CC BY
74
Соколова А. К. Законодательные предпосылки формирования правовой охраны объектов растительного мира. Проблемы законности: сб. науч. работ. Харьков, 2014. Вып. 125.
Шуплецова Ю. И. Правовая охрана городской растительности по законодательству субъектов Российской Федерации // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений. Тезисы докладов научно-практической конференции / под общ. ред. Е. Л. Мининой. М., 2013.
Экологизация строительной отрасли и ее правовое обеспечение
БОЛТАНОВА Елена Сергеевна, доктор юридических наук, доцент Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета
634050, Россия, г. Томск, просп. Ленина, 36
E-mail: [email protected]
Термин «экологизация» все чаще встречается в научных исследованиях, а также в нормативных правовых актах. Настоящая статья посвящена проблеме экологизации одной из отраслей экономики России. Проведенное исследование направлено на формулирование теоретических положений об экологизации строительной отрасли, на анализ действующего законодательства в части обеспечения этого процесса, а также на выявление существующих дефектов правового регулирования соответствующих отношений. В работе показано значение экологизации для экономики страны, предложено определение экологизации как комплекса разносторонних мер, объединенных единой экологозначимой целью. В качестве одного из способов обеспечения экологизации строительной отрасли предлагается концептуальный подход к застройке земель как специфическому виду природопользования, как деятельности, оказывающей комплексное воздействие на окружающую среду и определяющей перспективное использование соответствующей территории на длительный период. Для реализации настоящего положения на основе анализа действующего природоресурсного законодательства автором предлагаются изменения лесного, водного, градостроительного законодательства и законодательства о недрах.
Ключевые слова: экологизация, строительство, застройка земель, право природопользования.
Greening of the Construction Industry and its Regulatory Support
E. S. BOLTANOVA, doctor of legal sciences, associate professor
Institute of Law of the National Research Tomsk State University
36, Lenin avenue, Tomsk, Russia, 634050
E-mail: [email protected]
The term ecologization ("greening") is becoming increasingly common for scientific studies and legal acts. The present article is devoted to the ecologization problem of one sector of the Russian economy. This study is aimed at formulation of theoretical statements on the construction industry ecologization, analysis of the current legislation with regard to ensuring this process, as well as at identification of the existing defects of legal regulation of corresponding relations. The study shows the importance of greening for the country's economy, the author proposes to define greening as a complex of diverse measures, united by a single purpose. As one of the ways to ensure the greening in the construction industry the author proposes a conceptual approach to the land development as a specific type of management, as an activity that has an integrated impact on the environment and determines a long-term prospective use of the relevant territory. Based on the analysis of the current legislation on natural resources, the author suggests some changes in the forest, water, town planning legislation and legislation on subsoil.
Keywords: ecologization, greening, construction, development of land, law on wildlife management.
DOI: 10.12737/19222
Стратегически важной задачей в сфере обеспечения устойчивого развития российской экономики являются неистощимое, непрерывное использование возобновляемых и рациональное использование невоз-обновляемых природных ресурсов. Одним из инструментов достижения названной задачи может быть экологизация экономики, предполагающая принятие комплекса мер по разным направлениям: формирование системы правовых и экономических механизмов природопользования и охраны природной среды; внедрение инновационных проектов, энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий, малоотходных, безотходных и экологически безопасных технологических процессов; организация разработки научно обоснованных экологических норм и стандартов и др.1 Курс на экологизацию экономики заявлен в нормативных правовых актах стратегического планирования развития Российской Федерации и ее регионов.
Обеспечение социального развития поселений, достойного уровня жизни и комфортной среды обитания граждан непосредственно связано с возведением дорог, школ, больниц, куль-турно-досуговых, спортивных объектов, а также жилых помещений, обязательной характеристикой которых называется экологичность2. Хотя, например, по объему потребляемой энергии строительная отрасль занимает одно из последних мест, состоя-
1 См. подробнее: Белянская О. В., Биба-ров-Государев А. С., Ельцов Н. С. и др. Экологизация современного российского государства и права: монография. М., 2015; Ялбул-ганов А. А. Экологизация российского законодательства о налогах и сборах: к вопросу об экологических функциях налогового права // Реформы и право. 2014. № 4. С. 25—33.
2 См., например, Государственную программу Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 323).
