CC BY
28Ахременко А. С.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ КАК ПЕРЕМЕННАЯ И КАК СТРУКТУРА: К ПРОБЛЕМЕ ПОНИМАНИЯ И ОЦЕНКИ «КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВА»1
Существуют крупные направления политических исследований, при изучении и разработке которых возникает ощущение некоторой «концептуальной двойственности». На поверхности мы наблюдаем огромнейшее разнообразие подходов, методов и теорий. Но по мере погружения в проблему все труднее оказывается нащупать базовое, направляющее представление об исследуемом феномене, его смысловое ядро. Это напоминает путешествие внутрь елочного шара.
К таким исследовательским темам относится проблема эффективности государства и власти. Существует множество гипотез по поводу факторов, влияющих на эффективность власти. Не меньшее число исследований пытаются прояснить следствия эффективности (неэффективности) власти. Наконец, имеется впечатляющее количество способов количественной оценки эффективности власти. Не хватает лишь маленькой детали - понимания того, что представляет собой эффективность власти.
Данная работа - это попытка предложить некий материал для заполнения внутренних пустот в этой проблеме. Она организована следующим образом. Во-первых, читателю будет предложен обзор литературы с акцентом на тех трудностях, которые сопровождают разработку проблемы в последнее десятилетие. Во-вторых, будет изложено авторское представление о той «опорной конструкции», которая может послужить основой размышлений об эффективности вообще и об эффективности государства в частности и в особенности. В-третьих, мы покажем, каким образом это представление может обрести форму конкретного измерительного инст-
1 Исследование выполнено в рамках программы фундаментальных исследований Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики по теме «Структурный анализ региональных политических режимов и электоральных пространств», реализуемой Лабораторией региональных политических исследований НИУ-ВШЭ.
румента. Наконец, будут приведены некоторые результаты эмпирических исследований.
На сегодняшний день первый распространенный подход к проблеме эффективности государства состоит в конструировании чрезвычайно широких определений, изначально предполагающих экспертные оценки и другие виды опросов в качестве измерительного инструмента. Вполне характерным примером является наиболее цитируемый в современных публикациях проект Всемирного банка «World Governance Indicators» (WGI), методология которого разработана в публикациях Д. Кауфманна, А. Крэя и М. Маструцци. Авторы определяют «governance» (правление, осуществление власти) как «традиции и институты, с помощью которых осуществляется власть в стране». Это включает: а) процесс избрания, контроля и смещения правительств; б) способность правительства эффективно формулировать и реализовывать адекватную политику; в) «уважение со стороны общества и государства к институтам, которые управляют их взаимодействиями» [Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010, p. 4]. Как справедливо отмечают Б. Ротштейн и Дж. Теорелл [Rostein, Teorell, 2008], это определение почти столь же широко, как и большинство определений политики как таковой. Само по себе характерно включение в одну дефиницию «традиций», «институтов», «процессов», «способности» и «уважения». Авторы предлагают шесть «пространственных» измерений «governance», из которых к эффективности непосредственное отношение имеют два (оба раскрывают пункт б):
• Government Effectiveness (GE) - качество предоставляемых государством услуг и степень, в которой государственная служба свободна от политического давления, качество формулирования и осуществления политического курса, а также уверенность в приверженности государства избранному курсу.
• Regulatory Quality (RQ) - способность государства формулировать и реализовывать такую политику, которая позволяет развиваться частному сектору1.
1 Четыре других измерения: Voice and Accountability (VA) - степень, с которой граждане способны участвовать в избрании правительства, свобода самовыражения, ассоциаций и свобода прессы; Political Stability and Absence of Violence/Terrorism (PV) - вероятность того, что правительство будет смещено неконституционными или насильственными средствами, включая политически обусловленное насилие и терроризм; Rule of Law (RL) -степень, с которой акторы доверяют и придерживаются существующих в обществе правил, в особенности качество принуждения к исполнению контрактов, прав собственности, полиции и судов, а также уровень преступности и насилия; Control of Corruption (CC) - в какой мере публичная власть может использоваться для получения частной выгоды, включая различные по масштабу формы коррупции, «захват» государства элитами и частными интересами. Для каждого индикатора указывается, что речь идет об экспертном восприятии указанных признаков [Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010, p. 4]. 86
Как и общая дефиниция «governance», это определение (особенно в части первого индикатора) является довольно аморфным и неоднородным. Здесь и веберовская свобода бюрократии от политического давления, являющаяся, вообще говоря, функцией всей организации политической системы; неразделенность качества формулирования политического курса и качества его реализации, представляющие собой совершенно разные вещи; «уверенность» в приверженности государства избранному курсу, которая является характеристикой общества, а не государства. Фактически в этом перечне признаков заложены совершенно разные теоретические и идейные платформы понимания эффективности, механически собранные в одно определение. Наконец, определение эффективности через «качество» в значительной мере тавтологично и уж во всяком случае не дает ключей для объективного эмпирического измерения. Примечательно в связи с этим, что оценочный инструментарий группы Всемирного банка полностью отражает разношерстность в определениях: измерение эффективности сводится к интеграции в единые шкалы огромного количества оценок, сделанных в рамках разных экспертных сообществ. Так, показатели 2010 г. рассчитываются на основе 31 источника, включая рейтинги Freedom House, Афробарометра, Transparency International, индекса трансформации Бертельсманна и т.д. Не случайно некоторые авторы [см.: Thomas, 2007, p. 10] описывают итоговый результат как «смесь индивидуальных представлений» о «хорошем правительстве».
Даже если не заострять внимание на использовании субъективных оценок, подверженных влиянию коллективных стереотипов (которым экспертные сети подвержены в не меньшей мере, чем любые другие), подход исследовательской группы Всемирного банка отражает общую для сферы оценки государственной эффективности проблему: определение через перечисление набора сопутствующих признаков или характеристик1. Мы не случайно употребляем термин «сопутствующий», так как в большинстве случаев неясно, является ли та или иная характеристика существенным признаком эффективности, следствием эффективности или условием эффективности.
Так, достаточно распространенным является подход (иногда его называют функционалистским), сторонники которого предлагают судить об эффективности власти по достигнутым результатам. Прежде всего, конечно, речь идет об экономическом росте, эта традиция восходит к известной работе Р. Ла Порты и коллег [The quality... 1999]. Также используются показатели качества жизни [Huther, Shah, 2005]. Очевидная проблема здесь состоит в том, что на итоговые показатели экономического развития и на качество жизни влияют различные факторы, и лишь одним из них яв-
1 Принципиально те же проблемы характеризуют и второй по широте использования рейтинг эффективности, реализованный в рамках проекта International Country Risk Guide (ICRG). См.: http://www.prsgroup.com/ICRG.aspx
87
ляется эффективность государства. Страны и регионы находятся в совершенно разных стартовых условиях, располагают разной ресурсной базой и даже при - гипотетически - одинаковом качестве государственного управления будут получать разные результаты. Рассуждая формально, любой результирующий показатель развития является функцией нескольких переменных, и оценить роль государственной эффективности без анализа всей совокупности таких переменных невозможно. Вместе с тем полное право на существование имеет и другой взгляд: экономически развитые страны могут «позволить себе» более эффективную власть. В любом случае, опираясь только на достигнутые показатели развития, мы имеем замкнутый круг, остроумно охарактеризованный в журнале «The Economist» [Wolfowitz, 2005]: «Что требуется для экономического роста? Хорошее правительство. А что такое хорошее правительство? То, которое обеспечивает экономический рост».
Сходные проблемы возникают с определением эффективности как способности государства удовлетворять интересы населения, основных социальных групп. Данный подход лежит в русле получивших широкое распространение теорий нового государственного управления (new governance, new public management). Речь идет о сервисных принципах деятельности государства, предоставлении услуг клиентам-гражданам по их запросам, переориентации с вертикальной иерархической структуры на взаимоотношения «заказчик - потребитель» [см.: Unlocking, 2005; Гаман-Голутвина, 2007]. В широком политическом смысле показателем степени «удовлетворенности» граждан являются результаты выборов, более прикладные и инструментальные измерения осуществляются с помощью социологических опросов. Однако, как и в предыдущем случае, мы сталкиваемся с проблемой тавтологии: «Что такое эффективное правительство? То, которое удовлетворяет потребности населения. А что нужно, чтобы удовлетворить потребности населения?..» Кроме того, и в российских условиях это не менее важно, оценка качества государственных услуг населением может зависеть от других факторов, кроме собственно качества: от степени контроля административных структур над информационным пространством, от характера локальных социальных сетей и, наконец, от того, кто и как проводит социологические опросы. То же самое касается и выборов. В целом, восприятие гражданами государства и производимых им благ будет существенным образом зависеть от типа политического режима. Эту зависимость показывает и формальное моделирование в рамках политэкономического подхода (например, модель Адсера, Буа и Пэйна [Adsera, Boix, Payne, 2003], являющаяся расширением известной модели Перссона и Табеллини [Persson, Tabellini, 2000]) .
