CC BY
546
УДК 330.131.5
ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗОВ: ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
О. В. КИСЕЛЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа и государственного управления E-mail: kiseleva_o@rambler. ru
В. И. АНТОНОВ,
магистрант кафедры государственного и муниципального управления E-mail: expert_in_purchases@mail. ru Ульяновский государственный университет
В статье рассматривается вопрос оценки эффективности отдельно взятых государственных и муниципальных заказов, а также системы размещения государственных заказов в целом. Предлагается система показателей оценки эффективности размещения государственных и муниципальных заказов, позволяющая оценить не только размер экономии расходования бюджетных средств, но и эффективность системы закупок. Затронут вопрос реализации эффективности размещения государственных и муниципальных контрактов в федеральной контрактной системе.
Ключевые слова: государственный и муниципальный заказ, эффективность размещения государственных и муниципальных заказов, система размещения государственных заказов, экономия бюджетных средств, критерии эффективности, федеральная контрактная система.
Вопрос оценки эффективности расходования бюджетных средств существовал всегда. Расходы на государственные и муниципальные закупки проводятся на основе одного из главных принципов бюджетной системы Российской Федерации -эффективности и экономичности использования
бюджетных средств. Федеральное законодательство, регулирующее процедуры размещения государственных и муниципальных заказов, нацелены на снижение коррупционных рисков и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Под эффективностью понимают соотношение между результатом чего-либо с произведенными затратами на достижение данного результата. Очевидно, что можно рассчитывать эффективность в экономической, социальной, производственной и других сферах.
При оценке эффективности размещения государственных и муниципальных заказов в первую очередь следует обращать внимание на экономическую эффективность. То есть при расчете экономической эффективности размещения государственного и муниципального заказа необходимо соотносить экономический эффект от размещения и материальные затраты на достижение данного экономического эффекта.
Экономический эффект от размещения государственных и муниципальных заказов может выражаться:
• в прямой экономии бюджетных средств (вследствие снижения цен при размещении заказа достигается экономия бюджетных средств по
- 37
сравнению с запланированным объемом финансирования);
• в приобретении товаров, работ и услуг с более высоким качеством;
• в приобретении товаров, работ и услуг на более выгодных условиях, чем обычно (сокращение сроков поставки, оплата без аванса, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисы и т. д.);
• в приобретении товаров, работ и услуг с более низкой стоимостью владения;
• в сопутствующих экономических эффектах (снижение уровня коррупции, повышение степени открытости рынков, улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности). Последнюю группу эффектов следует рассматривать как эффект от функционирования системы размещения заказов в целом, а не только от размещения того или иного заказа.
Затраты на достижение данного экономического эффекта могут выражаться:
• в трудозатратах на выполнение процедур размещения заказов (перераспределение должностных обязанностей сотрудников в пользу выполнения процедур размещения заказов, наем новых сотрудников);
• в материальных затратах на выполнение процедур закупок (консультационные услуги, расходные материалы, почтовые и курьерские услуги, оснащение рабочих мест и аренда дополнительных помещений);
• в затратах на обеспечение функционирования инфраструктуры системы размещения заказов (официальные сайты и издания, обучение служащих).
Статья 34 Бюджетного кодекса РФ дает понятие принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств: «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [1].
Из изложенного следует, что возможно выделение двух вариантов эффективности расходования бюджетных средств:
1) достижение необходимого результата происходит с использованием наименьших средств;
2) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Первый вариант достигается при размещении государственного и муниципального заказа путем запроса котировок или через аукцион, при которых все параметры товара, работы или услуги определены и размещение происходит на основе принципа минимальной цены. Второй вариант иногда реализуется при проведении конкурса, где оценка предложений производится по различным критериям, и целью является заключение контракта на лучших условиях. В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» заказчик, формируя конкурсную документацию, включает цену контракта в перечень критериев с минимальным значением [6].