ние окружающей среды во многом зависит от экологизации строительной отрасли. Экологизация строительной отрасли определяет наиболее полное использование имеющегося в отрасли потенциала; предполагает принятие системы организационных, правовых, экономических, технологических, технических и иных мер, направленных на повышение эффективности природопользования, снижение негативных воздействий на природную среду, обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности при предоставлении природных объектов для строительства и на протяжении всего жизненного цикла здания или сооружения. Об экологизации строительной отрасли (в ее динамическом развитии) свидетельствует деятельность изыскателей, проектировщиков, строителей, государственных и муниципальных образований по реализации названных мер для эффективного и последовательного достижения цели устойчивого развития. В основе экологизации строительной отрасли лежит научно сформулированное положение, нашедшее закрепление в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», об осуществлении хозяйственной деятельности на принципе обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
В значительной степени экологизации строительной отрасли может способствовать базовое представление о застройке земель как деятельности, оказывающей комплексное воздействие на окружающую среду и определяющей на длительный период перспективное использование соответствующей территории. Такой подход позволит реализовать концепцию правового регулирования застройки земель как специфического вида природопользования и обеспечить экологизацию законодательства.
В настоящее же время законодатель ориентируется на строительство как деятельность по землепользованию. Отсутствие общего подхода к правовому регулированию застройки как разновидности природопользования приводит к существованию по некоторым вопросам несогласованности экологических норм и норм законодательства о градостроительной деятельности. Так, содержащееся в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (ГсК РФ) определение застройщика не учитывает возможность возведения объектов капитального строительства с использованием не только земельного участка, но и иных природных объектов (лесных участков, водных объектов, недр). Законодательно закрепленное понятие нуждается в корректировке с указанием на то, что застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее соответствующие виды градостроительной деятельности на принадлежащем ему земельном участке и (или) ином природном объекте (его части), а также иное лицо, которому были переданы полномочия государственного (муниципального) заказчика в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ. Изменение легального понятия неизбежно повлечет и изменение иных норм законодательства о градостроительной деятельности, в том числе в части документов, требуемых для получения разрешения на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 51 ГсК РФ). Например, с учетом специфики подземных объектов положения ч. 7 ст. 51 ГсК РФ (где содержится перечень документов, требуемый для получения разрешения на строительство) следует дополнить указанием на документы, подтверждающие право пользования недрами, в случае строительства, реконструкции подземных сооружений.
Законодательство о градостроительной деятельности должно более широко и последовательно регулировать отношения охранительного компенсационного характера. Градо-
строительное законодательство, ориентированное на правомерную деятельность, оставляет в стороне вопросы самовольного строительства, самовольной реконструкции, которые являются проявлением градостроительных противоправных действий и могут быть вызваны нарушением градостроительных норм. В любом случае самовольная постройка является результатом строительства или реконструкции здания, сооружения и отношения, возникающие при осуществлении этих видов деятельности, являются градостроительными (ч. 1 ст. 4 ГсК РФ). Включение в законодательство о градостроительной деятельности норм о компенсации вреда окружающей среде способствовало бы его экологизации. С учетом потенциальной опасности строительной деятельности определение в градостроительном законодательстве базовых особенностей возмещения всех видов вреда (в том числе окружающей среде), вызванных строительством и эксплуатацией здания, сооружения (в том числе самовольной постройки), было бы логичным, последовательным и позволяло бы создать комплексное правовое регулирование рассматриваемых отношений.
Несмотря на то что «экологические интересы общества все больше входят в сферу правового регулирования», «как показывает практика, принятие нормативных актов в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов не всегда приводит к решению насущных проблем»3. Отсутствие надлежащей реализации в нормативных положениях названной выше концепции правового регулирования застройки земель приводит не только к несогласованности норм действующего законодательства, но и, например, к фактическому отсутствию правового регулирования при-
3 Шуплецова Ю. И. Перспективные направления развития лесного законодатель-
ства Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 72—73.
родопользования при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, что особенно актуально для использования пространства городов4. Ссылка на принадлежащие в связи с этим органам государственной власти субъектов РФ широкие дискреционные полномочия вряд ли может быть признана достаточной. С учетом того что в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» строительство и эксплуатация подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, называется в качестве классификационного критерия выделения участков недр местного значения (ст. 21) и к самостоятельному виду недропользования отнесены строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, именно на уровне федерального законодательства надлежит закрепить понятие таких сооружений. В противном случае появляется, как неоднократно указывалось высшими судами РФ, недопустимая возможность неоднозначного определения субъектами РФ содержащихся в федеральном законе терминов и понятий и в противоречие общеправовому критерию ясности и недвусмысленности правовой нормы, что не способствует их единообразному истолкованию и применению. Кроме того, Российская Федерация является собственником недр и как собственник заинтересована в установлении пределов полномочий субъектов РФ в части распоряжения участками недр местного значения и определения их целевого использования.
4 Подземные сооружения находятся ниже дневной поверхности земли. Подземными сооружениями именуются создаваемые в массивах горных пород для определенных целей объекты. См. подробнее: Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: науч.-практ. пособие / С. А. Боголюбов, Е. С. Болтанова, Г. В. Выпханова и др.; отв. ред. Н. В. Кичигин. М., 2013. С. 272—329.