1 Логика здесь следующая. Издержки смены власти в авторитарном режиме выше, чем в демократическом, так как для удержания власти в первом случае может применяться насилие. Общество при авторитаризме будет терпеть более низкий уровень качества госу-88
В то же время сама постановка проблемы эффективности власти как свойства системы «государство — общество» (а не только государства) является чрезвычайно важной. В рамках данного подхода в последние годы выделилось несколько самостоятельных направлений, рассматривающих эффективность в контексте отдельных свойств социума и/или характера взаимодействий между обществом и властью. Среди таких характеристик:
• степень подотчетности (accountability) государства обществу. Отметим, что акцент в этой традиционной для исследований демократии теме все больше смещается на сторону общества. Например, в работе [Ad-sera, Boix, Payne, 2003] качество государственной власти рассматривается как следствие способности граждан «заставить» ее быть ответственной. Сходным образом в [Giordano, Tommasino, 2011] эффективность государства ставится в зависимость от политического участия граждан, порождаемого, в свою очередь, исторически сформированными гражданскими ценностями и социокультурными нормами. По-прежнему довольно широко в изучении темы «ответственного государства» используется теоретический арсенал, накопленный неоинституционалистами в рамках рассмотрения проблемы заказчика и агента (principal - agent problem, [см.: Carrigan, Coglianese, 2011]);
• социальный капитал (структура и объем) - степень, с которой граждане связаны плотными социальными сетями, взаимодействуют на основе норм взаимности (reciprocity) в большей мере, чем на основе эгоистических краткосрочных мотивов и демонстрируют высокий уровень межличностного доверия [Putnam, 1993]. Особый интерес, на наш взгляд, представляют исследования, в которых прослеживается связь между социальным капиталом как характеристикой общества и уровнем доверия граждан к государству как гаранту соблюдения «правил игры». Так, в работе М. Рэйзера и коллег эмпирически показано, что высокая оценка гражданами способности государства обеспечивать выполнение контрактов порождает более высокий уровень взаимного доверия экономических агентов [Trust in transition... 2007]. Уровень социального капитала ставится в зависимость от качества государственных институтов также в исследовании [Delhey, Newton, 2005]. Впрочем, вполне распространена и противоположная точка зрения, в соответствии с которой высокий уровень социального капитала порождает эффективное государство. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой «яйца и курицы», вполне типичной для исследований государственной эффективности;
• структурные характеристики социума - внутренние социальные и экономические дифференциации. Здесь рассматривается зависимость эффективности реализации политического курса от таких факторов, как эт-
дарства по сравнению с демократией, так как оно дисконтирует дополнительную стоимость свержения диктатуры.
89
нолингвистическая фрагментация, уровень концентрации доходов, уровень доверия. Явное пересечение с теориями социального капитала в последнем пункте неслучайно; эти подходы довольно тесно связаны на теоретическом уровне, хотя «структурный» подход делает больший акцент на объективных характеристиках социальных размежеваний. Более активно, по сравнению с понятием социального капитала, используется термин «социальная сплоченность» («social cohesion» [см.: Easterly, Woolcock, 2006]). Принципиально в русле той же «структурной» парадигмы работают и представители сетевого подхода, все более популярного в последние годы. Здесь эффективность ставится в зависимость от структуры сетевых взаимодействий, в том числе от степени «иерархичности» сетей и распределения функций принятия решений по сетевым уровням и элементам [см.: Kenis, Provan, 2007].
Нельзя не сказать несколько слов об институциональной составляющей в трактовках государственной эффективности. Мы сознательно не стали выделять данный подход в качестве самостоятельного направления, так как практически все исследователи - хоть и в разной мере - оперируют теоретическим багажом неоинституциональной теории. Так что тезис Д. Норта - «институты имеют значение» - сомнений на сегодняшний день не вызывает; «качество государства» зависит от «качества институтов». Другое дело, что попытка определения качества институтов сталкивается с не меньшими проблемами, чем попытка определения качества власти.
Первая (исторически) традиция в анализе государственной эффективности через призму институционального подхода делает акцент на формальных политических правилах и организационном дизайне. «Сверхзадачей» в рамках данной традиции является поиск таких институтов, которые в наибольшей степени способствуют эффективности; типичной для такого подхода является, например, гипотеза о пропорциональном представительстве как факторе сдерживания рентоориентированного поведения [Rogowski, 1987]. Несмотря на отдельные интересные результаты, в целом такая задача не решена; более того, появляется все больше оснований полагать, что она и не будет решена. Ряд современных исследований показывает [см.: Andrews 2010], что, вопреки мнению Льва Толстого, все семьи счастливы по-разному. Составляющие формального институционального дизайна очень сильно варьируют в группах стран с очень сходной эффективностью (во всяком случае, если временно принять в качестве оценки таковой показатели социально-экономического развития). Соответственно, нет единого списка «хороших институтов». Кроме того, очевидно, что «хорошие» формальные институты могут не функционировать (или очень своеобразно функционировать) в развивающихся странах. В связи с этим все больший акцент делается на так называемой «институциональной силе» (institutional strength) - способности государства превращать написанные на бумаге правила в реально работающие / рабочие правила («working rules») [Levitsky, Murillo, 2009; Kus, 2010]. Такой под-
90
ход не отменяет проблемы выбора адекватных писаных правил, но не допускает жесткой привязки эффективности государства к определенному их набору. Повышение институциональной эффективности, таким образом, становится довольно сложной задачей настройки одновременно нескольких параметров, регулирующих как содержание правил, так и механизмов их реализации (enforcement) и обеспечения стабильного функционирования. Причем в некоторых случаях ослабление правила может вести к повышению эффективности (например, в китайской экономике фактический отказ от реализации ряда марксистских экономических догм при сохранении их в рамках официальной идеологии). В поиске таких оптимальных настроек все большее внимание уделяется «контекстным» переменным, характеризующим политические и социально-экономические свойства государства. Так, к примеру, влияние федеративного устройства на эффективность государства ставится в зависимость от его «фракционализации» (fractio-nalization) - внутренней социальной неоднородности1 [Charron, 2009].
Аналогичным образом не удалось установить однозначной связи между «качеством государства» и определенным типом экономической политики. Так, классический неолиберальный тезис об эффективности «маленького государства», т.е. государства с небольшим объемом публичного сектора, не выдержал эмпирической проверки. Целый ряд наиболее успешных государств (Скандинавия и т.д.) являются «дорогими» - производят значительный объем публичных услуг и играют большую перераспределительную роль. Как и в ситуации с формальными институтами, эффекты содержательного наполнения политического курса опосредуются практикой их реализации. Успех любой политики зависит, таким образом, от качества государства, поэтому не существует возможности определить это качество через какую-то конкретную политику.
Подводя промежуточный итог этому небольшому (и, разумеется, не исчерпывающему) обзору, отметим следующее. Прежде всего, некоторую тревогу вызывает сам факт наличия столь большого числа подходов к государственной эффективности: оказались задействованы практически все крупные методологические школы социально-политических исследований, и вклад каждой из них по-своему ценен. Напрашивающиеся общие слова о «многомерности феномена» не утешают; многомерность предполагает независимость измерений друг от друга (как длина не зависит от ширины). В данном же случае мы явно имеем дело с взаимосвязанными свойствами государственной эффективности, хотя характер этих связей на
1 Отметим, что здесь речь идет о нелинейной зависимости эффективности от двух параметров: а) федеративного устройства и б) фракционализации. Подавляющее же большинство эмпирических исследований эффективности выдержано в классической линейной парадигме, предполагающей пропорциональность в изменениях результирующего признака и факторных переменных и использующих множественную регрессию в качестве статистического инструмента. Методологически это различие весьма важно [см.: Ахремен-ко, 2010].
91
сегодняшний день не прояснен. Множественность «отдельных аспектов» эффективности, непонятно как связанных друг с другом, усугубляется очень остро стоящей проблемой так называемой эндогенности. Речь идет, проще говоря, о «первичности яйца и курицы», когда неясно, что является предпосылкой, что - следствием, а что - просто сопутствующим эффективности феноменом.
