CC BY
870
дами. Можно сказать, что женщины пенсионного возраста дольше живут, потому что чувствуют ответственность за своих родителей, супругов и внуков. Игнорирование реального вклада пожилых женщин в благосостояние семьи и установление для них единого пенсионно-
го возраста с мужчинами вынудит их работать по найму до достижения нового пенсионного возраста. Это не замедлит отрицательно сказаться на положении детей и молодых работающих женщин и, соответственно, на демографическом развитии страны.
Библиографический список
Азарова Е. Г. Конституционные гарантии социального обеспечения детей // Журнал российского права. 2015. № 2.
Азарова Е. Г. Многодетная семья и проблемы ее социального обеспечения // Журнал российского права. 2014. № 3.
Азарова Е. Г. Пенсионный возраст: проблемы повышения // Хозяйство и право. 2006. № 12.
Азарова Е. Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы: монография. М., 2012.
Азарова Е. Г. Социальное обеспечение и правовая защита детей // Журнал российского права. 2013. № 3.
Акимова Ю. А. Конституционный принцип равенства и социальное обеспечение граждан, имеющих детей // Современное право. 2014. № 5.
Беляева Л. А. Материальное неравенство в России. Реальность и тенденции // Социологические исследования. 2007. № 11.
Бубон К. В. Узаконенное неравенство, или Кому нужен закон о материнском капитале // Адвокат. 2007. № 5.
Гусева Т. С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы. Пенза, 2011.
Гусева Т. С. Демографическая функция права социального обеспечения // Журнал российского права. 2013. № 2.
Корсаненкова Ю. Б. Проблемы правового регулирования социально-трудовых прав беременных женщин и женщин с детьми // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. № 1.
Профессор Анатолий Иванов: «Вести с семейного фронта». URL: http://www.pravoslavie. ru/smi/1413.htm.
Чирков С. А. Главное о праве на страховую пенсию и правилах исчисления ее размера с 1 января 2015 года. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2015.
Шмаков М. О зарплате и производительности труда. URL: http://www.fnpr.ru/n/241/8818. html.
Эффективность деятельности образовательной организации: критерии, показатели, прогнозы
ЕРЕМИНА Ольга Юрьевна, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Правовая основа развития системы оценивания эффективности деятельности образовательных организаций заложена федеральными законами «Об образовании в Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».
Сложилась обширная практика федерального, регионального, муниципального и локального регулирования оценки эффективности деятельности образовательных организаций. В результате эти организации являются объектом пристального внимания как со стороны учредителя — органов государственной власти, так и общества — потребителей образовательных услуг. Утверждены обширные перечни критериев, показателей эффективности деятельности образовательных организаций. Кроме того, введены несколько видов процедур оценки эффективности деятельности образовательной организации: оценка, осуществляемая учредителем; независимая оценка; самообследование; мониторинг Каждая из этих оценочных процедур содержит определенное количество показателей эффективности деятельности образовательной организации. Автор анализирует утвержденные показатели с целью определения образа эффективной образовательной организации, исходя из имеющейся нормативной действительности.
Ключевые слова: образование, оценка, качество, эффективность деятельности, органы управления образованием, показатели эффективности.
Performance Efficiency of an Educational Establishment: Criteria, Indicators, Forecasts
O. Yu. Eremina
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
Legal basis of the assessment system efficiency of the educational institutions founded by the Federal Law "On Education in the Russian Federation" and the Federal Law "On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on an Independent Assessment of the Quality of Service Delivery Organizations in the Sphere of Culture, Social Services, Health and Education". It has developed an extensive practice of regional, municipal and local regulatory evaluation of the effectiveness of educational organizations. As a result, educational institutions are closely monitored both by the founder — the state authorities at federal, regional and municipal levels, and by society — consumers of educational services. Approved by the extensive list of criteria, the performance indicators of educational organizations. In addition, it introduced several types of evaluation procedures: assessment of the effectiveness of the educational organization, carried out by the founder, independent evaluation of the quality of education, self-examination, monitoring the effectiveness of educational organizations. Each of these assessment procedures contains a certain number of performance indicators of the educational organization. The author analyzes the figures approved for the purpose of determining an effective way of educational organization on the basis of existing regulatory reality.