С учетом специфики расположения и общей цели функционирования подземное сооружение, не связанное с добычей полезных ископаемых, — это строительная система, имеющая расположенную ниже земной (дневной) поверхности5 подземную часть, предназначенную для пребывания людей, хранения имущества, перемещения людей и грузов, размещения производства, выполнения иных хозяйственных (в том числе производственных) процессов различного вида, кроме извлечения полезных ископаемых и использования отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств. Важно определить, какие подземные сооружения имеют местное и региональное значение, что необходимо для установления содержания компетенции субъектов РФ и сферы действия принимаемых ими нормативных правовых актов. Можно предложить под подземными сооружениями местного и регионального значения, не связанными с добычей полезных ископаемых, понимать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, необходимые для осуществления компетентными органами полномочий соответственно по вопросам местного значения и переданных органам местного самоуправления государственных полномочий либо по вопросам, отнесенным к ведению субъекта РФ и его органов.
Произошедшие в 2014 г. изменения земельного законодательства в части регулирования предоставления земельных участков гражданам
5 Для зданий такой границей признает-
ся планировочная отметка земли, т. е. уровень земли на границе земли и отмост-ки здания (приложение № 1 обязательное, СНиП 2.08.01-89 «Жилые здания», п. 3.24 СП 4.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям).
и юридическим лицам (вступившие в силу с 1 марта 2015 г.) в целом можно оценивать положительно6. У законодателя получилось объединить в едином нормативном акте (хотя с таким подходом можно и поспорить) случаи предоставления земельных участков тем лицам, у которых уже оформлены права природопользования (недропользование, охотполь-зование, водопользование). В то же время значение иных природоре-сурсных кодексов не было утрачено. Так, в Земельном кодексе РФ прямо предусмотрено, что положения о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются к отношениям, связанным с арендой земельных участков в составе земель лесного фонда только субсидиарно (ст. 391).
Как свидетельствуют официальные доклады об использовании лесов в Российской Федерации, этот природный ресурс активно вовлекается в строительство. Так, в целом по России наблюдается тенденция к снижению доли платежей за заготовку древесины при росте доли платежей за осуществление рекреационной деятельности, выполнение работ по геологическому изучению недр; разработку месторождений полезных ископаемых; строительство, реконструкцию, эксплуатацию линейных объектов. Ю. И. Шуплецова справедливо обращает внимание на неполноту решения вопросов размещения в лесах линейных объектов, на возможность злоупотребления со стороны хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих такие объекты, которые
6 См. подробнее: Галиновская Е. Направления развития земельного законодательства: новые тенденции и преемственность // Хозяйство и право. 2015. № 1. С. 3—12; № 2. С. 3—15; Болтанова Е. С. Правовое регулирование возникновения прав граждан и юридических лиц на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности // Хозяйство и право. 2015. № 4. С. 45—57.
получили возможность использования лесов для вырубки деревьев, кустарников и лиан без предоставления лесных участков7. Кроме того, к сожалению, при «противостоянии» между различными видами ресурсов приоритет отдается не лесу (лесным ресурсам). Например, в размещенной на сайте Минприроды России презентации доклада «Государственная политика и нормативное регулирование в сфере геологии и недропользования» (2015 г.) рапортуется о том, что в 2014 г. было разрешено размещение на землях лесного фонда карьеров и отвалов8, а в настоящий момент находится в работе «расширение перечня объектов, размещение которых возможно на землях лесного фонда и в защитных лесах».
Анализ лесного законодательства позволяет сделать вывод, что цели строительства на лесных участках должны быть пересмотрены. Для сохранения леса как важнейшей экологической системы и «зеленых легких планеты» в Лесном кодексе РФ следует ограничить перечень случаев, когда допускается строительство на землях лесного фонда, а также изменить правила застройки лесных участков на землях, не входящих в лесной фонд. Из главы 2 ЛК РФ необходимо исключить нормы, называющие и регулирующие в качестве видов использования лесов деятельность, которая, по сути, лесопользованием не является (п. 11—13, 15 ст. 25, ст. 43—45, 47). Особенности предоставления и использования лесных участков для строительства, эксплуатации, реконструкции разрешенных на этих участках зданий, сооружений требуют системного подхода и пристального внимания к сбалансированности частного и публичного интересов и могут найти отражение в иных главах ЛК РФ или в специальном федеральном законе. На уровне ЛК РФ требуется за-
7 См.: Шуплецова Ю. И. Указ. соч. С. 75—
76.
8 См. распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. № 2761-р.
крепить возможность использования для застройки нелесных земель или земель с наименее ценными лесными насаждениями (лесными ресурсами), а также обязанность потенциального застройщика (лесопользователя) обосновывать потребность использования иных лесных участков для целей строительства.