Эти трудности в конечном счете обусловлены отсутствием какой-то синтетической модели, которая позволяла бы увязать отдельные аспекты эффективности в некоторую целостную конструкцию и уйти от ситуации, когда «за деревьями не видно леса», за «аспектами» эффективности государства - самой эффективности. Дальнейшее изложение мы посвятим авторскому взгляду на то, каким образом такая комплексная модель может быть разработана. В ее основу необходимо положить некоторое интуитивно понятное представление об эффективности как таковой, пусть даже поначалу оно будет содержательно бедным и слабо учитывающим специфику собственно государства. И начнем мы с обращения к еще одной группе подходов, которые можно объединить под условным названием «инструментальные». Использование этих терминов связано с тем, что инструментальные трактовки эффективности применимы к очень широкому классу объектов: индивидов, фирм, государств, регионов и т.д. В рамках этого подхода мы выделяем три группы определений (и в данном - и только в данном случае это именно определения).
• Соответствие полученных результатов поставленным целям. Это, казалось бы, вполне «прозрачное» и ясное определение, почти автоматически дающее ключ к количественной оценке эффективности. Так, если целевое значение некоторого показателя X составляет хц, а достигнутое - Хд , эффективность может быть определена как отношение Хд / хц. К сожалению, применительно к политике этот замечательный подход сталкивается с рядом слабо преодолимых проблем. Во-первых, политики по вполне понятным причинам не очень любят формулировать цели в количественной форме, а сравнивать цель «чтобы всем было хорошо» с достигнутым результатом затруднительно. Некоторые авторы, правда, предлагают использовать «воспринимаемую реализованность целей политики» («perceived achievement of policy objectives» [Translating... 2005]), но недостатки такого подхода очевидны. Во-вторых, целеполагание само по себе является политическим процессом, связанным с распределением и использованием власти. Так, к примеру, если от губернатора требуют сформулировать задачи развития региона в численной форме, с высокой вероятностью целевые параметры будут сознательно занижены, дабы не только выполнить «план», но и перевыполнить его, укрепив свои властные позиции. Наконец, и это касается уже не только политики, сама постановка целей зависит от качества управления, от способности организаций и индивидов к адекватной оценке развития ситуации. Из-за указанных трудно-
92
стей в реальной практике подход «цели - результаты» применяется только в оценке эффективности конкретных программ, да и то ограниченно.
• Соответствие характеристик деятельности организации установленным (этой или вышестоящей организацией) формальным нормативам. У этого подхода есть родовая общность с предыдущим: некоторый ориентир деятельности вырабатывается внутри организационной иерархии. Кроме того, почти всегда имеется формальный инструмент оценки. Ярким примером использования такого подхода для оценки эффективности властных структур является методика, разработанная российским Министерством регионального развития1. Наиболее весомым элементом суммарной оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ является «уровень эффективности расходования бюджетных средств», рассчитываемый в соответствии с общегосударственными нормативами. Таковые либо устанавливаются директивно профильными министерствами, либо за ориентир берется средний по России показатель. Принципиально подход можно продемонстрировать на примере расчета «объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами врачей (Рвр)» (стилистика авторская, см.: Методика 2010, п. 14). Он производится с помощью формулы (обозначения также авторские):
Рвр = (Чвр — Чсврх Кс)х((ЗПрвр х(1 + ЕСН <*>)х12 мес.),
где:
- Чвр - численность врачей на 10 тыс. человек населения;
- Чсвр - среднероссийское значение численности врачей на 10 тыс. человек населения;
- Првр - среднемесячная номинальная начисленная заработная плата врачей;
- ЕСН <*> - единый социальный налог (единиц) за соответствую -щий год;
- КС- коэффициент сетевых нормативов, призванный учитывать различия регионов в транспортной доступности и дисперсности расселения.
Суть этой замечательной формулы в том, что «излишек» врачей по сравнению со среднероссийским показателем (Чвр — Чсвр х Кс) умножается на годовую зарплату врача с учетом ЕСН, что и составляет в итоге объем неэффективно затраченных средств. Остается при этом неясным, почему и для кого «эффективно» тратить на зарплату врачей столько средств, сколько тратится в среднем по России (а лучше еще меньше). По большому счету, основные проблемы подобного рода методик сходны с проблемами подхода «цели - результат». Если нормативный показатель устанавливается внутри самой государственной организации, очень высо-
1 Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. - Mode of access: http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_ evaluation/ (Дата посещения: 29.12.11.)
93
ки риски, что его установят таким образом, чтобы его можно было: а) легко посчитать, б) сравнительно несложно достичь.
• Отношение полученных результатов и затраченных ресурсов.
Такое определение эффективности ближе всего к английским понятиям «efficiency» и «productivity». Такой подход нередко называют экономическим, однако это справедливо лишь в том смысле, что он более активно используется представителями экономической науки по сравнению с политологами и социологами. На самом деле, вполне корректно было бы назвать такой подход системным, так как он содержит ключевые подходы теории сигналов и систем («вход», «выход» и т.д.) и частично опирается на ее математический формализм.
Обобщенная модель оценки продуктивности опирается на довольно компактный набор ключевых понятий:
• входы (Inputs), представляющие собой множество ограниченных ресурсов, используемых для получения определенных результатов. В работах по оценке эффективности органов власти, использующих данный подход1, ресурсы рассматриваются в двух основных измерениях. Это денежное измерение - государственные и муниципальные расходы в той или иной сфере и «физическое» измерение, связанное с людскими ресурсами, зданиями и оборудованием. Например, в сфере образования в качестве «физических» входов могут фигурировать количество учителей (приходящихся на определенное число учеников), обеспеченность помещениями, учебно-методической литературой, компьютерами с выходом в Интернет и т.д. В экономических исследованиях ресурсы на входе зачастую совпадают с факторами производства товаров и услуг - трудовыми, капитальными и природными;
• выходы (Outputs), связанные с достигнутыми результатами деятельности. В задачах оценки эффективности власти измерение результирующих показателей представляет особую трудность: в большинстве случаев исследователю приходится иметь дело с операционализацией эмпирически ненаблюдаемых признаков, таких, как «качество образования» или «состояние здоровья населения». Общественные блага практически не поддаются рыночной оценке и, соответственно, их трудно зафиксировать в стоимостном выражении. Впрочем, и такие подходы существуют, среди них - так называемый Cost-Benefit Analysis [CBA, Neumann, 2005]. Например, в оценке программ в области здравоохранения CBA предполагает перевод всех результатов в денежное выражение посредством подсчета издержек от временной нетрудоспособности и т.п. [см.: Meltzer, 1997]. В более общем случае выходные показатели фиксируются в неденежной форме: для здравоохранения это может быть средняя ожидаемая продолжительность жизни и уровень детской смертности, для среднего образования -
1 Составить неплохое представление об используемых входных и выходных параметрах можно на основе обзора литературы в работе [ЛиЪуп, 2008].
94
оценки, получаемые выпускниками школ на государственных экзаменах, для правоохранительной системы - число раскрытых преступлений.
• Decision-Making Unit (DMU) - «центр принятия решений», «единица с правом принятия решений» или даже «группа власти»; общепринятого перевода на русский не существует, поэтому мы будем далее пользоваться английской аббревиатурой. DMU могут быть представлены любыми организациями, преобразующими ресурсные «входы» в результирующие «выходы». Причем это могут быть не только организации в узком смысле (как школы, больницы, полицейские департаменты), но и национальные и региональные системы образования, здравоохранения и охраны правопорядка. Важный признак DMU - определенная степень автономии в том смысле, что характер внутренней организации, принятая система правил (формальных и неформальных) и другие внутренние свойства DMU влияют на преобразование ресурсов в результаты; в противном случае их эффективность будет функционально определяться эффективностью вышестоящей иерархической структуры. Вместе с тем при сопоставлении нескольких DMU требуется некоторая степень однородности; так, нельзя сравнивать региональные системы здравоохранения с национальными системами.
Существует ряд методик сравнения затраченных ресурсов и полученных результатов. Так, к примеру, в экономической оценке государственных программ «конкурентом» упомянутого выше CBA является CEA -Cost-Effectiveness Analysis. CEA основан на сопоставлении альтернативных программ с точки зрения затрат на достижение результата в терминах определенных единиц анализа; например, так называемый «life-years saved» для программ в сфере здравоохранения [Grosse, Teutsch, Haddix, 2007]. В этой работе мы покажем ключевые принципы оценки продуктивности на примере метода Data Envelopment1 Analysis (DEA); в последние годы он приобрел довольно широкое распространение в сравнительных исследованиях эффективности. Как правило, в российской литературе используется оригинальное название метода2, и мы будем следовать этой традиции.