Таким образом, термины «эффективность» и «экономия» неидентичны. Эти понятия различны по объему, «экономия» входит в понятие «эффективность расходования бюджетных средств».
При достижении эффекта простой экономии расходования бюджетных средств нередко возникает такая проблема, как неосвоение средств, выделенных по статьям расходования бюджетных средств. Для заказчика это может повлечь уменьшение финансирования в следующем периоде, тогда как экономию спланировать сложно, и понять, какова она будет в следующем периоде, невозможно.
Таким образом, экономия бюджетных средств при размещении государственного или муниципального заказа является лишь существенной частью эффективного расходования бюджетных средств, носит сугубо практический характер и может являться лишь дополнительным критерием эффективности работы как заказчика, так и уполномоченного органа.
Оценить экономическую эффективность размещения государственного заказа вряд ли возможно на основе одного показателя, для этих целей необходимо использовать комплекс показателей, позволяющих получить оценки эффективности госзакупок в различных аспектах.
В настоящее время в российских и зарубежных источниках, а также на практике используется большое количество разнообразных подходов и методик. Так, в экономике общественного сектора
предлагается использовать критерии экономичности, производительности используемых ресурсов и результативности затрат. Для этого рекомендуются методы анализа эффективности с учетом внешних эффектов и фактора времени, с учетом риска и неопределенности, с применением анализа типа, условий и полноты заключаемых контрактов [8].
Многие методические рекомендации по оценке эффективности конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд основываются на данных, получаемых в рамках системы государственного статистического наблюдения, и предусматривают расчет показателей абсолютного и относительного эффекта путем сравнения цен при проведении отдельно взятого конкурса со среднерыночными или ранее полученными ценами [3, 4, 5]. Официальной методики, позволяющей оценить эффективность размещения государственного и муниципального заказа, сегодня не существует, и деятельность государственных и муниципальных заказчиков оценивается в основном лишь с точки зрения простой экономии расходования бюджетных средств. Эффективность системы государственных и муниципальных закупок в целом не анализируется и не оценивается.
Предлагаемая система показателей может быть использована для оценки деятельности государственных заказчиков с точки зрения эффективности, законности, дисциплины исполнения ими государственных функций по обеспечению государственных нужд в товарах, работах и услугах.
Традиционной оценкой эффективности размещения государственного и муниципального заказа является оценка эффективности расходования бюджетных средств по конкретной закупке. Данная оценка позволяет оперативно определить, какова экономия бюджетных средств по каждой конкретной закупке. При этом система размещения заказов здесь не оценивается и не анализируется.
Аналитическая комплексная оценка позволяет оценивать не отдельные размещения заказов, а всю их систему в целом, рассчитывать не только экономию денежных средств, но и показатели, характеризующие планирование, определение начальной цены, средние отклонения цен контрактов от среднеотраслевых, соблюдение законодательства при размещении заказов, исполнение контрактов. Оба вида оценки целесообразно применять параллельно, оперативную - по каждой закупке, аналитическую -комплексно, по итогам отчетного периода по отдельным заказчикам, отраслевым департаментам,
отраслям закупок, в целом по системе государственных закупок.
Экономия от размещения единичного государственного и муниципального заказа рассчитывается как простая разница между первоначальной ценой контракта и ценой, по которой заключается контракт, а также в процентах от начальной цены контракта.