Keywords: education, assessment, quality, efficiency, education authorities, performance indicators.
DOI: 10.12737/13254
Одним из инструментов повышения качества образования является создание эффективной системы оценки качества образования, которая способна выявить сильные и слабые стороны процесса образования и дать объективную оценку образовательной деятельности каждой образовательной организации. Правовым фундаментом развития системы оценивания в сфере образования являются федеральные законы от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».
Анализ нормативно-правового регулирования отношений по оцениванию образовательных организаций позволяет выделить основные направления развития оценочной деятельности в сфере образования. Базовым критерием деления
здесь выступает субъект оценочной деятельности: работодатель (учредитель в лице государственных и муниципальных органов)1 и потребитель (общество в лице личности, профессиональных сообществ, производственных объединений и т. д.). Кроме того, законодатель установил еще одну оценочную процедуру, в которой образовательная организация выступает одновременно и объектом, и субъектом оценки. Речь идет о процедуре самообследования.
Для каждого из субъектов оценки эффективности деятельности разработана своя система критериев (показателей) эффективности деятельности образовательных организаций. Таким образом, создан определенный объем нормативных документов, содержащих набор перечней критериев и показателей эффективности деятельности образовательных организаций. В рамках данной статьи анализу подвергнуты именно критерии и показатели эффективности деятельности образовательных организаций с целью определения образа эффективной образовательной организации исходя из имеющейся нормативной действительности.
Согласно законодательству органы управления образованием осуществляют следующие виды оценочной деятельности в сфере образования: оценку эффективности деятельности образовательных организаций и мониторинг системы образования.
При оценивании потребителем деятельности образовательной организации вызывает интерес утвержденные критерии независимой оценкой качества образования, а также участие объединений работодателей в этой процедуре.
1 В рамках данной статьи не рассматриваются отношения, связанные с применением разрешительных процедур (лицензирования, аккредитации и аттестации) и проведением государственного контроля в сфере образования.
Рассмотрим каждое направление оценки образовательных организаций.
1. Субъект оценочной деятельности — работодатель (учредитель). Необходимость определения эффективности деятельности образовательных организаций возникла в связи с бюджетной реформой, изменившей принцип финансирования образовательных организаций от затратного к бюджетированию по результатам. Перед учредителем образовательных организаций встала задача — определить результат деятельности образовательных организаций. Для этого необходимо разработать систему критериев, по которым возможно будет этот результат выявить.
Однако актуализация работ по внедрению оценочных мероприятий была начата с момента принятия Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», который перед учредителями всех организаций социальной сферы поставил ряд за-дач2. Для реализации этого Указа
2 Имеются в виду такие задачи, как доведение в 2012 г. средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе; доведение к 2013 г. средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе; доведение к 2018 г. средней заработной платы преподавателей и мастеров производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, работников учреждений культуры до средней заработной платы в соответствующем регионе; повышение к 2018 г. средней заработной платы врачей, преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных сотрудников до 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе; увеличение к 2020 г. числа высококвалифи-
создан блок нормативных документов федерального, регионального и локального уровней, основной целью которых является определение эффективности деятельности образовательной организации, ее педагогического коллектива и руководителя.
Во-первых, утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012—2018 годы3. Во-вторых, для каждой социальной сферы разработаны базовые документы, основной целью которых является повышение эффективности и качества оказания услуг при переходе на систему эффективного контракта. Имеются в виду планы мероприятий («дорожные карты») по изменениям в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности образования и на-уки4. В плане отражены мероприятия, показатели и результаты по повышению эффективности и качества услуг в сфере образования, соотнесенные с этапами перехода к эффективному контракту. По аналогии с федеральным уровнем на региональ-ном5 или муниципальном6 уровнях
цированных работников, с тем чтобы оно составляло не менее трети от числа квалифицированных работников; и др.