Концептуально подход к оценке эффективности в рамках DEA восходит к классической идее оптимальности по Парето (Парето-эффективности), предполагающей в самом общем виде невозможность увеличения («улучшения») какого-либо параметра без уменьшения («ухудшения») других параметров. Напомним традиционный пример из микроэкономических учебников [см.: Самуэльсон, Нордхаус, 2008, с. 42-46]: в Парето-
1 Envelopment (англ.) - обертывание, охват. Использование этого термина тесно связано с математическим аппаратом DEA, что мы покажем в процессе дальнейшего изложения.
2 В некоторых случаях предлагается использовать наименование «Анализ функционирования среды», однако, с точки зрения автора, такое название совершенно не отражает ни содержательные особенности методики, ни ее математический аппарат.
95
эффективной экономике невозможно увеличить выпуск одного продукта без снижения выпуска другого. На рис. 1 а отображено множество всех неотрицательных пар значений признаков X (выпуск масла) и Y (выпуск пушек). Он разбивается на два подмножества кривой АС, называемой границей производственных возможностей, ГПВ (product-possibility frontier, PPF). Все комбинации {x, y}, находящиеся выше ГПВ, запрещены, т.е. не могут быть реализованы в рамках данных экономических возможностей. Все множество комбинаций под ГПВ неэффективно, так как допускает так называемое Парето-улучшение: увеличение выпуска одного продукта без снижения выпуска другого. Неэффективному множеству принадлежит, к примеру, точка B на рис. 1 а. Все Парето-эффективные сочетания объемов выпуска находятся на кривой АС.
Рис. 1 а.
Граница производственных возможностей
Рис. 1 б.
Расстояние до границы производственных возможностей как мера эффективности
Несмотря на кажущуюся абстрактность этого критерия, он сразу дает ключ к оценке уровня (степени) эффективности. Для ЭМи, лежащих на кривой производственных возможностей, уровень эффективности по определению равен 1 или 100%. Для ЭМи под ГПВ эффективность определяется расстоянием до этой границы (рис. 1 б).
Оставаясь в рамках той же логики, мы можем перейти от «пространства продуктов» к пространству «входов и выходов» (рис. 2). По оси ОХ теперь будет откладываться объем использованного ресурса, по оси ОТ -количественное выражение полученного результата. Например, будем считать, что X - это государственные расходы на программу повышения квалификации чиновников, а У - число управленцев, прошедших переподготовку. Точки на плоскости, отражающие различные комбинации затрат и результатов, будут соответствовать ЭМи - допустим, региональным администрациям (А, В, С, О).
96
INPUT X
Рис. 2. DMU в пространстве «вход - выход»
Региональные администрации, соответствующие точкам В и D на рис. 2, неэффективны, так как для них имеется возможность: а) увеличить количество обучаемых чиновников без снижения затрат (D^D'), б) снизить затраты без уменьшения числа обучаемых чиновников (Б^Б'). В практических задачах прямо различают эффективность, ориентированную на «выход» (output-oriented efficiency), и эффективность, ориентированную на «вход» (input-oriented efficiency). В первом случае (для точки D на рис. 2) эффективность рассчитывается как отношение FD/FD', во втором (для точки Б) - как отношение КБ'/КБ. Так или иначе, фактический уровень выхода при данном уровне входа сравнивается с максимально возможным в данной системе.
Граница производственных возможностей задается некоторой функцией, которую в самом общем виде можно записать как:
У = F (x), (1)
где у - вектор результатов, x - вектор ресурсов. Векторное определение x и У подчеркивает тот факт, что DMU может преобразовывать набор различных ресурсов в набор различных результатов (рис. 3). Если мы имеем дело с более чем одним входом и/или более чем одним выходом, ГПВ уже не может быть отображена кривой на плоскости. Корректно будет говорить об этой границе как о поверхности в трехмерном пространстве или гиперповерхности в многомерном пространстве.
97
Рис. 3.
Преобразование вектора ресурсов в вектор результатов
Важное упрощение, заложенное в модели (1), заключается в предположении, что получаемые результаты зависят только от вложенных ресурсов и степени эффективности ЭМи. Здесь мы пока не принимаем во внимание тот факт, что даже сравнительно однородные ЭМи оперируют в различных условиях, которые могут способствовать или противодействовать достижению ГПВ. Например, в регионе с большой территорией и низкой плотностью населения оказание медицинской помощи всегда будет сопряжено с большими затратами ресурсов, в частности с высокими транспортными издержками.
Итак, в модели (1) F выступает в качестве некоторой «эталонной» функции, «траектории» в пространстве ресурсов и результатов, определяющей максимально возможный эффект от затраты данного количества ресурсов в данных условиях, общих для всех ОМи. В этом контексте следует особо подчеркнуть, что ГПВ на значительных промежутках времени не статична; она меняется по мере технологического развития, трансформации институционального контекста и др. К примеру, если мы сравниваем эффективность отдельных регионов в сфере образования, ГПВ будет определяться, в частности, качеством федеральной политики в этой области.
В прикладном анализе практическая проблема состоит в нахождении ГПВ - не абстрактной математической функции, а конкретного эталона для оценки конкретных ЭМи. В сфере разработки инженерных решений ГПВ может быть задана аналитически: благодаря законам, сформулированным в рамках точных наук, можно оценить, к примеру, количество полезной работы, которое может быть в принципе произведено при данных затратах энергии. Для общественных наук этот путь, видимо, закрыт: никто не знает, какое максимальное количество «общественного здоровья» можно «произвести» на истраченный бюджетный рубль. Задача определения ГПВ и, соответственно, оценки эффективности изначально ставится в относительном (или сравнительном) ключе: решение будет справедливо лишь применительно к тому множеству объектов, которые непосредственно включены в анализ. Так, в исследовании региональных сис-
98
тем образования на материале США мы получим некоторый набор штатов, лежащих на ГПВ и имеющих оценку 1. Аналогично на материале субъектов РФ мы также получим набор территорий максимальной эффективности с единичной оценкой. Однако это вовсе не будет означать, что «единичные» штаты эффективны в той же мере, в какой эффективны «единичные» российские регионы, так как границы производственных возможностей будут существенно отличаться. Если объединить североамериканские и российские регионы в рамках одного анализируемого множества, то с формальной математической точки зрения мы получим сопоставимые оценки1. Однако в таком исследовании будет нарушен принцип однородности. В то же время мы можем (по крайней мере в принципе) сравнивать эффективность образования в США, России и еще в целом ряде стран мира, если они будут образовывать единый анализируемый массив.
Существенное значение имеет выбор одного из двух основных типов поверхностей. Первый предполагает постоянные эффекты масштаба (constant returns to scale, CRS), второй - переменные (Variable returns to scale, VRS). Различие между ними проще всего проиллюстрировать на схематичной двухмерной модели (рис. 4).
Рис. 4.
Границы производственных возможностей для СЯ8 (пунктирная линия) и УЯ8 (сплошная линия)
Граница СЯ8 представляет собой луч, выходящий из начала системы координат и проходящий через ЭМИ с максимальной производитель-
1 При условии сопоставимости входных и выходных параметров; так, расходы нужно будет считать по паритету покупательной способности.
99
ностью (точка А). Предположение о CRS означает, что объемы «производства» можно наращивать до бесконечности: при использовании большего количества ресурсов выход в эффективном DMU увеличится пропорционально увеличению входа. Граница VRS представляет собой выпуклую1 ломаную, соединяющую точки с самой высокой производительностью (A и D). Это реализация идеи предельной убывающей отдачи: с какого-то момента эффект каждой добавленной единицы ресурсов будет уменьшаться. В принципе VRS может предполагать и возрастающий эффект масштаба (экспоненциальную кривую), однако применительно к государственному сектору такое представить сложно.
Подчеркнем, что выбор между постоянными и переменными эффектами масштаба играет отнюдь не «техническую» роль. Во многих случаях оценки одних и тех же объектов по CRS и по VRS будут не просто отличаться; они могут даже не коррелировать. Поэтому необходим тщательный содержательный анализ природы рассматриваемых величин и процессов.
Кроме статичных оценок сравнительной эффективности DMU, метод DEA позволяет измерять изменения эффективности во времени с использованием панельных данных. Последние характеризуются тем, что каждый входной и выходной показатель измерен для каждого из рассматриваемых DMU в несколько последовательных моментов времени (Xjt ,Yjt). Анализ осуществляется с помощью так называемых индексов Мальмквиста. Расчет индексов основан на довольно громоздкой математике [см.: Глаголева, 2007; Coelli, 2005; Fare, Grosskopf, Roos, 1997], и здесь мы ограничимся их краткой содержательной характеристикой. Основными индексами Мальмквиста являются:
• EFFCh (efficiency change) - изменение эффективности в предположении CRS, представляющее собой отношение CRSt+i / CRSt;
• TECh (technical change) - изменение границы производственных возможностей (CRS) в следующий момент времени по сравнению с предыдущим;
• TFPCh (total factor productivity change) - оценка совместного эффекта изменения эффективности и ГПВ (CRS), TFPCh = EFFChх TECh;
• PECh (pure efficiency change) - изменение эффективности в предположении VRS, представляющее собой отношение VRSt+i / VRSt;
• SECh (scale efficiency change) - изменение эффектов масштаба. Представляет собой отношение EFFCh/PECh.