Как видно, расчет экономии в данном случае привязан к начальной (максимальной) цене контрактов (лотов), выставленных на торги. Обоснование такой цены требует от государственных заказчиков проведения глубоких конъюнктурных исследований и специальных знаний, что связано с трудностями на практике. Поэтому в большинстве случаев в качестве начальной цены контрактов (лотов), выставленных на торги, они указывают количество денежных средств, выделенных им на закупку данного вида продукции, что не отражает реальной рыночной ситуации. Это подтверждается в получении значительной экономии при размещении определенных государственных заказов. Так, по данным Департамента государственных закупок Министерства экономики Ульяновской области за 2011 г., по некоторым направлениям государственных закупок экономия достигала, например, 50 % [2]. Такой существенной экономии можно достичь либо в результате необоснованного установления начальной цены контракта, либо в результате невыполнения плана по государственным закупкам и проведению торгов, не приведших к заключению контракта. Поэтому для расчета экономии расходования бюджетных средств за определенный период в целом по системе госзакупок необходимо скорректировать ее на стоимость незаключенных контрактов:
С - С - С
Е = -кон-н 100%,
С
нач
где Снач - начальная цена контракта;
Скон - цена, по которой заключается контракт;
Сн - стоимость незаключенных контрактов.
Учитывая проблему обоснованности начальной цены контракта, необходимо также корректировать выводы по полученной экономии с учетом значения полученного показателя (табл. 1).
Из анализа данных табл. 1 видно, что особое значение уделяется закупкам с необоснованной эффективностью, которая может быть результатом недобросовестных действий победителя либо существенного завышения начальной цены контракта.
Практика показывает, что традиционная оценка закупок на предмет исключительно экономии бюд-
Таблица 1
Эффективность размещения государственного и муниципального заказа
Значение показателя эффективности Оценка эффективности деятельности Действия заказчиков
Е = 0 (единственный участник, нет участников, закупка вне конкурсных процедур) Неэффективна Изучение рынка. Привлечение поставщиков
Е < 5 % Низкая эффективность Изучение рынка. Привлечение поставщиков. Возможно, очень точно определена начальная цена контракта
5 % < Е <10 % Нормативная эффективность Не нуждается в особых действиях
10 % < Е <20 % Высокая эффективность Особое внимание к исполнению контракта поставщиком
Е >20 % Необоснованная эффективность Проверка обоснованности начальной цены. Особое внимание к исполнению контракта победителем
жетных средств не отражает в полной мере степени эффективности закупок и может применяться только для оперативного анализа. При такой оценке из анализа выпадает ряд важнейших показателей, в частности уровень конкурентности, соблюдение законодательства при размещении заказов, дисциплина планирования и исполнения контрактов. Кроме того, имеются изъяны при расчете экономии относительно начальной
цены контракта, поскольку такой расчет не учитывает обоснованности определения начальной цены и реальных рыночных условий ценообразования.
При оценке эффективности размещения государственного заказа, в частности, используются следующие показатели (табл. 2).
Показатель комплексной оценки рассчитывается путем суммирования значений по каждому из перечисленных показателей. Чем выше сумма указанных показателей, тем эффективнее оценивается работа государственного заказчика.
Таким образом, комплексная оценка эффективности размещения государственного заказа позволяет: ^ сравнивать итоговые значения показателей по каждому из заказчиков и ранжировать заказчиков по степени эффективности проведения закупок;
> выявлять динамику итогового значения показателя по каждому конкретному заказчику и по региону в целом;
> выявлять «проблемные» места в деятельности каждого заказчика путем определения, за счет каких показателей снижается эффективность закупок;
> выявлять подходы и давать рекомендации заказчикам по определению начальной цены контрактов;
> иметь полную информацию о проблемах планирования по каждому заказчику;
> повысить дисциплину исполнения контрактов заказчиками;
^ анализировать имеющиеся нарушения законодательства при размещении заказов. В разрабатываемом новом законе о федеральной контрактной системе планирование государственного заказа (выполнение планов при размещении заказов) преследует главную цель - выстроить детальный
Таблица 2
Показатели оценки эффективности системы государственных и муниципальных закупок
Показатель Методика расчета Интерпретация показателя