3 См. распоряжение Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. № 2190-р.
4 См. распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 722-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки"».
5 См. распоряжение Кабинета министров Республики Татарстан от 21 мая 2014 г. № 939-р «Об утверждении Плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки в Республике Татарстан, на 2013—2018 годы"».
6 См. постановление администрации горо-
да Барнаула от 26 декабря 2014 г. № 2735 «Об
также разрабатываются планы мероприятий («дорожные карты») по изменениям в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности сферы образования и науки.
В-третьих, разработаны положения о целевых показателях эффективности работы бюджетных образовательных организаций. Указанные показатели разработаны каждым органом государственной власти, имеющим в своем ведении образовательные организации. Например, на федеральном уровне показатели эффективности работы образовательных организаций разработаны Министерством образования РФ7, Министерством культуры РФ8, Министерством экономического развития РФ9 и др., на уровне
утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") «Изменения в отрасли «Образование», направленные на повышение эффективности образования в городе Барнауле».
7 См. приказ Минобрнауки России от 8 ноября 2010 г. № 1116 «О целевых показателях эффективности работы бюджетных образовательных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации».
8 См. письмо Минкультуры России от 14 июля 2010 г. № 45-01-39/04-ПХ «Об установлении примерных целевых показателей эффективности деятельности работников учреждений культуры, искусства, образовательных учреждений и науки, подведомственных Министерству культуры Российской Федерации».
9 См. приказ Минэкономразвития России от 20 января 2014 г. № 12 «Об утверждении перечней целевых показателей эффективности деятельности федеральных бюджетных учреждений "Санаторий «Вороново» Министерства экономического развития Российской Федерации", "Управление административными зданиями Министерства экономического развития Российской Федерации", федеральных бюджетных лечебно-профилактических учреждений "Поликлиника Министерства экономического развития Российской Федерации", "Поликлиника № 2 Министерства экономического развития
субъектов РФ органы управления образованием разработали показатели эффективности деятельности для региональных образовательных организаций10, на муниципальном — для муниципальных образовательных организаций11.
Детальный анализ установленных критериев эффективности работы образовательных организаций показал широкий спектр разнообразия закрепленных показателей, однако сущностные характеристики деятельности образовательных организаций в целом оцениваются единообразно.
Российской Федерации", федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Всероссийская академия внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации", федерального государственного бюджетного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования "Высшие курсы иностранных языков (Центр) Министерства экономического развития Российской Федерации"».
10 См. приказ Минобрнауки Республики Хакасия от 16 мая 2014 г. № 100-564 «Об утверждении показателей эффективности деятельности государственных образовательных организаций Республики Хакасия, а также иных государственных учреждений Республики Хакасия, подведомственных Министерству образования и науки Республики Хакасия»; приказ главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 29 августа 2013 г. № 8780 «Об утверждении Примерного положения об оценке эффективности и качества профессиональной деятельности педагогических работников образовательных организаций Алтайского края».
11 См. постановление администрации му-
ниципального образования г. Саяногорск от
30 декабря 2013 г. № 2055 «Об утверждении
Примерного перечня показателей эффективности деятельности педагогических работников муниципальных образовательных организаций муниципального образования г. Саяногорск, подведомственных городскому отделу образования г. Саяногорска».
В частности, Министерством образования и науки РФ установлены такие направления для разработки показателей эффективности деятельности образовательных организаций, реализующих программы основного общего образования12, как: 1) соответствие деятельности образовательной организации законодательству РФ в области образования; 2) кадровое обеспечение образовательного процесса; 3) обеспечение качества обучения и воспитания; 4) обеспечение доступности качественного образования; 5) создание условий для внеурочной деятельности и дополнительного образования; 6) эффективное использование современных образовательных технологий в образовательном процессе; 7) реализация программы развития образовательной организации; 8) создание условий для сохранения здоровья обучающихся; 9) обеспечение комплексной безопасности и охраны труда в образовательной организации; 10) создание системы государственно-общественного управления образовательной организации.
