CC BY
720
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
15. Vitruk, N. V. The basis of the theory of a legal status of the person in a socialist society — Moscow, 1979.
1 Лукашева Е. А. Правовой статус человека и гражданина// Права человека: Учебн. для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.,1999. С. 91.
2 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979; Братко А. Г. Правовой статус физических лиц и организаций// Теория права и государства: Учебн./ Под. ред. В. В. Лазарева. М., 1997; Куртяк П. В. Правовой статус должностного лица в системе органов внутренних дел (административно — правовой аспект). СПб.,1998.
3 Братко А. Г. Указ. раб. С. 173; Лизикова П. П. Правовой статус работников правоохранительных органов (общетеоретический аспект): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1997. С. 8.
4 Стремоухов А. А. Основные права человека: сущность и содержание// Сборник научных трудов Санкт — Петербургской академии права и бизнеса. СПб., 2001. С. 184-185.
5 Сальников С. П. Юридический статус сотрудников органов внутренних дел в условиях чрезвычайного правового режима (теоретико - правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 9.
6 СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750; 2000. № 1 (ч. I). Ст. 6; 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; № 46 (ч. I). Ст. 4437; 2004. № 27. Ст. 2711;
№ 35. Ст. 3608.
7 О внутренних войсках МВД России: ФЗ от 7 мая 2002 года N 49-ФЗ. Рос. газ., от 14.мая 2002 г.
8 Голенко Е.Н. Комплектование гражданским персоналом // Военное право: Учебник / Под. ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. М., 2004.
9 Скачкова Г.С. Регулирование труда лиц гражданского персонала федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, выполняющих задачи в области обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9.
10 Ковалев В.П. «Правовой статус гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации» /Российский военноправовой сборник/ № 1, апрель 2004 г.
11 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 187 — 188.
12 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3; РГ. 2004. 31 декабря.
13 Приказ Минобороны России от 22 сентября 1998 г. № 429 «О мерах по улучшению взаимодействия с профсоюзами, объединяющими лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был.
14 Скачкова Г.С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциации его норм. М., 2003.
УДК 342.5
И.В. Тепляшин*, Г. Г. Фастович**
Эффективность механизма правового регулирования: анализ подходов
Статья посвящена категории «эффективность правового регулирования» в системе модернизации государственного механизма Российской Федерации. Рассматриваются подходы к определению эффективности правового регулирования. На основании анализа теоретических разработок отечественной юриспруденции и опыта правового регулирования в России сделан вывод о том, что эффективность механизма правового регулирования обуславливает укрепление правовой государственности и дальнейшее развитие институтов гражданского общества.
Ключевые слова: эффективность правового регулирования, правотворческая деятельность, государственный механизм, модернизация, критерии эффективности правового воздействия.
I.V. Teplyashin*, G.G. Fastovich**. Efficiency of legal regulation mechanism: analysis of approaches. The article is devoted to the category “efficiency of legal regulation” in the system of state mechanism modernization of the Russian Federation. Approaches to determination of legal regulation efficiency are studied. On the basis of analysis of theoretical developments of Russian law and experience of legal regulation in Russia a conclusion that the efficiency of legal regulation mechanism determines legal statehood strengthening and further development of civil society institutions is drawn.
Keywords: efficiency of legal regulation, lawmaking activities, state mechanism, modernization, criteria of legal influence efficiency.
Вопрос об укреплении государственности, централизации государства, усилении вертикали государственной власти в России стоит в настоящее время очень остро. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «в XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя
* Тепляшин, П.В., кандидат юридических наук, доцент Юридического института ФГОУ ВПО КрасГАУ.
** Фастович, Г.Г., аспирант кафедры теории и истории государства и права Юридического института ФГОУ ВПО КрасГАУ.
* Teplyashin, I.V., сandldate of science in law, docent of Law institute of Federal state educational institution of higher professional education of Krasnoyarsk State agrarian university
** Fastovich, G.G., post-graduate student of the chair of theory and history of state and law of Law institute of Federal state educational institution of higher professional education of Krasnoyarsk State agrarian university.
Статья поступила в редакцию 29 июля 2011 года.
модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии» [1]. Однако следует заметить, что осуществление государственного переустройства невозможно без совершенствования тесно связанных с государством таких государственно-правовых явлений, как гражданское общество, государственный механизм, правовое регулирование в деятельности государственного аппарата. Тема эффективности в механизме правового регулирования имеет большое значение в социально-правовых отношениях, т.к. данная область обусловливает стабильность основополагающих принципов государственного управления и общественного развития. Представленная категория выступает своего рода показателем успеха в вопросе укрепления и развития государственности, упрочения правопорядка, развития экономической базы государства и демократических преобразований в обществе.
Эффективность правового регулирования — комплексная проблема, разрабатываемая в рамках теории права как на понятийном, так и на эмпирическом уровне. Теория механизма правового регулирования будет беспочвенной, если не определить критерии её эффективности. В основе разнообразных подходов к пониманию эффективности правового регулирования лежат общие представления об эффективности определенного типа деятельности. Рассматриваемая категория обусловлена характером конкретной правовой деятельности, реализацией соответствующих правовых средств. Именно эффективность правового регулирования и является базовым критерием оценки качества действующего нормативного материала, а следовательно, и критерием научной достоверности различных методологий, используемых при его разработке [2]. Так или иначе, под эффективностью любой деятельности понимается разумность реализации поставленных целей и задач, характер использованных ресурсов.
Под правовым регулированием (правовой деятельностью) следует понимать особую качественную характеристику процесса государственно-правового опосредования (главным образом специально юридического) социальных отношений, которая включает в себя три основных компонента: 1) результативность, т.е. степень достижения соответствующих целей; 2) степень социальной ценности (полезности) полученных результатов; 3) степень морального (нравственного) совершенства применяемых в процессе функционирования государственности средств [3].
Безусловно, следует отметить, что в основе разнообразных подходов к пониманию эффективности правового регулирования лежат общие представления об эффективности правового регулирования, развиваемые не только юридической наукой, но и другими гуманитарными научными дисциплинами. Так, праксиология разрабатывает учение о реализации человеческих ценностей в реальной жизни общества, рассматривает совокупность действий различных субъектов с точки зрения установления их эффективности. В свою очередь, эффективность в праксиологии рассматривается как характеристика именно деятельности (действия), т.к. говорить об эффективности того или иного субъекта или явления можно лишь постольку, поскольку они вовлечены в деятельность, выступают в качестве ее необходимой составляющей, средства [4]. Можно говорить об эффективности правового регулирования через призму результативности правовой нормы как таковой.
Так, правовая норма, на наш взгляд, вообще не существует вне своей реализации. Официальновластное требование определенного поведения, выраженное в надлежащей форме, — это еще не правовая норма, а просто пожелание законодателя (или иного правоустанавливающего органа), которая может и не воплотиться в действительность, не стать нормой, официальной моделью поведения. Выявление эффективности реализации правовой нормы предполагает прежде всего исследование беспрепятственного (системного) регулятивного действия норм права на общественные отношения и изучение последствий данного правового воздействия на определенный объект.
В юридической литературе по данному вопросу существуют разногласия относительно того, является ли эффективность внутренним свойством правовых норм либо она связана исключительно с их действием [5]. Действительно, в первом случае эффективность правовых норм оказывает благотворное воздействие на развитие объекта в заданном направлении при данных конкретных социальных условиях, т.к. она связана исключительно с действием правовых норм; во втором случае эффективность проявляется только при реализации нормы и, таким образом, является свойством их действия. Дальнейшая конкретизация представлений об эффективности правового регулирования, как и решение любого частного вопроса теории права, предопределяется в т.ч. типом правопонимания, в контексте которого такая конкретизация осуществляется.
