CC BY
127
Эффективность использования имущества (движимого и недвижимого), закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, механизмы его отчуждения
С.П. Ожеред
начальник юридического отдела Комитета по управлению муниципальным имуществом города Кемерово
Эффективность использования имущества
В соответствии с положением «О комитете по управлению муниципальным имуществом города Кемерово» одной из основных задач Комитета по управлению муниципальным имуществом является «обеспечение эффективного управления муниципальным имуществом и контроля за его использованием». Для решения поставленной задачи Комитету переданы функции по осуществлению «контроля за использованием и сохранностью закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями имущества, принятию мер по изъятию излишнего, неиспользуемого, используемого не по назначению имущества, закрепленного за муниципальными учреждениями».
Что касается муниципальных учреждений, то в этом случае статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) предусмотрена возможность изъятия имущества из оперативного управления. В отношении муниципальных унитарных предприятий (казенные предприятия предметом рассмотрения нашей статьи не являются) такое право у собственника отсутствует. Юридическая конструкция права хозяйственного ведения до недавнего времени предоставляла субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника. Напротив, круг полномочий собственника до принятия Федерального закона от 14 но-
ября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» был определен исчерпывающим образом. Его права фактически сводились лишь к решению следующих вопросов:
• создание предприятия, определение предмета и цели его деятельности, его реорганизации и ликвидации;
• назначение директора (руководителя) предприятия;
• осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью, принадлежащего предприятию имущества;
• получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении, и дача согласия предприятию на распоряжение принадлежащим ему недвижимым имуществом в какой-либо форме (ст. 295 ГК РФ).
Дополнительно к ограничениям по самостоятельному распоряжению недвижимостью указанным Федеральным законом установлены ограничения по распоряжению движимым имуществом. Муниципальное унитарное предприятие вправе распоряжаться движимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом предприятия. Сделки, совершенные с нарушением такого требования, являются ничтожными. Кроме того, в настоящее время законодательно установлены права собственника определять порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной дея-
тельности предприятия, утверждать показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролировать их выполнение, а также иные полномочия, которые назовем позднее.
Рассмотрим основные права собственника и начнем с принятия решения о создании предприятия, определения цели, предмета и видов его деятельности, его реорганизации и ликвидации.
До момента принятия решения о создании предприятия и закрепления за ним имущества на праве хозяйственного ведения собственнику необходимо взвесить все «за» и «против». Причем предварительный анализ при принятии решения должен осуществляться по двум направлениям.
Одно из них - это вопрос целесообразности создания предприятия. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30.10.1997 № 1373 «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций» сегодня представляется целесообразным:
• прекратить создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;
• поэтапно сокращать применение права хозяйственного ведения, поскольку: «дальнейшее существование в российской экономике указанного правового института ведет к замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий».
В случае, если собственник все же пришел к выводу о необходимости создания муниципального унитарного предприятия, у него возникает следующий вопрос: на каком праве закрепить или передать имущество этому предприятию.
В отношении закрепления муниципального имущества за предприятиями на праве хозяйственного ведения следует отметить такие отрицательные для собственника моменты, как:
• отсутствие у собственника права изъятия имущества, в том числе излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению;
• наличие установленного законодательством Российской Федерации (ст. 305 ГК РФ) права на защиту предприятием своего владения, основанного на хозяйственном ведении, в том числе против собственника;
• возможность самостоятельного отчуждения предприятием, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, движимого имущества (за исключением случаев совершения крупной сделки или сделки, в которой имеется заинтересованность, - решение о совершении таких сделок также принимается с согласия собственника);
• возможность наложения взыскания на принадлежащее предприятию на праве хозяйственного ведения имущество по его долгам.
Среди существующих муниципальных унитарных предприятий лишь малая их часть является жизненно необходимой для муниципальных образований. Поэтому сегодня необходимо определить их оптимальное количество, сохранив лишь те предприятия, цели и задачи которых не могут быть выполнены хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм и другой формы собственности. В ближайшем будущем в отношении основной массы муниципальных унитарных предприятий потребуется решить вопрос об их ликвидации или приватизации. При этом особенно важно то, что своевременно принятое решение о ликвидации позволит:
• сохранить в муниципальной собственности когда-то закрепленное за предприятием (или приобретенное им) имущество;
• распорядиться этим имуществом (оставшимся после ликвидации) в установленном порядке с целью получения дохода от его приватизации или, например, сдачи в аренду и т. п. В этом случае плюсы приватизации и сдачи в аренду имущества, очевидны - единовременное получение дохода в первом случае и долговременное - во втором.