Необходимо отметить, что разработка показателей эффективности деятельности образовательных организаций должна основываться на федеральных государственных образовательных стандартах. Так, Федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования13 включает требования к результатам освоения основной образовательной программы основного общего образования; к структуре основной образователь-
12 Необходимо отметить, что утверждены показатели эффективности деятельности образовательных организаций для всех уровней общего и профессионального образования, однако в рамках данной статьи для примера будем использовать образовательные организации, реализующие программы основного общего образования.
13 Утв. приказом Минобрнауки России от 17 декабря 2010 г. № 1897.
ной программы основного общего образования, в том числе требования к соотношению частей основной образовательной программы и их объему, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений; к условиям реализации основной образовательной программы основного общего образования, в том числе к кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям, которые учитывают возрастные и индивидуальные особенности обучающихся при получении основного общего образования, включая образовательные потребности обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также значимость общего образования для дальнейшего развития обучающихся.
Анализ нормативных актов, утверждающих перечни показателей эффективности деятельности образовательных организаций, показал, что требования федеральных государственных стандартов при их построении учтены14.
Однако парадоксальность оценочной деятельности в сфере образования выражается в том, что система образования выступает в качестве поставщика образовательных услуг, который сам себе задает стандарты, сам производит услуги и сам же их оценивает. Суждение об эффективности (неэффективности) деятельности образовательных организаций должно исходить от внешних к системе образования потребителей образовательных услуг. Например, показателем эффективности работы системы профессионального образования являются востребован-
14 Отступление можно наблюдать только в части оценивания уровня образованности обучающихся. Как показал анализ, большинство критериев эффективности относится к оцениванию процесса образования, характеризующего деятельность образовательной организации.
ность специалистов — выпускников образовательной организации, изменения на рынке труда. Еще одним методом оценки результатов деятельности образовательной системы является сравнение с показателями других образовательных систем15.
Важным направлением развития нормативного регулирования по оцениванию деятельности образовательных организаций является локальное регулирование. Образовательные организации разрабатывают положения, регулирующие порядок распределения стимулирующей части заработной платы. В данный акт, как правило, входит раздел о критериях, показателях эффективности деятельности педагогических работников, но может быть принят отдельный акт, утверждающий только указанные критерии16.
Анализ локального регулирования демонстрирует нормотворче-скую свободу образовательных организаций по вопросу установления показателей эффективности педагогов. Единые требования к разработке таких показателей сформулированы только в отдельных муниципальных образованиях некоторых субъектов РФ17, которые, в свою оче-
15 См.: Агранович М. Л., Полетаев А. В., Фатеева А. В. Российское образование в контексте международных показателей: 2008: сопоставительный доклад. М., 2008.
16 Названия локальных актов могут быть различны, например: «Положение об установлении стимулирующих надбавок из фонда надбавок и доплат за качество трудовой деятельности для педагогических работников»; «Положение о распределении стимулирующей части фонда оплаты труда работников муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения» и др.
17 См. постановление администрации По-лысаевского городского округа Кемеров-
ской области от 25 июля 2013 г. № 1218 «Об утверждении направлений для разработки показателей эффективности деятельности муниципальных образовательных учреждений, их руководителей и педагогических
редь, соответствуют Методическим рекомендациям разработанным Министерством образования и науки18.
Таким образом, локальное регулирование по определению эффективности деятельности педагогического коллектива представляет весьма разнообразный набор показателей. Выборочный анализ локального регулирования показал, что сложилось три способа закрепления показателей эффективности деятельности педагогических работников. Первый способ: при построении перечней эффективности деятельности педагогических работников использовались продуманные методики построения системы оценивания, которые помимо прочего учитывали качество формирования у обучающихся определенных компетенций. Система показателей сбалансирована, учитывает инновационные подходы в образовательном процессе, стимулирует творческие методики преподавания.