Итак, обрисованная выше схема улавливает и формализует некоторый фундаментальный признак эффективности - отношение между полученными результатами и затраченными ресурсами. Однако здесь мы сталкиваемся с проблемой «избытка универсальности»: будучи принципиально
1 Выпуклое множество содержит вместе с любыми двумя точками все точки соединяющего их отрезка. 100
применимой к любым ЭМИ, модель пока что не обладает специализированными инструментами для анализа такого их особого класса, как государственные организации. Так, в отличие от коммерческой фирмы, государство отвечает не только за текущий объем произведенного «продукта» (например, в виде разрешенных арбитражных споров), но и за долгосрочные социальные последствия ввиду уровня защищенности прав собственности, доверия к судебной системе и в конечном счете интегральной поддержки политической системы в целом. Под интегральной поддержкой политической системы мы будем иметь в виду уровень спроса на государственные институты (формальные правила) и публичные услуги. Здесь мы сталкиваемся с необходимостью каким-то явным образом ввести в модель параметры, связанные с обществом, точнее - с общественной поддержкой (что совершенно не требуется в рамках анализа фирм на рынке).
При этом вполне обычной в политике ситуацией является конфликт между краткосрочной и долгосрочной эффективностью. И если для той же коммерческой фирмы мы можем «по умолчанию» постулировать зависимость ресурсов в следующий отрезок времени от результатов в предыдущий отрезок (фирме просто нечего будет инвестировать после нескольких лет неэффективного производства продукта), то для государственных структур это в общем случае не так. Увеличение объема ресурсов в следующем году может являться результатом не эффективной работы, а, к примеру, успешного лоббирования. Более того, неэффективность, проявляющаяся в снижении некоторого «выходного» показателя, может быть неплохим «подспорьем» для получения дополнительных средств в такой лоббистской кампании. Кроме того, для государственных ЭМИ имеется ряд специфических - политических - ограничений на управление ресурсными входами. Так, сравнительно легко реализуемые в рамках коммерческой фирмы меры по сокращению затрат очень часто не могут быть осуществлены в рамках государственной политики (допустим, снижение зарплат или массовые увольнения в здравоохранении). Эти ограничения обусловлены требованиями по сохранению определенного уровня текущей поддержки политической системы - прежде всего электоральной. При этом текущая поддержка политической системы может находиться в не менее сложных отношениях с интегральной поддержкой, чем краткосрочная эффективность с долгосрочной.
Подчеркнем этот момент особо. До сих пор, начиная с классической работы Д. Истона [Еав1оп, 1953], поддержка в политической системе рассматривается как нечто внутренне однородное. В терминах системной динамики [Ахременко, 2009] это может быть либо «уровень» или «запас» (£),
дЯ
либо «поток» - скорость изменения запаса, производная (-). Но в люд/
бом случае это одна скалярная величина. Такой подход, возможно, оправдан применительно к странам развитой демократии, где уровень доверия к
101
властным институтам, во-первых, высок, во-вторых, представляет собой величину постоянную. Меняется только степень поддержки конкретных правящих групп, т.е. уровень электоральной поддержки. Однако в условиях автократических систем или «демократий с прилагательными» эти условия, в общем случае, не выполняются. Поэтому требуется явным образом выделять поддержку базовых «правил игры» в политической системе (интегральная поддержка) и отличать ее от поддержки электоральной.
Указанные проблемы, на наш взгляд, не являются непреодолимыми в рамках подхода «ресурсы - результаты»; требуется лишь определенное усложнение модели, насыщение ее политологическим содержанием. Для решения этой задачи мы будем использовать несколько взаимосвязанных стратегий:
- спецификация «входов» и «выходов»;
- частичное «вскрытие» «черного ящика»;
- переход от статического дизайна модели к динамическому, от «моментального снимка» к временной последовательности;
- добавление некоторых внешних параметров, непосредственно связанных с обществом;
- определение характера динамических связей между отдельными «входами», отдельными «выходами» и, наконец, между первыми и последними.
При определении «входов» системы следует иметь в виду различение между следующими типами ресурсов.
• Внешние финансовые ресурсы - бюджетные поступления, выделяемые на функционирование организации. Это единственный ресурс, получаемый на периодической основе системой преимущественно извне1, с более высокого бюджетного уровня. Как было отмечено, специфика государственных структур по сравнению с рыночными в том, что влияние эффективности ЭМи на поступающий объем финансирования ограничено. Так, средства, выделяемые в регионе на здравоохранение, будут в большой мере зависеть от таких факторов, как общий объем расходной части в данный год; установок федерального центра; инерции складывающихся годами пропорций в финансировании ключевых направлений; уже названного лоббистского ресурса.
• Внутренние ресурсы — кадры, оборудование, здания и т.п. Влияние ЭМи на внутренние ресурсы в целом выше по сравнению с внешним финансовым входом. По большому счету, это сложный векторный вход, где можно (в принципе) определить как количественную, так и качественную составляющую. Внутренние ресурсы зависят от:
о элементов внутреннего институционального дизайна ЭМи -формальных и неформальных правил, устанавливающих принципы кадро-
1 За исключением внебюджетных средств, если таковые имеются.
102
вой политики, организации труда, закупки оборудования. Так, в кадровой политике может быть реализован клиентельный или клановый принцип, в закупке оборудования - коррупционные схемы и т.д. Все это будет влиять на состояние внутренних ресурсов, особенно на их качество;
о распределительных решений (главным образом - от установления соотношений между текущими и капитальными затратами). В такого рода распределительных решениях будет проявляться горизонт планирования организации, зависящий от качества управления. В то же время объектом распределения являются внешние финансовые ресурсы, поэтому состояние внутренних ресурсов все равно будет зависеть от внешнего финансового потока.
Учет распределительных решений особенно важен в тех областях, где большую роль играют технологии и оборудование; к примеру, в здравоохранении по сравнению с судебной системой. Роль политических ограничений в принятии распределительных решений будет зависеть от того, насколько они влияют на уровень электоральной поддержки. Здесь опять-таки важна рассматриваемая сфера, и опять-таки в здравоохранении эта роль будет выше по сравнению с судебной системой, так как медики составляют в отдельных регионах до 4% работающего населения. Нельзя сходу вынести за скобки и социальную роль внутренних институтов управления ресурсами ЭМИ; причем они будут оказывать влияние в большей мере на интегральную, а не на текущую поддержку системы. Так, господство клиентельных или коррупционных принципов в кадровой или закупочной политике вряд ли способно повысить уровень доверия к государству. Во всяком случае, это справедливо для тех обществ, в которых такого рода принципы не закреплены на неформальном уровне в качестве приемлемых.
Отметим, что уже на этом этапе нашего анализа в полной мере проявляется специфика государства как объекта оценки эффективности: даже не начав рассматривать результирующие «выходы», мы вынуждены принять во внимание два общественных «параметра»: интегральную и электоральную поддержку.
Касательно внутренних ресурсов в целом следует также отметить значительную роль стартовых условий: в смысле кадровой и технической оснащенности ЭМИ могут характеризоваться сильной неоднородностью. И эта неоднородность не может быть быстро устранена перераспределением внешних финансовых потоков.
Основные выходы системы мы определяем следующим образом:
• «технические» выходы — результаты непосредственной реализации функций ОЫи: сделанные операции, принятые пациенты, вынесенные судебные решения, арестованные преступники, окончившие школу подростки и т.д. С математической точки зрения этот выход представляет собой скорее не скаляр, а вектор, и мы видим три его основные компоненты:
103
о количество (пойманных преступников или сделанных операций). Специальных пояснений здесь не требуется, отметим лишь, что очень многие зарубежные исследования (ссылки по правоохранительной системе) принимают во внимание только количественный выход;
о качество (правосудные решения, хорошо сделанные операции, арестованные преступники вместо случайных прохожих);
о издержки получения публичной услуги для потребителя - количество ресурсов (временных, денежных и т.п.), которые потребитель должен затратить на получение услуги. Хотя частично издержки определяются «количественной» компонентой выхода, это, на наш взгляд, крайне важная самостоятельная характеристика, от которой напрямую зависит показатель интегральной поддержки политической системы. Существует два основных источника издержек. Во-первых, это недостаточная ресурсная обеспеченность ЭМи: например, нехватка врачей, мест в детских садах и т.д. Как отмечалось, влияние ЭМи на объем данного типа издержек может осуществляться за счет вложений финансовых ресурсов в капитальные активы, но здесь имеется мощное ограничение в виде общего объема входных ресурсов. Второй источник издержек - это установленная ЭМи (на формальном и/или неформальном уровне) система правил предоставления услуг. Она может быть устроена, например, таким образом, чтобы искусственно повышать издержки потребителя, стимулируя различные формы коррупционного поведения.