Правовое регулирование использования водных объектов для строительства сооружений также требует определенных изменений. В нормах Водного кодекса РФ установлен двойственный подход к предоставлению болот для строительства трубопроводов, дорог, линий электропередачи, сооружений по добыче полезных ископаемых в зависимости от того, отнесены они к водно-болотным угодьям, расположены в поймах рек или нет. Если болота не отнесены к водно-болотным угодьям, не находятся в поймах рек, то их использование для строительства указанных объектов не требует заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (п. 15 ч. 3 ст. 11 ВдК РФ). В таких случаях образуется правовой вакуум и с учетом разрешительного типа правового регулирования земельных, водных общественных отношений порождает невозможность использования названных болот (как разновидности водных объектов) для возведения объектов капитального строи-
тельства. Также отсутствие четких критериев разграничения видов болот создает реальную угрозу злоупотреблений в сфере природопользования. Возможным выходом из законодательно созданной ситуации может быть исключение из ч. 3 ст. 11 ВдК РФ п. 15. Соответственно, будет действовать общая норма о предоставлении водных объектов, находящихся в публичной собственности, для строительства названных объектов по решению компетентного органа (п. 5 ч. 2 ст. 11 ВдК РФ).
Эколого-правовое регулирование общественных отношений, возникающих и динамично развивающихся при строительстве, реконструкции зданий, сооружений, направлено на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, экологической безопасности, поддержание и восстановление качества окружающей среды. Содержащиеся в настоящей статье предложения по изменению законодательства направлены на обеспечение охраны окружающей среды и рационального использования природных объектов, сбалансированность публичных и частных интересов, гармонизацию экологического законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Реализация в законодательстве таких предложений будет способствовать экологизации строительной отрасли России.
Библиографический список
Белянская О. В., Бибаров-Государев А. С., Ельцов Н. С. и др. Экологизация современного российского государства и права: монография. М., 2015.
Болтанова Е. С. Правовое регулирование возникновения прав граждан и юридических лиц на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности // Хозяйство и право. 2015. № 4.
Галиновская Е. Направления развития земельного законодательства: новые тенденции и преемственность // Хозяйство и право. 2015. № 1; № 2.
Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: науч.-практ. пособие / С. А. Боголюбов, Е. С. Болтанова, Г. В. Выпханова и др.; отв. ред. Н. В. Кичигин. М., 2013.
Шуплецова Ю. И. Перспективные направления развития лесного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 3.
Ялбулганов А. А. Экологизация российского законодательства о налогах и сборах: к вопросу об экологических функциях налогового права // Реформы и право. 2014. № 4.
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Принципы регулирования как источник толкования нормы права (на примере двусторонних соглашений о защите капиталовложений)*
ДОРОНИНА Наталия Георгиевна, доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего центром экономико-правовых проблем Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
При осуществлении защиты прав иностранного инвестора применяются нормы национального права участвующего в споре государства. Это предусмотрено в Вашингтонской конвенции о порядке урегулирования инвестиционных споров 1965 г. В качестве применимого права Конвенция рассматривает право государства, выступающего стороной в споре (ст. 42). В этой же статье Конвенции допускаются случаи применения норм международного права при защите прав иностранного инвестора. В качестве применимого права могут использоваться также «те нормы международного права, которые могут быть применимы». В практике разрешения инвестиционных споров сложилось свое особенное толкование нормы приведенной статьи Вашингтонской конвенции. Автор также рассматривает вопросы применения права Европейского Союза при разрешении инвестиционных споров.
Ключевые слова: толкование права, инвестиционные споры, Вашингтонская конвенция, принципы международного права, двусторонние соглашения о поощрении и защите инвестиций.
Regulation Principles as Source of Legal Rule Interpretation (on the Example of Bilateral Agreements on Capital Investments' Protection)
N. G. DORONINA, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
Protection of a foreign investor is usually based on the national Law of the State — participant of the investment dispute. This is envisaged by Article 42 of the Washington Convention on Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States of 1965. The same article allows applying in certain cases the principles and the rules of international law to settle the conflict. It is an ordinary ICSID practice to judge on the jurisdiction of the ICSID arbitration basing on the rule of bilateral investment agreements between the governments of States, which are the international agreements fixing mutually favourable investment regime between the States — Parties to the Agreement. The incorrect interpretation of the Articles of the Agreement leads to expansion of the sphere of jurisdiction of ICSID arbitration and the infringement of the basic principle of international law on respect of sovereignty of a State. Such interpretation also makes it difficult to apply the European
* По материалам выступления на конференции «Современные проблемы толкования права», состоявшейся 29 февраля 2016 г. в ИЗиСП.