Второй способ: на локальном уровне дублируются показатели, закрепленные на муниципальном или региональном уровне. При оценке эф-
работников»; постановление администрации г. Шадринска Курганской области от 31 октября 2014 г. № 2348 «Об утверждении показателей эффективности деятельности руководителей муниципальных общеобразовательных учреждений города Шадринска и примерных направлений для разработки показателей эффективности деятельности педагогических работников муниципальных общеобразовательных учреждений города Шадринска»; постановление администрации муниципального образования г. Сая-ногорск Республики Хакасия от 30 декабря 2013 г. № 2055 «Об утверждении Примерного перечня показателей эффективности деятельности педагогических работников муниципальных образовательных организаций муниципального образования г. Сая-ногорск, подведомственных городскому отделу образования г. Саяногорска».
18 См. письмо Минобрнауки России от 20 июня 2013 г. № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности».
фективности деятельности педагогов используется формальный подход.
Третий способ: при формировании перечня показателей эффективности наблюдается нацеленность на конъюнктурные интересы, львиная доля стимулирующих выплат направляется на рутинную административную работу. В указанный перечень могут быть включены показатели, не имеющие отношения к педагогической деятельности. Например, критерий «посещаемость» характеризует процент посещаемости детьми дополнительных занятий; критерий «подготовка кабинета к новому учебному году» — индикатор «мытье окон, влажная уборка помещения»; критерий «выполнение санитарно-гигиенического режима» — индикатор «отсутствие замечаний по соблюдению санэпидрежима в классе (прием пищи, проветривание, личная гигиена детей, внешний вид, спортивная форма, вторая обувь, динамическая пауза, санитарное состояние кабинета)»19 и др.
В результате применения таких показателей к деятельности педагогического коллектива в образовательных организациях складываются затяжные конфликтные ситуации, связанные с распределением и выплатой стимулирующей части заработной платы педагогическим работникам, наблюдается «текучка» педагогических кадров.
В данном случае органам управления образованием муниципального (регионального) уровня целесообразно проводить мониторинг локальных актов с последующей рекомендацией о внесении изменений в действующий локальный акт.
Анализ критериев и показателей эффективности деятельности образовательных организаций показал, что органы управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, а также
19 URL: http://boarding-school2.ru/p97aa1. Ы;т!
образовательные организации при разработке локальных актов по данному вопросу не всегда учитывают требования, предъявляемые к выбору и разработке системы показателей оценки деятельности, основанные на подходе, разработанном для целей управления по конечным результатам и применяемом в практике бюджетирования, ориентированного на результат. Имеется в виду письмо Министерства финансов РФ от 27 июня 2005 г. № 02-АЛ/2008. Согласно Методическим рекомендациям по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования используемые показатели должны в максимально возможной степени соответствовать таким требованиям, как:
адекватность: показатель (группы показателей) должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи;
точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;
объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел, используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для субъектов бюджетного планирования и подведомственных организаций к искажению результатов их деятельности;
достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;
однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителя-
ми услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей;
экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;
своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже одного раза в год и, как правило, не более чем через два-три месяца после окончания отчетного периода);
уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.
Считаем, что при разработке критериев эффективности деятельности образовательных организаций целесообразно учитывать вышеперечисленные требования.
Следующей формой оценки деятельности образовательных организаций является мониторинг системы образования, который заключается в систематическом наблюдении за образовательными организациями, осуществляемом органами управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней.
Правительством РФ утвержден перечень обязательной информации о системе образования, подлежащей мониторингу20. Сопоставление данных перечня обязательной информации о системе образования, подлежащей мониторингу, и направлений разработки показателей эффективности деятельности образовательных организаций показывает, что при обеих процедурах анализу подлежит практически тот же объем информации, с немногими отступлениями. Так, при мониторинге анализируется уровень доступности, содержание образовательной деятельности и организация образовательного процесса по образовательным программам, кадровое обеспечение общеобразовательных организаций, материально-техническое и информационное их обеспечение, условия получения начального общего, основного общего и среднего общего образования лицами с ограниченными возможностями здоровья и инвалидами, результаты аттестации обучающихся, состояние здоровья обучающихся, здоровьесберегающие условия, финансово-экономическая деятельность общеобразовательных организаций, создание безопасных условий при организации образовательного процесса в общеобразовательных организациях.