• Социальные «выходы» — показатели, характеризующие общее состояние той сферы, в рамках которой функционирует государственная организация. Это может быть продолжительность жизни или уровень заболеваемости, уровень образованности, безопасности, защищенности определенных прав и свобод. Трудность с такими показателями состоит в том, что они, как правило, лишь частично связаны с действиями государства. Например, по регионам России средняя ожидаемая продолжительность жизни зависит в гораздо большей мере не от состояния здравоохранения, а от так называемых «внешних причин смертности» (отравлений, травм, убийств и самоубийств), в целом - от стандартов образа жизни. Кроме того, интегральные социальные эффекты проявляется только в значительной временной перспективе. В то же время и теоретически, и технически сложности, связанные с учетом влияния государства на динамику таких показателей, разрешимы, и учитывать их необходимо. Особая роль таких показателей проявляется, в частности, в том, что они влияют — пусть с задержкой — на ресурсный вход системы, ее способность поддерживать себя в будущем. Так, увеличение продолжительности здоровой жизни работает на увеличение экономической активности населения, снижает нагрузку на социальное обеспечение и здравоохранение; высокий уровень защищенности прав собственности повышает горизонт планирования в экономике, способствует привлечению инвестиций и препятствует
104
оттоку капиталов из страны. Подобных примеров можно было бы привести множество.
• Ресурсный выход - та часть входных ресурсов системы, которая поступает в общество не в виде произведенных государством услуг, а в виде рабочих мест, заработной платы и т.д. Как было отмечено выше, необходимость принимать в расчет этот выход зависит от рассматриваемой сферы.
Графически вышесказанное можно упрощенно отобразить следующим образом (рис. 5).
Рис. 5.
Приведенное на рис. 5 построение имеет смысл только как модель (точнее, эскиз модели) динамической системы: все процессы должны рассматриваться как функции времени. В ином случае большинство принципиальных эффектов попросту невозможно обнаружить; это справедливо хотя бы потому, что влияние одних параметров на другие опосредуется временными лагами, зачастую - значительными. Например, ошибки в определении приоритетов при принятии распределительных решений скажутся на качестве и объеме услуг лишь через несколько лет: так, акцент на «текущих» затратах при отказе от обновления капитальных ресурсов может быть оправдан (в том числе с позиций электоральной поддержки) лишь в краткосрочной перспективе.
Соответственно, эффективность мы также будем понимать как структурное свойство (набор свойств) динамической системы. Эффек-
105
тивность проявляется в характере связей между параметрами модели во времени. Наиболее значимыми представляются следующие динамические связи.
1. Между оценкой эффективности как отношения выходов к входам и институциональными реформами, если таковые проводятся. Вообще говоря, многие институциональные реформы как раз и представляют собой попытки перенастроить «государственный ящик» таким образом, чтобы увеличить отдачу на единицу вложенных ресурсов. Например, уже упоминавшееся Министерство регионального развития РФ использует целый набор параметров, фиксирующих ход институциональных реформ в здравоохранении [Методика... 2010]. Например, учитывается количество государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования. Такой показатель представляет собой ежегодно измеряемый числовой параметр, другими словами -функцию времени. Эффективность как отношение выхода к входу в логике DEA также может представлять собой функцию времени. Логично предположить, что рост параметров, характеризующих реформы, должен с определенным лагом приводить к увеличению показателей эффективности.
Обратим внимание на кардинальное отличие такого подхода от используемого самим Министерством, когда рассматривается только динамика реформ безотносительно к конечному результату и затраченным ресурсам. Принцип Минрегиона целиком укладывается в русло понимания эффективности как соответствия характеристик деятельности организации установленным формальным нормативам (см. выше). Внедрение новой системы оплаты труда, стандартов медицинской помощи, одноканального финансирования и проч. выступают как самодостаточные показатели эффективности. Однако в реальности положительный эффект установления новых формальных правил может полностью нивелироваться их неформальной институциализацией. Предлагаемый нами динамический подход позволяет отследить не только «внедрение» формального правила, но, главное, превращение его в работающее правило.
2. Связь между «техническим» и «социальными» выходами системы. Вопрос здесь ставится следующим образом: приводит ли изменение в «техническом» выходе к изменению в соответствующих социальных показателях? Например, приводит ли увеличение раскрываемости преступлений к снижению уровня преступности? Мы полагаем, что отсутствие такой связи может свидетельствовать либо о низком качестве предоставляемых услуг, либо о существенных искажениях в отчетности соответствующих государственных организаций. Аналогично можно интерпретировать и связи между технической и социальной эффективностью; именно таким образом построено эмпирическое исследование, результаты которого приводятся ниже.
106
3. Связь между показателями социальной эффективности и поддержки политической системы (как текущей, так и базовой). Как и в предыдущем случае, отсутствие такой связи может свидетельствовать о серьезных проблемах в «глобальных» настройках системы. В частности, это возможное свидетельство высоких издержек оказания государственных услуг.
4. Связь между выходом и входом модели. Выше отмечалось, что в нерыночной среде, в которой функционируют государственные структуры, обратная связь (зависимость входа от выхода) не возникает автоматически. Однако в долгосрочной перспективе без такой связи система в целом (государство) может функционировать лишь за счет притока внешних ресурсов, от самой системы не зависящих (например, от мировой конъюнктуры цен на сырьевые ресурсы).
5. Связь между текущей и базовой поддержкой. Рассмотрение динамической структуры взаимосвязи этих двух параметров представляет собой предмет отдельного исследования и требует разработки отдельной математической модели. В самых общих чертах мы предполагаем, что разрыв между текущей и базовой поддержкой ведет к эффектам накопления скрытого протеста, чреватого социальным взрывом.
Рассмотрение названных выше динамических связей позволяет перейти от важной, но все-таки частной задачи оценки технической и социальной эффективности (efficiency) отдельных DMU к задаче оценки «глобальной», системной эффективности (effectiveness) и устойчивого развития социально-политической системы в целом. Если техническая и социальная эффективность представляют собой переменные, то системная эффективность является структурой.
Далее мы представим некоторые результаты эмпирического исследования, выстроенного в рамках обрисованного выше подхода. Оно посвящено эффективности систем здравоохранения российских регионов. В данной работе мы сосредоточимся лишь на самых основных характеристиках и выводах исследования: технические детали изложены в работах автора [Akhremenko, 2011; Ахременко, 2012].
Состав совокупности наблюдений определялся, прежде всего, необходимостью достичь хотя бы некоторого уровня однородности рассматриваемых DMU. Поэтому мы ограничились субъектами Федерации, однородными по транспортной доступности и дисперсности расселения. Конкретный перечень регионов, вошедших в выборку, указан на интернет-странице Лаборатории математических методов политического анализа и прогнозирования МГУ1.
1 См. таблицу 1 в: Справочные данные по проекту «Эффективность системы здравоохранения в регионах России». - Mode of access: http://polit.msu.ru/pub/lab_math/Public_ Health.doc (Дата посещения: 23.12.11.)
107
В качестве входов модели были взяты расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации на здравоохранение на душу населения EXP (за период 2003-2009 гг. данные Росстата1, за период 2007-2009 гг. данные Минергиона2) и индекс обеспеченности системы здравоохранения PROV. Индекс обеспеченности системы здравоохранения рассчитан на основании данных Росстата3 с опорой на такие показатели, как обеспеченность больничными койками, врачами, средним медицинским персоналом и амбулаторно-поликлиническими учреждениями.
В качестве социальных «выходов» модели в соответствии со сложившейся практикой таких исследований [Afonso, Aubyn, 2005, 2006; Giordano, Tommasino, 2011] были рассмотрены показатели ожидаемой продолжительности жизни при рождении (LE) и «индекс выживаемости детей» (Infant Survival Rate, ISR), обратный уровню младенческой смертности.
Техническим выходом модели стал индекс объема оказанной медицинской помощи TOUT. Он рассчитан как сумма четырех показателей (данные Минрегиона), отражающих объемы оказанной стационарной, амбулаторной и скорой медицинской помощи.