В советской юридической науке, где проблеме эффективности правового регулирования уделялось значительное внимание, господствовал позитивистско-инструменталистский (легистский) подход к пониманию права. Право, отождествляемое с правилами поведения, установленными государством и обеспеченными его принудительной силой, рассматривалось как инструмент социального управления, «мощное орудие в руках социалистического государства». Процесс правового регулирования при этом представлялся в виде специфической формы управленческого воздействия,
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (51) 2011
подчиняющейся общим закономерностям управления, а правовые нормы выступали в качестве важнейшего вида управленческих решений, принимаемых в процессе социального управления ради того, чтобы обеспечить определенные заранее запланированные изменения или закрепление существующего в объекте воздействия. Правотворческая деятельность как акт творения самой объективной реальности в виде норм права и правоотношений уподоблялась виду проектноконструкторских работ, социально-правовой инженерии [6]. С этой точки зрения эффективность правового регулирования определяется как соотношение между целью, для достижения которых принимаются те или иные нормы, и фактическим результатом их действия. В литературе советского периода вопрос о том, включает ли понятие эффективности правового регулирования соизмеримость целей и результатов с затратами, связанными с их достижением, оставался дискуссионным [7], [8, с. 10]. Так, некоторые специалисты предлагали иной подход, указывая на то, что нельзя отрывать вопрос об эффективности, в частности, правовой нормы от тех затрат, которые связаны с поддержанием нормы и с достижением предусмотренного ею результата, ибо «важно не только то, что цель достигнута, но и как, при помощи каких средств и трат она достигается» [9, с. 27]. Именно в этот период происходит комплексное научное осмысление функционирования правовых явлений, активно разрабатывается понятие «механизм правового регулирования», «механизм правового воздействия», а в дальнейшем осознание того, что результат правового регулирования может быть иным, чем это предполагал законодатель [10, с. 34].
Последовательно позитивистский подход в духе кельзеновского («чистого учения о праве»), освободившего предмет юриспруденции от «наслоений» психологии, социологии, этики и политической теории, увязывает эффективность права исключительно с действенностью (реальностью) правовых норм. Под действенностью правовой нормы понимается ее реальное соблюдение и применение (то, «что люди на самом деле действуют в соответствии с этой нормой») [10, с. 546]. В позитивистском представлении цель правового регулирования заключается в обеспечении определенного (желательного для государства) поведения людей и соотносится с реальным их поведением и государственно-устными ресурсами (мерами государственного принуждения), которые являются необходимыми для приведения поведения людей в соответствие с предписаниями правовых норм. В этом плане об эффективности правового регулирования свидетельствует соответствие поведения адресатов правовой нормы требованиям, зафиксированным в ней, где выявление эффективности происходит через сопоставление количества актов правомерного и противоправного поведения и роли юридических санкций и минимизации последнего. Именно такой подход к определению эффективности правового регулирования характерен для юридической школы советского периода. При этом цели правового регулирования избираются государством произвольно (в нейтральном значении данного термина). Таким образом, эффективность может выступить сугубо технической, в лучшем случае социально-технической характеристикой правового регулирования. Некоторые исследователи, осознавая ограниченность данной трактовки, справедливо предлагают увязывать эффективность права с его социальной ценностью, которая, естественно, заключалась в правильном отражении объективных закономерностей социалистического строительства, специфики социалистических общественных отношений [9, с. 27].
Однако в отечественной науке соблюдение только лишь формальной законности не всегда считалось недостаточным для признания правового регулирования эффективным. С.С. Алексеев писал: «Право напоминает не матрицу, на которой запрограммированы все возможные варианты человеческих поступков и по которым «печатается» поведение людей, а скорее, обширную «раму», состоящую из такого рода программ и их ячеек различных объемов и форм, всегда четко очерченных, но всегда составляющих пространство для собственного поведения участников общественных отношений» [12, с. 136]. Тем не менее, обобщая теоретические представления юристов, стоящих у истоков исследования эффективности правового регулирования, можно сделать вывод, что норма права представлялась средством, используемым государством для осуществления определенных социальных преобразований, упорядочения общественных отношений. Юридические цели, заключающиеся в неуклонном исполнении и соблюдении предписаний правовых норм рассматривались лишь как одно из самых низших звеньев в цепи непосредственных целей правового регулирования. Здесь, как мы видим, право рассматривалось как социальный регулятор, не имеющий собственной, внутренне ему присущей ценности (а значит, цели и содержания). Такие представления о праве адекватны марксистско-ленинской теории.
Едва ли не единственная попытка пересмотра устоявшегося понимания эффективности правового регулирования принадлежит В.В. Лапаевой, которая справедливо отмечает, что принятый в советской науке подход к определению эффективности игнорировал собственно правовую специфику проблемы, значение и социальную ценность права как особого социального регулятора. Автор подчеркивает, что эффективность правового регулирования определяется мерой его вклада в укрепление правовых
начал государственной и общественной жизни, формированием и развитием элементов свободы в общественных отношениях, в реализации прав и свобод человека и гражданина [13, с. 38].
