российской экономики в целом, опережающие темпы развития одних регионов, по сути, означают признание неизбежности стагнации других регионов, что неприемлемо с позиции национальной безопасности. В настоящее время ее ключевые условия требуют балансировки принципа приоритетности в региональном развитии с поддержанием достаточной устойчивости всего социально-экономического пространства страны.
Сформулированные выше вопросы имеют принципиальное значение, так как, по мнению большинства экспертов, экономическая безопасность из лозунгов и общих призывов лишь тогда перерастает в систему научных представлений и конкретных управленческих ориентиров, когда начинает оперировать четко аргументированным набором так называемых «пороговых значений». Это — «пороги», за которыми тот или иной экономический или социальный тренд формирует конкретно выраженную угрозу национальной безопасности страны. Сказанное в полной мере касается и тезиса об экономически возможном и целесообразном выравнивании уровней развития российских регионов. Без четкого ответа на данные вопросы поставленные Стратегией задачи обеспечения национальной безопасности в сфере пространственного развития российской экономики останутся при минимуме практического значения.
Ситуация в известной мере осложняется тем, что утверждение позитивного выравнивания российских регионов как приоритета политики пространственного развития у нас складывалось волнообразно. Так, Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (считался формально действующим порядка 20 лет) [14] прямо указывал на такую цель государственной региональной политики, как выравнивание условий социально-экономического развития субъектов Федерации. Угрозы, связанные с возрастанием неравномерности социально-экономического развития регионов, отмечались и в названном ранее Указе Президента Российской Федерации по экономической безопасности от 29 апреля 1996 года, а также в предшествующем варианте Стратегии национальной безопасности, принятой в 2009 году [12].
Напротив, январский 2017 года Указ Президента Российской Федерации об основах государственной политики регионального развития [10] воздерживается от прямого утверждения выравнивания как приоритета политики регионального развития. Однако ряд положений документа все же позволяют судить, что проблема экономического выравнивания с «повестки дня» региональной политики государства не снимается. Так, документ относит к основным принципам этой политики обеспечение единства экономического пространства страны, антиподом чего и выступают нынешние значительные разрывы в уровне развития регионов России. С учетом
этих очевидных приоритетов, как мы полагаем, экономическое выравнивание регионов должно быть не просто, как и ранее, закреплено как один из приоритетов в «Стратегии пространственного развития Российской Федерации», но и переведено в количественные параметры, согласованные с теми «пороговыми значениями» (индикаторами), которые будут аргументированы для Стратегии экономической безопасности страны.
* * *
В завершающей части новой Стратегии экономической безопасности говорится, что на первом этапе реализации данного документа (до 2019 года) предстоит разработка и реализация мер организационного, нормативно-правового и методического характера в целях обеспечения экономической безопасности, совершенствование механизмов мониторинга и оценки состояния. Это касается и пространственных аспектов экономической безопасности для России. Этот «срез» экономической безопасности также должен получить свою систему индикаторов, допускающих постоянный мониторинг и анализ складывающейся ситуации. Это говорит о том, что еще предстоит большая научная и методическая работа по конкретизации основных положений Стратегии, по разработке количественных параметров («пороговых значений») всех составляющих экономической безопасности страны, а также по определению основных институтов и инструментов их практического достижения.
Литература
1. Алексеев А.В. Пора за флажки? // ЭКО. 2015. № 9. С. 59-60.
2. Бахтизин А.Р., Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Выравнивание регионов России: иллюзии программы и реалии экономики // Вестник Института экономики РАН. 2016. № 1. С. 76—91.
3. Берднева Л.Б. Измерение дифференциации регионов по уровню валового регионального продукта на душу населения // Проблемы современной науки. 2014. № 15. С. 99—102.
4. Бухвальд Е.М., Иванов О.Б. Актуальные проблемы пространственной интеграции российской экономики // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2015. № 5. С. 7—31.
5. Заседание Совета Безопасности // Сайт www.kremlin.ru. 2016. 7 декабря. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53429 (дата обращения: 28 июня 2017 года).
6. Инновационные преобразования как императив устойчивого развития и экономической безопасности России. М.: АНКИЛ. 2013. С. 90.
7. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. [Электронный ресурс]. URL: http:// archive.government.ru/media/2013/2/1/54666/file/ONDP.doc (дата обращения: 28 июня 2017 года).
8. Пленарное заседание Петербургского международного экономического форума // Сайт www.kremlin.ru. 2017. 2 июня. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/54667 (дата обращения: 28 июня 2017 года).
9. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_87685/ (дата обращения: 28 июня 2017 года).
10. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4 000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 28 июня 2017 года).
11. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html (дата обращения: 28 июня 2017 года).
12. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года № 608 «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения). [Электронный ресурс]. URL: http:// base.garant.ru/106503/#ixzz4ipga5pTS (дата обращения: 28 июня 2017 года).
13. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant. ru/cons/rtfcache/LAW216629_20170419_171.rtf (дата обращения: 28 июня 2017 года).
14. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/1548326/ (дата обращения: 28 июня 2017 года).
15. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 28 июня 2017 года).