К. - соблюдение законодательства при размещении заказов Показатель учитывает наличие установленных нарушений размещения заказов у заказчика в течение отчетного периода. При отсутствии в отчетном периоде нарушений у заказчика значение показателя К. будет 10 баллов. В случае установления нарушений при размещении заказов в отчетном периоде значение показателя определяется по формуле К. = 10(1 - К / К ), 1 4 н р.з7' где Кн - количество нарушений в отчетном периоде; Крз - количество (фактическое) размещенных заказов в отчетном периоде Важность показателя определяется тем, что отсутствие нарушений и возможных злоупотреблений - неотъемлемая и важнейшая часть построения эффективной системы государственных закупок. Например, в анализируемом периоде заказчиком размещено 20 заказов, из них 2 заказа было размещено с нарушением законодательства. Тогда значение показателя К. будет К. = 10(1 - 2/20) = 9 баллов
Окончание табл. 2
Показатель Методика расчета Интерпретация показателя
К2 - доля конкурентных закупок Учитывается доля закупок в общем объеме, проведенная путем проведения торгов у оцениваемого заказчика в сравнении со средним показателем по всем заказчикам. Определяется по формуле К2 = (Р / Р ) 10, 2 4 р.з ср7 ' где Р - доля закупок, осуществленных путем проведе- р.з ния конкурсов, аукционов у рассматриваемого заказчика; Рср - доля закупок, осуществленных путем проведения конкурсов, аукционов в среднем по всем заказчикам. При этом не учитываются закупки у субъектов естественных монополий и иные закупки, которые не могут быть осуществлены на конкурентной основе Важность показателя определяется тем, что только конкурентные закупки позволяют обеспечить экономическую эффективность системы государственных закупок. Сокращение доли закупок у единственного источника - одна из наиболее важных составляющих эффективности. В среднем, если по системе государственных закупок доля закупок, осуществленных путем проведения конкурсов, аукционов, составила 54,81 %, а у конкретного заказчика - 48 %, то значение показателя К2 будет К2 = (48/54,81) 10 = 8,8 баллов
К3 - выполнение планов при размещении заказов Выявляется наличие отклонений в фактически проведенных закупках от плана: наличие незапланированных закупок, непроведение запланированных закупок, нарушение сроков проведения закупок. Базовое значение показателя К3 = 10 баллов. При наличии отклонений фактически проведенных закупок от плана (наличие внеплановых размещений заказа, нарушение сроков размещения заказов, неразмещение запланированных заказов) значение показателя К3= 0 баллов Система планирования - важнейший аспект размещения заказов, позволяющий сбалансировать систему закупок. Показатель оценивает систему планирования каждого заказчика
К4 - дисциплина исполнения контрактов Выявляются нарушения: - незаключение контракта; - нарушение сроков передачи контракта на подписание; - нарушение сроков регистрации контракта; - нарушение обязательств по контракту; - нарушение сроков уведомления об исполнении (расторжении) контракта. Базовое значение показателя К4= 10 баллов. При наличии нарушений при заключении и исполнении контрактов по вине заказчика, в частности, незаключение контракта, несоблюдение сроков передачи контракта на подписание, несоблюдение сроков регистрации контракта; несоблюдение обязательств по контракту, несоблюдение сроков уведомления об исполнении (расторжении) контракта, то значение показателя К4= 0 баллов По сути, размещение заказа не заканчивается на этапе заключения контракта. Для оценки эффективности размещения необходимо оценить основную цель размещения заказа - получение тех благ, для которых оно и проводилось. Поэтому в систему показателей оценки вводится показатель дисциплины исполнения контрактов
К5 - обоснованность определения начальной цены контрактов Рассчитывается отклонение определенной заказчиком начальной цены контракта от средней цены контракта, предложенной участниками размещения заказа. В случае если отклонение не превышает средней экономии по отрасли, то значение показателя К5 = 10 баллов. При наличии указанного отклонения применяются понижающие коэффициенты: - отклонение до 5 % - К5 = 10 • 0,9; - отклонение до 10 % - К5 = 10 • 0,8; - отклонение до 15 % - К5 = 10 • 0,7; - отклонение до 20 % - К5 = 10 • 0,5; - отклонение свыше 20 % - К5 = 0. При отсутствии сведений по отрасли показатель не применяется Показатель эффективности расходования средств необходимо дополнить показателем обоснованности определения начальной цены контракта. Сложилась практика, когда начальная цена контракта определяется не на основе реальной рыночной конъюнктуры, а иными путями - произвольно, исходя из имеющихся лимитов бюджетных ассигнований, только из опыта предыдущих закупок и т. п. Показатель позволяет определить, насколько верно заказчик определяет начальные цены контрактов и оценивает, насколько велико отклонение начальной цены контракта от среднеотраслевой
процесс формирования каждой закупки исходя из потребностей государственного заказчика в определенных товарах или услугах, необходимых ему для предоставления государственных услуг населению в заданном количестве и качестве [7]. Качественное планирование госзаказа существенно повысит его эффективность, позволит выстроить стройную систему конвертации бюджетного ресурса в реально востребованные органами власти товары, работы и услуги.