Понимание права как меры свободы вообще снимает указанные проблемы. Мера свободы как раз и выступает своего рода сущностным показателем, через который выражаются и цели, результаты и ресурсы правового регулирования, за счет которых они достигаются. При этом мера свободы обеспечивает единство аксиологической и праксиологической интерпретации правового регулирования [14, с. 832]. Действительно, правовое регулирование призвано обеспечить согласование социальных интересов по принципу формально равной свободы и их реализации, когда свобода одних лиц в реализации своих интересов не нарушает свободу других. С современных позиций важно понять, что конкретные социальные цели, лежащие в основе правового регулирования, разнообразны и многочисленны, как и его социальные результаты, с которыми их надлежит соотносить.
Так, действующая Конституция Российской Федерации утверждает принципиально иной тип правопонимания, базирующийся на идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека. Конституционные положения о высшей ценности (ст. 2) и неотчуждаемом характере (ч. 2 ст. 17) прав и свобод человека, их непосредственном действии и определении ими смысла и содержания правотворческой и правоприменительной деятельности (ст. 18) указывают на собственно правовые ценности, определяющие характер правового регулирования [15]. Основополагающей телеологической ценностью, обеспечиваемой правовым регулированием, признается личная свобода, проявлением и конкретизацией которой и выступают права и свободы человека. Однако эти конституционные установления, коренным образом меняющие представления о сути и социальном назначении права, пока не получили в отечественной науке должного теоретического осмысления и юридико-догматической интерпретации. В частности, они никак не отразились на разработке проблематики эффективности правового регулирования.
Здесь под социальной ценностью права понимается социальная оправданность целей правового регулирования; под целями и результатами — разнообразные социальные задачи, решаемые средством правового регулирования; под затратами — прежде всего сериальные (финансовые) средства, необходимые для реализации правой нормы (с их учетом определяется экономичность), а иногда наряду с ними и издержки более разнопланового характера — затраты человеческой энергии, времени, политико-идеологические потери (они влияют на степень рациональности, полезности нормы) [16].
Кроме того, при определении эффективности правового регулирования можно обратиться не только к правовой составляющей дефиниции, но и рассмотреть эффективность через деятельность государственного аппарата, реализацию задач, функций поставленных обществом. В этом плане заслуживает внимания мнение В.А. Затонского о том, что повышение эффективности современного российского механизма следует рассматривать через призму легитимности государственного аппарата, т.к. только легитимная власть может быть в подлинном смысле эффективной. Развитие института правовой культуры общества и отдельных граждан; состояние законности государственного механизма; создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы государственноправовых стимулов и ограничений, индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации [17]. Наличие в качестве центрального компонента отечественной государственности сильного государства, функционирование дееспособного гражданского общества, центральным элементом которого выступает активная личность, реализация принципа законности в деятельности государственного аппарата происходит лишь тогда, когда происходит взаимовлияние общества и государства. Действительно, российская государственность не может быть достаточно эффективной без реальных, действующих форм участия граждан в управлении государством и обществом, и только в этом случае юридически возможно говорить об эффективности правового регулирования в современной России.
Незыблемость основного содержания права указывает на высокую роль индивидуальной свободы, которая реализуется в правовом урегулировании. Игнорирование подобной правовой аксиомы означает не только неэффективность нормативного регулирования, но и утрату им правового качества. Всякая правовая деятельность бессмысленна, если она не приносит социального блага, сопряженного со свободой индивида. Актуален такой критерий эффективности правового регулирования, как правотворческая деятельность. Формирование нового качества правовой культуры в обществе, отношения граждан к результатам проводимой политики, состояние законных интересов личности также могут выступать критериями эффективности правового регулирования в данной сфере.
В итоге только при обновлении правовых категорий, таких как «эффективность», «критерии эффективности», «эффективность регулирования» (как в теоретическом, так и практическом плане), можно будет говорить о достижении эффективности полного (системного) правового регулирования, в т.ч. в деятельности государственного аппарата, а значит, и проведении в жизнь социально значимых и востребованных правовых реформ, укреплении основ российской правовой государственности.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (51) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
Список литературы
1. Послание Президента Российской Федерации Федеративному Собранию РФ 30 ноября 2010 года // Российская газета. — 2010. — 3 декабря.