Министерством образования и науки утверждены показатели мониторинга системы образования21, которые детализируют вышеперечисленный объем информации. В результате образовательные организации, реализующие программы начального общего образования, основного общего образования и среднего общего образования оцениваются по 36 показателям.
20 См. постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования».
21 См. приказ Министерства образования и науки РФ от 15 января 2014 г. № 14 «Об утверждении показателей мониторинга си-
стемы образования».
2. Субъект оценочной деятельности — потребитель (общество в лице личности, профессиональных сообществ, производственных объединений и т. д.).
С принятием вышеназванного Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ можно утверждать, что правовая основа системы независимой оценки качества образования сформирована.
Анализ законодательства показывает, что создана определенная структура, состоящая из государственных органов федерального и регионального уровней, муниципалитетов, подведомственных им организаций, а также организаций различных форм собственности, объединенных одной целью — оценить качество деятельности образовательной организации. Однако самого оценочного суждения заинтересованное лицо не получит, так как независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ. Таким образом, потребитель сам составляет свое собственное мнение о деятельности конкретной образовательной организации. Получается, что для сбора информации о качестве деятельности образовательной организации и обеспечения ее доступности законодатель создал сложную систему субъектов независимой оценки деятельности образовательных органи-заций22.
22 Необходимо отметить, что право получения сведений о любой образовательной организации уже обеспечено постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и обновления информации об образовательной организации». Процедура мониторинга включает в себя сбор информации о системе образования, обработку, систематизацию и хранение полученной информации.
Кроме того, законодатель ввел разновидности независимой оценки качества образования. Например, в Методических рекомендациях23 по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, говорится о «независимой оценке качества образования» и «ведомственной (!) независимой оценке качества образования».
Система независимой оценки качества образования в Российской Федерации характеризуется высокой степенью вмешательства государства и применяемых сообразно этому правовых инструментов, что в определенной мере лишает процедуру оценки того уровня независимости, который предполагает большую степень влияния институтов гражданского общества. Это отличает отечественную систему независимой оценки качества образования от аналогичной системы, например, в Европе. При формировании европейских независимых агентств по оценке качества образования используется главный критерий отбора для каждого члена экспертной группы — отсутствие у него какой-либо заинтересованности в результатах оценки, абсолютная непредвзятость.
Для осуществления независимой оценки качества образования законодатель установил критерии такой оценки. Так, ст. 952 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закрепляет общие критерии качества деятельности образовательной организации: открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость, компетентность работников; удовлетворенность качеством
23 См. письмо Минобрнауки России от
3 апреля 2015 г. № АП-512/02 «О направлении Методических рекомендаций по НОКО».
образовательной деятельности организаций.
Министерство образования и науки РФ в приказе от 5 декабря 2014 г. № 1547 раскрывает значение каждого общего критерия оценки через группу показателей, раскрывающих смысловое наполнение общих критериев качества деятельности образовательной организации. Так, критерий открытости и доступности информации раскрывается в четырех показателях: 1) полнота и актуальность информации об организации, осуществляющей образовательную деятельность, и ее деятельности, размещенной на ее официальном сайте (для государственных и муниципальных организаций — информации, размещенной в том числе на официальном сайте www.bus.gov. ги); 2) наличие на официальном сайте организации сведений о ее педагогических работниках; 3) доступность взаимодействия с получателями образовательных услуг по телефону, электронной почте, с помощью электронных сервисов, предоставляемых на официальном сайте организации, в том числе наличие возможности внесения предложений, направленных на улучшение работы организации; 4) доступность сведений о ходе рассмотрения обращений граждан, поступивших в организацию от получателей образовательных услуг (по телефону, электронной почте, с помощью электронных сервисов, доступных на официальном сайте организации). Эти показатели оцениваются в баллах от 0 до 10.