Решение о приватизации предприятия в целом как имущественного комплекса повлечет за собой отчуждение муниципального имущества, закрепленного за предприятием (или приобретенного им), в составе этого имущественного комплекса. При этом собственник получит денежную компенса-
цию, которой является цена продажи самого имущественного комплекса предприятия или акций акционерного общества, созданного при приватизации предприятия. Положительными моментами при приватизации будут также являться:
• перевод имущественного комплекса предприятия из режима «выживания» в режим «развития» путем изменения формы собственности и вливания частного капитала;
• сохранение имущественного комплекса предприятия, работа которого означает предоставление рабочих мест и уплату налогов, в том числе местных.
В общем, положительных моментов можно найти достаточно. Отрицательные - состоят в утрате муниципального имущества. Чтобы избежать такого развития событий, требуется принять меры по прекращению права хозяйственного ведения предприятий на муниципальное имущество. Естественно, не на все, а на представляющее «особую ценность» для собственника, например, на недвижимость. При этом следует помнить о пределах, лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, определенную его уставом. Для этого вначале необходимо рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в устав предприятия.
Как известно, и о чем уже говорилось, изъятие имущества из хозяйственного ведения, в том числе излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, российским законодательством не предусмотрено. Поэтому норма статьи 295 ГК РФ, устанавливающая право собственника осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, и статья 299 ГК РФ, регулирующая вопросы приобретения и прекращения вещных прав, не могут повлечь изъятие этого имущества, если речь не идет о казенном предприятии. В таком случае, что же это за контроль, если его результаты не влекут никаких гражданско-правовых последствий в отношении имущества? Остается уповать на трудовое законодательство, которое предусматривает возможность наложения дисциплинарных взысканий на руководителей муници-
пальных унитарных предприятий (т. к. наиболее распространенным является заключение трудовых, а не гражданско-правовых договоров). Или, соответственно, на условия гражданско-правовых договоров, если таковые имеют место быть, и на нормы гражданского законодательства, предусматривающие ответственность за нарушение обязательств. Но такие рычаги не являются эффективными, поскольку, как показывает практика, суды и прокуратура в первую очередь стоят на страже прав и интересов не работодателя, а руководителей муниципальных предприятий как работников.
Поэтому возможным вариантом решения проблемы является добровольный отказ самого предприятия от принадлежащего ему имущества, который должен быть составлен в письменной форме с четким и правильно изложенным намерением в отношении принадлежащего предприятию имущества и направлен собственнику (желательно с приложением подписанных предприятием передаточных актов).
Казалось бы выход найден. Дело остается «за малым» - добиться от предприятия такого решения, однако попытки стимулировать предприятия к принятию подобных решений зачастую не находят понимания у их руководителей. А ведь реально полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом предприятия осуществляются его руководителем единолично.
Попытаться заинтересовать руководителей в принятии решений о прекращении права хозяйственного ведения и передаче имущества собственнику можно, например, гарантировав передачу всего имущества или его части (в зависимости от потребностей предприятия) ему же в безвозмездное пользование на длительный срок, что позволит предприятию использовать это имущество и осуществлять деятельность, цели, предмет и виды, которой определены уставом предприятия. Но и в этом случае необходимо придерживаться максимальных пределов, определяемых величиной уставного фонда предприятия.
В таких случаях карательные меры (наложение дисциплинарных взысканий или привлечение к гражданско-правовой ответст-
венности) за отказ руководителя принять подобное решение были бы неправомерными и просто некорректными.
Собственник может влиять на процесс принятия предприятием решений в отношении принадлежащего ему имущества опосредованно - через руководителей предприятий, которые в свою очередь не имеют прямой личной заинтересованности в эффективном использовании имущества предприятием, несмотря на требование законодательства действовать в интересах предприятия добросовестно и разумно. Не боясь повториться, попытаюсь обобщить ряд основных мер, которые в настоящее время необходимо предпринимать для решения задачи повышения эффективности использования муниципального имущества:
1) прекращать создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;
2) привести в установленный срок уставы муниципальных унитарных предприятий в соответствие с нормами специального законодательства;
3) поэтапно сокращать применение права хозяйственного ведения, отдавая предпочтение передаче имущества в аренду, а при наличии объективной необходимости - в безвозмездное пользование;
4) осуществлять контроль за сохранностью имущества и его использованием не только путем проверки представляемых документов, но и посредством выездных проверок и визуального осмотра, поскольку руководители предприятий в условиях дефицита денежных средств практикуют передачу в аренду (в том числе без согласия собственника или неофициально) принадлежащего предприятиям имущества, а получаемые в результате этого доходы используют не в интересах предприятия и тем более его собственника;
5) повышать профессиональный уровень служащих, в должностные обязанности которых входит реализация прав собственника (облечение его решений в конкретную форму), поскольку с появлением специального законодательства грань, означающая вмешательство в финансово-хозяйственную деятельность предприятия, становится более
тонкой. Ведь причиной банкротства предприятия может быть признано именно некомпетентное вмешательство собственника (доведение предприятия до банкротства), означающее возможность возложения на последнего субсидиарной ответственности.