2. Комаров, С. Л., Калинин, Л. Ю. Эффективность правового регулирования и адекватность процессов правообразования // Теория государства и права. — 2011. — № 1. — С. 51-55.
3. Малъко, Л. В., Затонский, В. Л. Ответственность публичной власти как способ повышения эффективности российской государственности // Правоведение. — 2008. — № 1. — С. 32-39.
4. Савеяъева, Е. М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право. — 2007. — № 6. — С. 45-54.
5. Варламова, Н. В. Эффективность правового регулирования: переосмысление концепции / / Теория и история государства и права. — 2009. — № 4. — С.12-24.
6. Бачило, Н. Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. — 2006. — № 6. — С. 12-15.
7. Пашков, Л. С., Чечот, А. М. Эффективность правового регулирования и методы её выявления // Советское государство и право. 1968. № 5. С. 9-15.
8. Лазарев, В. В. Эффективность правоприменительных актов. — Казань, 1976. — С. 10.
9. Фаткуллин, Ф. Н., Чулюкин, Л. А. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. — Казань, 1977.
10. Кудрявцев, В. Н., Никитский, В. Н., Самощенко, Н. С., Глазырин, В. В. Эффективность правовых норм. — М., 1980. — С. 34.
11. Ожегов, С. Н. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 546.
12. Ллексеев, С. С. Общая теория права. — М., 2008. — С. 136.
13. Лапаева, В. В. Эффективность закона и методы её изучения // Правоведение. — 2005. — № 4. - С. 38.
14. Нерсесянц, В. С. Проблемы общей теории права и государства. — М., 2004.
15. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года // Российская газета. — 2009. — № 7. — 21 января.
16. Варламова, Н. В. Эффективность правового регулирования: переосмысление концепции / / Теория и история права. — 2009. — № 4. — С. 17.
17. Затонский, В. Л. Эффективная государственность // Вестник Самарской государственной экономической академии. — 2003. — № 1. — С. 36-45.
Literature
1. Message from the President of the Russian Federation, federal Assembly of the Russian Federation, November 30, 2010 // Russian newspaper. — 2010. — December 3.
2. Komarov, S. A, Kalinin, A. Y. The effectiveness of regulatory processes and the adequacy of lawmaking-process // Theory of State and Law. — 2011. — № 1. — P51-55.
3. Malko, A. V., Zatonsky V. A. The responsibility of public authorities as a way to improve the efficiency of Russian statehood // Lawscience. — 2008. — № 1. — P. 32-39.
4. Saveliev, E. M. Problems of improvement of legislative operations in Russia at the federal level // ??State and Law. — 2007. — № 6. — P 45-54.
5. Varlamov, N. V. The effectiveness of legal regulation: rethinking the concept // Theory and History of State and Law. — 2009. — № 4. — P. 12-24.
6. Bachilo, I. L. Methodology of legal and legislative technique // State and Law — 2006. — № 6. — P. 12-15.
7. Pashkov, A. S., Chechot, D. M. The effectiveness of regulation and methods of detection // Soviet State and Law. — 1968. — № 5. — P. 9-15
8. Lazarev, V. V. The effectiveness of law enforcement acts. — Kazan, 1976. — P. 10.
9. Fatkullin F. N., Chulyukin, L. D. Social value and effectiveness of legal norms. — Kazan, 1977.
10. Kudryavtsev, V. N., Nikitskij, V. I., Samoschenko, I. S., Glazyrin, V. V. The effectiveness of the law. — Moscow, 1980.
11. Ozhegov, S. I. Dictionary of Russian language. — Moscow, 2003.
12. Alexeyev, S. S. General Theory of Law. — Moscow, 2008.
13. Lapayeva, V. V. The effectiveness of the law and its method of study // Law science. — 2005. — № 4.
14. Nersesyants, V. S. Problems of the general theory of law and the state. — Moscow, 2004.
15. The Constitution of the Russian Federation. Adopted by the popular vote December 12, 1993 / / Russian newspaper. — 2009. — № 7. — January 21.
16. Varlamov, N. V. The effectiveness of legal regulation: rethinking the concept // Theory and history of law. — 2009. — № 4.
17. Zatonsky, V. A. Effective public // Bulletin of Samara State Economic Academy. — 2003. — № 1. — P. 36-45.