Возникает правовая неопределенность по применению перечисленных показателей. Так, неясно, кто должен вступать во взаимодействие с получателями образовательных услуг? Как определить степень доступности? Кто будет оценивать целесообразность внесенных предложений по улучшению работы организации? Каким образом их учитывать?
Критерий комфортности условий, в которых осуществляется об-
разовательная деятельность, оценивается по семи показателям, которые, в свою очередь, отягощаются оговоркой «с учетом особенностей осуществляемой образовательной деятельности организации», привносящей высокий процент субъективизма.
Следующие критерии: доброжелательность, вежливость, компетентность работников и удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций24 также распадаются соответственно на два и три показателя, которые измеряются в процентах — от 0 до 100, причем за 100% принимается просто общее число опрошенных получателей образовательных услуг. Каких-либо условий репрезентативности выборки контингента опрашиваемых лиц не устанавливается. Не установлены какие-либо зависимости от количества обучающихся и численности опрошенных. При таком «вольном» отношении к установлению параметров репрезентативности получаемых данных ошибки репрезентативности не просто неизбежны, они закономерны. Соответственно, при такой методологической «обоснованности» критериев качества дея-
24 Доброжелательность, вежливость, компетентность работников: 1) доля получателей образовательных услуг, положительно оценивающих доброжелательность и вежливость работников организации от общего числа опрошенных; 2) доля получателей образовательных услуг, удовлетворенных компетентностью работников организации, от общего числа опрошенных. Удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций: 1) доля получателей образовательных услуг, удовлетворенных материально-техническим обеспечением организации, от общего числа опрошенных;
2) доля получателей образовательных услуг, удовлетворенных качеством предоставляемых образовательных услуг, от общего числа опрошенных; 3) доля получателей образовательных услуг, которые готовы рекомендовать организацию родственникам и знакомым, от общего числа опрошенных.
тельности образовательной организации субъективизм — это одна из самых легких характеристик как работы оператора по проведению оценки, так и работы членов общественных советов.
Кроме того, общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций вправе установить при необходимости дополнительные критерии оценки. Законодатель использует формулировку «при необходимости», вызывающую ряд вопросов, связанных с необоснованным расширением полномочий общественных советов по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций.
Таким образом, установленные критерии независимой оценки качества образования ставят под сомнение главную характеристику оценочных действий — независимость и объективность.
Участие объединений работодателей в оценивании качества образовательной деятельности осуществляется только в сфере профессионального образования и отдельными нормативными документами не регулируется. Вместе с тем Правительство РФ утвердило Правила участия объединений работодателей в мониторинге и прогнозировании потребностей экономики в квалифицированных кадрах, а также в разработке и реализации государственной политики в области среднего профессионального образования и высшего образования25. Указанным документом объединения работодателей наделены определенным объемом полномочий.
Участие объединения работодателей в процедуре оценивания деятельности образовательных организаций осуществляется при проведении профессионально-общественной
25 См. постановление Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 92 «Об образовании в Российской Федерации».
аккредитации профессиональных образовательных программ. Порядок профессионально-общественной аккредитации, формы и методы оценки при ее проведении устанавливаются объединением работодателей или уполномоченной ими организацией, которые проводят указанную аккредитацию.
3. Самообследование в образовательных организациях направлено на определение степени достижения собственных целей. Введенная Федеральным законом обязанность предоставления отчета о самообследовании деятельности образовательной организации и размещение его на сайте образовательной организации является весьма результативным инструментом с точки зрения повышения эффективности деятельности образовательных организаций.
Министерство образования и науки РФ утвердило два подзаконных акта, регулирующих порядок проведения самообследования. Речь идет о приказах от 14 июня 2013 г. № 462 «Об утверждении Порядка проведения самообследования образовательной организацией» и от 10 декабря 2013 г. № 1324 «Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию». Группы показателей сформированы по тем же направлениям, что используются при оценке эффективности деятельности органами управления образованием соответствующего уровня с незначительными изменениями. Так, показатели деятельности общеобразовательной организации, подлежащей самообследованию, сформированы по таким направлениям, как образовательная деятельность, оценка качества достижений обучающихся, кадровый потенциал образовательной организации, инфраструктура.