Для оценки факторов, влияющих на эффективность системы здравоохранения, использованы переменные, отражающие институциональные реформы. К ним относятся доля государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (данные Минрегиона):
• переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования (ODN);
• использующих единые информационные технологии для учета объемов и стоимости оказанной медицинской помощи (INF);
• переведенных на отраслевую систему оплаты труда, ориентированную на результат (RES);
• применяющих стандарты оказания медицинской помощи (STAND).
Показатели удовлетворенности населения медицинской помощью
(SATISF), основанные на социологических опросах ФСО, взяты из базы Минрегиона.
Все расчеты эффективности сделаны методом DEA. Результаты достаточно громоздки, и мы приводим их целиком на интернет-странице Лаборатории математических методов политического анализа и прогнозирования МГУ4. При расчете показателей эффективности мы опирались преимущественно на оценки, полученные в предположении переменной
1 [Регионы России... 2010].
2 Министерство регионального развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.minregion.ru/upload/02_dtp/100830_t.xls (Дата посещения: 23.12.11.)
3 Центральная база статистических данных. - Режим доступа: http://www.gks.ru/ dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi (Дата посещения: 23.12.11).
4 См. таблицы 2-4 в: Справочные данные по проекту «Эффективность системы здравоохранения в регионах России». - Режим доступа: http://polit.msu.ru/pub/lab_math/ Public_Health.doc (Дата посещения: 23.12.11.)
108
границы производственных возможностей (VRS). Это обусловлено характером рассматриваемых социальных выходов. Очевидно, что и детская «выживаемость», и продолжительность жизни имеют естественный «потолок», и мы имеем дело с убывающей отдачей от вложений ресурсов. В то же время для решения некоторых задач технического характера привлекались и оценки на основе CRS. Также в модель заложена ориентация на «выход» (output-oriented DEA), что обусловлено общим акцентом на социальную эффективность политической системы.
В плане структурного анализа мы сосредоточились на трех моментах: а) анализе влияния институциональных реформ на показатели эффективности; б) анализе связи между техническими и социальными выходами системы; в) корреляциях между показателями эффективности и уровнем удовлетворенности населения.
При анализе влияния реформирования системы здравоохранения на ее эффективность была использована множественная регрессия. В качестве независимых переменных выступали параметры, характеризующие ход реформ (ODN, INF, STAND, RES, см. выше), а также их первые разности (AODN, AINF, ASTAND, ARES). Примечательно, что эти переменные статистически не взаимосвязаны. Это свидетельствует о том, что отдельные направления реформ реализуются в разных регионах с разной интенсивностью. Нет выраженной группы «лидеров», где все реформы воплощались бы в жизнь в полной мере, равно как и группы «аутсайдеров». Само по себе это порождает вопросы о том, насколько системный характер носит реформирование в здравоохранении.
• Зависимыми переменными стали показатели эффективности по CRS и VRS в комплексной модели, а также индексы Мальмквиста, показывающие изменения эффективности (EFFCh, PECh).
Наиболее существенные количественные результаты множественной регрессии приведены в таблице 1 Приложения. Содержательно же выводы следующие. Только одно направление реформ - переход на систему одноканального финансирования - оказывает существенное влияние на социальную эффективность. Некоторое (очень слабое) воздействие на эффективность оказывает перевод учреждений здравоохранения на отраслевую систему оплаты труда, ориентированную на результат. Положительный эффект внедрения единых информационных технологий и стандартов оказания медицинской помощи пока что не ощущается вообще. Более того, в некоторых случаях мы наблюдаем отрицательную связь с результирующим признаком. Разумеется, нельзя исключать, что последствия реформирования скажутся в более отдаленной временной перспективе, однако на сегодняшний день картина не вызывает оптимизма.
Следующая стадия исследования состояла в анализе связи между технической (ресурсы - объем медицинской помощи) и социальной (ресурсы - социальный результат) эффективностью. В силу ограничений по
109
длине временных рядов мы вынуждены были ограничиться расчетом обычных парных корреляций (таблица 2 Приложения).
Слабая положительная корреляция наблюдается только для 2007 г.; в остальных случаях связи нет. В данном случае разрыв между технической и социальной эффективностью может свидетельствовать о значительной вариации скрытого параметра - качества предоставляемых медицинских услуг.
Также полностью отсутствуют корреляции между социальной и технической эффективностью и показателем удовлетворенности населения медицинской помощью (таблица 3 Приложения).
Итак, полученные результаты свидетельствуют о системных проблемах в реализации реформы здравоохранения в России. Во-первых, проводимые институциональные реформы имеют незначительное влияние на показатели эффективности отдельных регионов. Во-вторых, практически отсутствует связь между технической и социальной эффективностью. В-третьих, полностью отсутствует связь между эффективностью и удовлетворенностью населения. Таким образом, в секторе здравоохранения государство не демонстрирует «глобальной», системной эффективности.
Разумеется, эти результаты пока не позволяют делать каких-то широких обобщений. Нашей целью было показать, как методологические подходы, изложенные в работе, могут работать на реальных данных. Эффективность (efficiency) как переменная и эффективность (effectiveness) как структура - не просто «фигуры речи», но реальные исследовательские инструменты.
Литература
Ахременко А.С. Динамический подход к математическому моделированию политической стабильности // ПОЛИС. - М., 2009. - № 3. - С. 105-112.
Ахременко А.С. Закономерности и связи в политической науке: Проблема «неоднородности» и ее количественное выражение // Общественные науки и современность. - М., 2010. - № 1. - С. 51-63.
Ахременко А.С. Оценка эффективности государства в производстве публичных услуг // ПОЛИС. - М., 2012. - № 1. - С. 113-135.
Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: Отечественный и зарубежный опыт // ПОЛИС. - М., 2007. - № 4. - С. 24-45.
Гоголева Т.Н. Качественные и количественные подходы к анализу взаимодействия экономического роста и конкурентоспособности региона // ИнВестРегион. - Воронеж, 2007. -№ 2. - С. 20-23.
Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.04.2010 N 212). -Mode of access: http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation (Дата посещения: 18.11.11.)
Регионы России. Социально-экономические показатели. - М., 2010. - Mode of access: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticCollections/ doc_1138623506156 (Дата посещения: 18.11.11.)
110
Самуэльсон П., Нордхаус В. Микроэкономика. - Москва; СПб.; Киев: Вильямс, 2008. -752 с.
Adsera A., Boix C., Payne M. Are you being served? Political accountability and quality of government // The journal of law, economics and organization. - Oxford, 2003. - Vol. 19, N 2. -P. 445-490.
Andrews M. The good governance agenda: Beyond indicators without theory // Oxford development studies. - Oxford, 2008. - Vol. 36, N 4. - P. 379-407.
Andrews M. Good government means different things in different countries // Governance: An international journal of policy, administration, and institutions. - Oxford, 2010. - Vol. 23, N 1. - P. 7-35.
Afonso A., Aubyn M. Non-parametric approaches to education and health efficiency in OECD countries // Journal of applied economics. - Buenos Aires, 2005. - Vol. 8(2) - P. 227-246.
Afonso A., Aubyn M. Relative efficiency of health provision: A DEA approach with non-discretionary inputs // Working papers / Department of economics, ISEG, Technical univ. of Lisbon. - 2006. - 2006/33-32 p. - Mode of access: http://ideas.repec.org/p/ise/isegwp/ wp332006.html (Дата посещения: 18.11.11.)
Akhremenko A. Good governance: Efficiency as a variable and effectiveness as a structure: Working paper for the сonference «Lessons from subnational comparative politics: theory and method in the third decade of studying Russia's regions». - Iowa, 2011. - 34 p. - Mode of access: http://ir.uiowa.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1114&context=shambaugh (Дата посещения: 18.11.11.)
Aubyn M. Law and order efficiency measurement - a literature review // Working paper / Technical univ. of Lisbon. - 2008. - N 19. - 28 p. - Mode of access: http://ssrn.com/abstract= 1162120 (Дата посещения: 18.11.11.)
Carrigan C., Coglianese C. The politics of regulation: From new institutionalism to new governance / The annual review of political science. - Palo Alto, 2011. - Vol. 14. - P. 107-129.
CharnesA., Cooper W, RhodesE. Measuring the efficiency of decision making units // European journal of operational research. - Amsterdam, 1978. - Vol. 2 (6). - P. 429-444.
CharronN. Government quality and vertical power-sharing in fractionalized states // The journal of federalism. - Oxford, 2009. - Vol. 39, N 4. - P. 585-605.
Coelli T. An introduction to efficiency and productivity analysis. - N.Y.: Springer, 2005. - 350 p.