16. Doing Business 2017. [Электронный ресурс]. URL: http://www.doingbusiness. org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/ DB17-Report.pdf (дата обращения: 28 июня 2017 года).
References
1. Alekseev A.V. Pora za flazhki? [It's time behind the flags?] // JeKO [EKO], 2015. No 9. Pp. 59-60. (In Russian).
2. Bahtizin A.R., Buhval'd E.M., Kol'chugina A.V. Vyravnivanie regionov Rossii: illjuzii programmy i realii jekonomiki [The alignment of the regions of Russia:
illusions of the program and the realities of the economy] // Vestnik Instituta jekonomiki RAN [The Herald of the Institute of Economics, RAS], 2016. No 1. Pp. 76-91. (In Russian).
3. Berdneva L.B. Izmerenie differenciacii regionov po urovnju valovogo regional'nogo produkta na dushu naselenija [The measurement of the differentiation of regions in terms of per capita gross regional product] // Problemy sovremennoj nauki [Problems of modern science], 2014. No 15. Pp. 99—102. (In Russian).
4. Buhval'd E.M., Ivanov O.B. Aktual'nye problemy prostranstvennoj integracii rossijskoj jekonomiki [Urgent problems of spatial integration of the Russian economy] // JeTAP: Jekonomicheskaja Teorija, Analiz, Praktika [Economic Theory, Analysis, Practice], 2015. No 5. Pp. 7—31. (In Russian).
5. Zasedanie soveta bezopasnosti [Security Council session] // www.kremlin.ru. 2016. 7 December. Available at: http://kremlin.ru/events/president/news/53429 (accessed 28 June 2017). (In Russian).
6. Innovacionnye preobrazovanija kak imperativ ustojchivogo razvitija i jekonomicheskoj bezopasnosti Rossii [Innovative transformation as an imperative for sustainable development and economic security of Russia], M.: ANKIL. 2013. P. 90. (In Russian).
7. Osnovnye napravleniya deyatel'nosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii na period do 2018 goda [The Russian Federation Government main activities for the period up to 2018] Available at: http://archive.government.ru/media/2013/2/1/54666/ file/ONDP.doc (accessed 28 June 2017). (In Russian).
8. Plenarnoe zasedanie Peterburgskogo mezhdunarodnogo ehkonomicheskogo foruma [St. Petersburg international economic forum plenary session] // www.kremlin. ru. 2017. 2 June. Available at: http://kremlin.ru/events/president/news/54667 (accessed 28 June 2017). (In Russian).
9. Ukaz Prezidenta RF ot 12 maja 2009 g. № 537 «O Strategii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii do 2020 goda» [The Decree of the RF President of May, the 12th. 2009. № 537 «On the strategy of national security of the Russian Federation until 2020»]. Available at: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_87685 (accessed 28 June 2017). (In Russian).
10. Ukaz Prezidenta RF ot 16 janvarja 2017 g. № 13 «Ob utverzhdenii Osnov gosudarstvennoj politiki regional'nogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» [The Decree of the President of the Russian Federation of January, the 16th. 2017. No. 13 «On approving the Fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period till 2025»]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e4 6a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed 28 June 2017). (In Russian).
11. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 31 dekabrja 2015 g. № 683 «O Strategii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii» [The Decree of the RF President of December, the 31st. 2015. № 683 «On the strategy of national security of the Russian Federation»]. Available at: http://www.rg.ru/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html (accessed 28 June 2017). (In Russian).
12. Ukaz Prezidenta RF ot 29 aprelja 1996 g. № 608 «Gosudarstvennaja strategija jekonomicheskoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii» (Osnovnye polozhenija) [The Decree of the RF President of April, the 29th. 1996. № 608 «The State strategy of economic security of the Russian Federation (Basic provisions)»]. Available at: http://base.garant.ru/106503/#ixzz4ipga5pTS (accessed 28 June 2017). (In Russian).
13. Ukaz Prezidenta RF ot 13 maja 2017 g. № 208 «O Strategii jekonomicheskoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii na period do 2030 goda» [The Decree of the RF President of May, the 13th. 2017. № 208 «On the Strategy of economic security of the Russian Federation for the period till 2030»]. Available at: http:// www.consultant.ru/cons/rtfcache/LAW216629_20170419_171.rtf (accessed 28 June 2017). (In Russian).
14. Ukaz Prezidenta RF ot 3 ijunja 1996 g. № 803 «Ob Osnovnyh polozhenijah regional'noj politiki v Rossijskoj Federacii» [The Decree of the RF President of June, the 3d. 1996. № 803 «On the basic provisions of regional policy in the Russian Federation»]. Available at: http://base.garant.ru/1548326/ (accessed 28 June 2017). (In Russian).
15. Federal'nyj zakon ot 28 ijunja 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom pla-nirovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law of June, the 28th, 2014. № 172-FZ «On the strategic planning in the Russian Federation»]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed 28 June 2017). (In Russian).
16. Doing Business 2017. Available at: http://www.doingbusiness.org/~/media/ WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/DB17-Report.pdf (accessed 28 June 2017).