Процессы обновления и стремление к повышению качества российской образовательной системы породили целый сонм нормативных
документов, основная цель которых — побудить образовательные организации к повышению эффективности их деятельности.
Система образования отреагировала, результаты разные. Наиболее сильная реакция последовала на введение в деятельность образовательной организации прямой зависимости от эффективности деятельности педагога и уровнем его материального обеспечения.
Анализ последствий внедрения закрепленных показателей эффективности деятельности образовательных организаций позволил вскрыть здесь наиболее проблемные аспекты:
деятельность педагогических работников отягощена массой отчетов, наиболее ценными качествами педагогов становятся не реальные знания и умения, их практическая работа, а способность выгодно подать свою деятельность, написав «результативный» отчет;
руководители образовательных организаций, используя административное давление на педагогических работников, запрещают ставить неудовлетворительные оценки обучающимся из страха понизить «эффективность» образовательной организации — в результате получаем реальное снижение качества образования. В результате отдельный круг обучающихся «паразитирует» на сложившейся ситуации, демонстрируя невысокий (иногда нулевой) уровень знаний, за который они гарантированно получат положительную оценку;
стремление повысить «эффективность» образовательных организаций на территории отдельной административно-территориальной единицы (района, части поселения) побуждает органы управления образованием создавать (часто используя административное давление) образовательные комплексы из наиболее «эффективных» и «неэффективных» образовательных организаций, что в среднем дает бо-
лее высокий уровень «эффективности» деятельности образовательных организаций на данной территории и т. д.
Таким образом, внедряемая система оценки качества образования и эффективности уже на начальном этапе демонстрирует свои негативные стороны, которые, как правило, проявляются по истечении нескольких лет с момента внедрения указанной системы26.
Кроме того, критерии эффективности деятельности образовательных организаций (при оценивании одного вида образовательных организаций) дублируют друг друга. Один и тот же критерий используется и при оценке эффективности образовательной деятельности, и при независимой оценке качества деятельности образовательной организации, и при мониторинге; простой количественный подсчет критериев, которым должна соответствовать деятельность образовательной организации, достигает сотни.
26 Более подробно о негативных последствиях оценочной деятельности см.: R. J. in't Veld. Relations Between the State and Higher Education. The Hague, 1996. P. 36, 79; R. J. in't Veld. The Dynamics of Educational Performance Indicators. Ministry of Education. Culture and Science (JC&W). The Hague, 1987.
Вместе с тем считаем, что принципиальный подход, используемый в настоящее время для повышения эффективности деятельности образовательной организации, выбран правильный. Однако необходимо с научной точки зрения подходить к разработке критериев и показателей эффективности деятельности образовательной организации. Полагаем целесообразным использовать требования к формированию критериев деятельности, разработанные Министерством финансов РФ в письме от 27 июня 2005 г. № 02-АЛ/2008.
Считаем рациональным принятые критерии оценки деятельности образовательных организаций (педагогических работников) пересматривать и корректировать через определенный период времени, с тем чтобы установить, насколько они отвечают целям и основным функциям образовательной организации, повышается ли качество образования, повышаются ли результаты обучающихся, становится ли более сплоченным коллектив образовательной организации и т. д.
Снижение результатов по отдельным показателям может свидетельствовать не только о плохой работе образовательной организации, но и о погрешностях разработанной системы критериев оценки.
Библиографический список
R. J. in't Veld. Relations Between the State and Higher Education. The Hague, 1996. R. J. in't Veld. The Dynamics of Educational Performance Indicators. Ministry of Education. Culture and Science (JC&W). The Hague, 1987.
Агранович М. Л., Полетаев А. В., Фатеева А. В. Российское образование в контексте международных показателей: 2008: сопоставительный доклад. М., 2008.