Подводя итог всему сказанному, можно сделать вывод о том, что владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения, могут только сами предприятия - обладатели вещного права. У собственника указанные полномочия отсутствуют, поэтому не представляется возможным говорить об эффективности использования имущества самим собственником до прекращения права хозяйственного ведения на него.
Механизмы отчуждения имущества
Законодательством Российской Федерации предусмотрены следующие варианты или механизмы отчуждения в собственность других лиц имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения:
• отчуждение имущества самим предприятием - недвижимого с согласия собственника и движимого - самостоятельно (за исключением случаев, названных в первом разделе);
• отчуждение имущества в результате наложения на него взыскания по долгам предприятия;
• отчуждение имущества собственником в составе имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия при его приватизации.
Что касается отчуждения имущества самим предприятием, то это, как отмечалось ранее, должно осуществляться в пределах, не лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом.
В отношении возможности наложения взыскания на имущество предприятий логичным представляется вывод о своевременном принятии мер по предотвращению таких последствий.
По поводу отчуждения имущества собственником в составе имущественного ком-
плекса предприятия при его приватизации следует отметить, что 21 декабря 2001 года был принят Федеральный закон № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в котором раскры-
ты особенности сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия, и восполнены многие пробелы, ранее существовавшие в законодательстве о приватизации.
* * *
О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета1
Правительством Российской Федерации 4 октября 2002 года издано Постановление № 737 «О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета», направленное на реализацию требований Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».
Согласно Постановлению порядок проведения открытого конкурса по отбору страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета должен быть согласован с Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (если уплата страховых взносов или страховой выплаты осуществляется за счет средств федерального бюджета) или с территориальным управлением МАП России (если такие выплаты осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета муниципального образования).
Проведение открытых конкурсов должно осуществляться федеральными органами исполнительной власти не реже одного раза в три года.
При согласовании порядка проведения открытого конкурса в МАП России и его территориальные управления представляются правила организации и проведения конкурса, регламент конкурсной комиссии и копия приказа об утверждении состава конкурсной комиссии.
Постановлением определены требования, предъявляемые к правилам организации и проведения конкурса и регламенту конкурсной комиссии.
Так, правила организации и проведения конкурса должны содержать: указание на цели конкурса; перечень нормативных правовых актов, являющихся основанием для проведения конкурса; требования к страховщикам - участникам конкурса, определяемые организатором конкурса, которые предусматривают представление информации о финансовой устойчивости и платежеспособности страховщика, о наличии лицензий на осуществление страхования соответствующего вида, а также иные требования в соответствии с законодательством Российской Федерации; порядок обеспечения участников конкурса бланками документов, представляемых в конкурсную комиссию, а также порядок ознакомления участников конкурса с правилами конкурса; порядок утверждения итогов конкурса; сроки и порядок опубликования информационного сообщения о проведении конкурса и о его итогах; наименование средств массовой информации, в которых будет опубликовано информационное сообщение о проведении конкурса.
В свою очередь регламент конкурсной комиссии должен содержать: порядок определения количественного и утверждения персонального состава конкурсной комиссии; порядок вскрытия конвертов с конкурсными предложениями; методику и критерии оценки конкурсных предложений и представленных документов; перечень оснований для отклонения конкурсных предложений; порядок подведения итогов конкурса и оформления его результатов; требования организаторов конкурса к конкурсному предложению и инструкцию по его оформлению; перечень документов, а также разработанные организатором конкурса формы бланков документов, представленных участниками конкурса в конкурсную комиссию; дату начала и окончания приема документов для участия в конкурсе; условия заключаемого контракта.
Все представленные документы не должны содержать требований, не соответствующих федеральному законодательству: ограничивающих доступ страховщиков к конкурсу; направленных на координацию деятельности участников конкурса, которая имеет или может иметь своим результатом ограничение конкуренции между участниками конкурса или ущемление интересов отдельных его участников; создающих одному или нескольким участникам преимущественные условия участия в конкурсе; направленных на участие в конкурсе организатора конкурса и его сотрудников, а также страховщиков, являющихся аффилированными лицами по отношению к организатору конкурса и его сотрудникам.
В двадцатидневный срок антимонопольный орган должен выразить свое согласие или несогласие в отношении документов, регламентирующих проведение конкурса.
1 Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс».