Delhey J., Newton K. Predicting cross-national levels of social trust: Global pattern or nordic exceptionalism? // European sociological review. - Oxford, 2005. - Vol. 21. - P. 311-327.
Easterly W., WoolcockR.M. Social cohesion, institutions, and growth: Working paper / Centre for global development. - Washington DC, 2006. - 94. - 34 p. - Mode of access: http://cdi.mecon.gov.ar/biblio/doc/cgdev/wp94.pdf (Дата посещения: 18.11.11.)
EastonD. The political system. - N.Y.: Knopf, 1953. - 330 p.
Fare R., Grosskopf Sh., RoosP. Malmquist productivity indexes: A survey of theory and practice // Index numbers: Essays in honor of Sten Malmquist / Grosskopf Sh., Russell R.R. (eds.). - N.Y.: Springer, 1997. - P. 127-185.
Farrell M. The Measurement of productive efficiency // Journal of the Royal statistical society. Series A (General). - L., 1957. - Vol. 120, N 3 - P. 253-290.
Giordano R., Tommasino P. Public sector efficiency and political culture // Working papers of Italian bank. - 2011. - N 786. - 34 p. - Mode of access: http://ssrn.com/abstract=1829965 (Дата посещения: 18.11.11.)
Grosse S., Teutsch S., HaddixA. Lessons from cost-effectiveness research for United States public health policy // Annual review of public health. - Palo Alto, 2007. - Vol. 28. - P. 365-391.
Huther J., Shah A. A simple measure of good governance // Public services delivery / Ed. Anwar Shah. - Washington, DC: The world bank, 2005. - P. 39-62.
111
Kaufmann D., KraayA., Mastruzzi M. The worldwide governance indicators methodology and analytical issues: Draft policy research working paper. - 2010. - Mode of access: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/WGI.pdf (Дата посещения: 18.11.11.)
Kenis K., Provan K. Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness // Journal of public administration research and theory. - Oxford, 2007. - Vol. 18. - P. 229-252.
Kus B. Regulatory governance and the informal economy: Cross-national comparisons // Socioeconomic review. - Oxford, 2010. - Vol. 8. - P. 487-510.
The quality of government / La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A., Vishny R. // Journal of law, economics and organization. - Oxford, 1999. - Vol. 15 (1). - P. 222-279.
Levitsky S., Murillo M. V. Variation in institutional strength // Annual review of political science. -Palo Alto, 2009. - Vol. 12. - P. 115-133.
Meltzer D. Accounting for future costs in medical cost-effectiveness analysis // Journal of health economics. - Amsterdam, 1997. - Vol. 16. - P. 33-64.
Neumann P. Using cost-effectiveness analysis to improve health care. - N.Y.: Oxford univ. press, 2005. - 209 p.
Persson T., Tabellini G. Political economics. - Cambridge, MA: MIT press, 2000. - 533 p.
Putnam R. Making democracy work: Civic traditions in modern italy. - Princeton, N.J.: Princeton univ. press, 1993. - 280 p.
Rostein B., Teorell J. What is quality of government? A theory of impartial government institutions // Governance: An international journal of policy, administration, and institutions. - Oxford, 2008. - Vol. 21, N 2 (April). - P. 165-190.
Rogowski R. Trade and the variety of democratic institutions // International organization. - Cambridge, MA: MIT press, 1987. - Vol. 41. - P. 203-223.
ThomasM.A. What do the worldwide governance indicators measure? // European journal of development research. - Brunel Road: Macmillan, 2009. - Vol. 22. - P. 31-54.
Translating national policy objectives into local achievements across planes of governance and among multiple actors: Second-order devolution and welfare reform implementation / Cho Ch., Kelleher A., Wright D., Yackee S. // Journal of public administration research and theory. -Oxford, 2005. - Vol. 15, N 1. - P. 31-54.
Trust in transition: Cross-country and firm evidence / Raiser M., Rousso A., Steves F., Tek-soz U. // The journal of law, economics, & organization. - Oxford, 2007. - Vol. 24, N 2. -P. 407-433.
Unlocking the human potential for public sector performance: United Nations world public sector report, N.Y., 2005. - Mode of access: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ un/unpan021616.pdf (Дата посещения: 18.11.11.)
WolfowitzP.A. Regime changes. - L.: The economist, 2005. - Mode of access: http://www. economist.com/node/4032601 (Дата посещения: 18.11.11.)
112
Приложение
Таблица 1
Результаты множественного регрессионного анализа влияния институциональных реформ на эффективность региональных систем здравоохранения
№ Независимые переменные Зависимая переменная Значимые предикторы и бета-коэффициенты R-квадрат
1 Stand, Inf, Res (2007) csr2008 Res (Beta*=0,3) 0,16
2 Stand, Inf, Res (2007) vrs2008 Res (Beta=0,26*), Stand (Beta=0,31*) 0,19
3 Stand, Inf, Res (2007) vrs2009 Res (Beta=0,29*), Stand (Beta=0,29*) 0,18
4 Stand, Inf, Res (2007) effch2007-2008 Res (Beta=0,32*) 0,12
5 Stand, Inf, Res, Odn (2008) csr2008 Odn (Beta=0,54**) 0,36
6 Stand, Inf, Res, Odn (2008) csr2009 Odn (Beta=0,53**) 0,34
7 Stand, Inf, Res, Odn (2008) vrs2008 Odn (Beta=0,33*) 0,17
8 Stand, Inf, Res, Odn (2008) vrs2009 Odn (Beta=0,32*) 0,19
9 Stand, Inf, Res, Odn (2008) effch2007-2008 Odn (Beta=0,46**) 0,23
10 Stand, Inf, Res, Odn (2009) csr2009 Odn (Beta=0,51**) 0,27
11 AStand, AInf, ARes, AOdn (2007-2008) csr2008 AInf (Beta=-0,27*), ARes (Be-ta=0,27*), AOdn (Beta=0,45**) 0,44
12 AStand, AInf, ARes, AOdn (2007-2008) csr2009 AInf (Beta=-0,29*), ARes (Beta=0,37**), AOdn (Beta=0,38**), AStand (Beta=-0,25*) 0,49
13 AStand, AInf, ARes, AOdn (2007-2008) vrs2008 AOdn (Beta=0,33*) 0,21
14 AStand, AInf, ARes, AOdn (2007-2008) vrs2009 AOdn (Beta=0,32*) 0,21
15 AStand, AInf, ARes, AOdn (2007-2008) effch2007-2008 AOdn (Beta=0,41**) 0,22
16 AStand, AInf, ARes, AOdn (2008-2009) effch2008-2009 AOdn (Beta=0,24*), AStand (Beta=-0,36**) 0,23
17 AStand, AInf, ARes, AOdn (2008-2009) pech2008-2009 AOdn (Beta=0,42**) 0,2
* Бета-коэффициенты значимы на уровне <0,05
** Бета-коэффициенты значимы на уровне <0,01
113
Таблица 2
Корреляции между технической и социальной эффективностью
Техническая УЯЯ 2007 Техническая УЯЯ 2008 Техническая УЯЯ 2009 Техническая (РБС11) 08-09 Техническая ( РБС11) 08-09
Социальная УИ8 2007 0,54** 0,33* 0,32* -0,31* 0
Социальная УИ8 2008 0,27 0,28 -0,04
Социальная УИ8 2009 0,28 0,03
Социальная (РЕС1) 07-08 -0,368 -0,318 0,36* 0,1
Социальная (РЕС1) 08-09 0,16 -0,05
* коэффициент значим на уровне <0,05;
** коэффициент значим на уровне <0,01
Таблица 3
Корреляции между оценками эффективности и показателями удовлетворенности населения
7 8 9 о -09 7 8 9 § §
200 200 200 08 08 07- 08-
и и и 1) 1) 01) 01)
С С 1С 1С
> > > Я Ь Он, > > Я > Я И О, И а,
еч еч еч нь ьла нь ьла нь ьла ьн ьн
Те Те Те еч че циа о С циа о С циа о С льиа ци о льиа ци о
еТ Те С С
Удовлетворенность 2007 -0,07 -0,01 0,08 0,12 0,14 0,00 0,18 0,17 0,34 -0,13
Удовлетворенность 2008 0,11 0,12 0,08 -0,03 -0,06 0,08 0,22 0,19 0,18 -0,24
Удовлетворенность 2009 0,01 0,10 0,04 0,12 -0,08 0,03 0,11 0,07 0,12 -0,05
Дудовлетворенность 07-08 0,21 0,17 0,04 -0,18 -0,18 0,12 0,08 0,04 -0,15 -0,15
Дудовлетворенность 08-09 -0,13 0,01 0,00 0,22 -0,01 -0,04 -0,15 -0,14 -0,12 0,29
114