Помимо эффективного использования бюджетных средств формирование заказов по принципам планирования поможет госзаказчикам обосновывать рациональность своих закупок, контролировать их своевременность, тем самым снизить пагубные последствия эффекта «конца года», а также управлять технологическими и экономическими рисками.
Федеральная контрактная система состоит из трех взаимоувязанных этапов:
1) прогнозирование и планирование;
2) осуществление закупок;
3) контроль и аудит исполненных контрактов.
Первый этап - планирование - это стадия обоснования потребности в конкретной закупке, определение начальной цены контракта. Вводится трехлетний горизонт планирования. Конкретизация всех существенных условий происходит в годовых планах-графиках закупок. Планирование - публично. Оно должно работать как сигнал для российских производителей о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции.
Поверить в то, что на данный момент чиновники способны тщательно планировать свои потребности в товарах и услугах, довольно сложно. В настоящее время формирование государственного заказа в рамках федеральной контрактной системы кардинально отличается от практикуемого копирования прошлогодних планов-графиков закупок. Впрочем, планированием закупок в каждом ведомстве должны заниматься хорошо обученные и высоко оплачиваемые профессионалы, ведь речь идет о триллионах рублей налогоплательщиков.
Второй этап - осуществление закупок. Осуществление закупок охватывает как отбор поставщиков, так и управление исполнением контракта, в том числе работу с контрактом.
Третий этап - контроль и аудит. Заказчик будет обязан публично обосновывать каждое свое решение, а контроль за федеральной контрактной системой - это не только контроль за выполнением требований, но и качественный анализ действий заказчика.
По мнению Министерства экономического развития РФ, создание федеральной контрактной системы в целом позволит повысить эффективность государственного заказа на основе:
1) использования современных инновационных методов управления государственными закупками (организационно-функциональная структура, государственно-частное партнерство, информационно-аналитическая система, управление рисками и т. д.);
2) установления постоянно действующей обратной связи исполнителя и заказчика, федерального органа исполнительной власти и общества на основе мониторинга всего жизненного цикла государственного контракта;
3) методического обеспечения системы заключения и исполнения государственных контрактов;
4) своевременного выявления государственных контрактов с существенными отклонениями от параметров аналогичных государственных контрактов, проведения оценки и принятия мер по повышению их экономической эффективности.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Департамент государственных закупок Министерства экономики Ульяновской области: официальный сайт. URL: http/www. ul-goszak. ru.
3. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств: решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23.04.2004, протокол № 13 (383).
4. Методические рекомендации по осуществлению оценки эффективности и прозрачности размещения государственных и муниципальных заказов. М.: Деловой двор, 2008.
5. Нестерович Н. В. 94-ФЗ: как найти экономию // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. № 12. С. 32-35.
6. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
7. О федеральной контрактной системе: проект Федерального закона. URL: http://www. consultant. ru/law/hotdocs/14590.html.
8. Перов К. А. Оценка эффективности размещения заказов: общие подходы // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7. С. 77-83.
