CC BY
123
Ю.А. Клочкова
ЕДИНСТВО ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ
КАК КРИТЕРИЙ ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В современной теории российского федерализма принцип единства правовой системы раскрывается через совокупность таких качественных характеристик, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации Конституции РФ, обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы [1]. В соответствии с целью нашего исследования важным представляется, на наш взгляд, решение в рамках данной статьи вопросов: обособлено ли право Европейского Союза (ЕС) от правовых систем государств-членов и от международного права, представляет собой часть международного права либо является лишь механизмом интеграции государств-членов. В связи с этим необходимо рассмотреть, каким образом право ЕС реализуется во внутригосударственной сфере государств - членов ЕС, поскольку от этого зависит самостоятельность правопорядка ЕС, его юридическая природа и, собственно, европейская интеграция. Следовательно, говоря о формировании европейского правопорядка, необходимо иметь в виду становление и развитие таких механизмов его реализации, как прямое действие права, верховенство права и ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения права ЕС как государствами-членами, так физическими и юридическими лицами.
Особенностью ЕС является его гетерогенный характер, и поэтому право ЕС, с одной стороны, обозначает совокупность норм права, которые регулируют сотрудничество государств-членов ЕС в рамках так называемых второй и третьей опор, т.е. сотрудничество по вопросам общей внешней политики и политики в области безопасности и сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. С другой стороны, включает в себя наряду с указанными нормами и право Европейских сообществ, поскольку в соответствии со ст. 1 Договора о Европейском Союзе, «Союз учреждается на базе Европейского сообщества, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим Договором»1.
В рамках настоящей работы исследование будет происходить в рамках Европейских сообществ, поскольку, как нам кажется, говорить о возникновении правопорядка ЕС можно будет только после наделения ЕС международной правосубъектностью, как это предусмотрено в ст. 1-7 Договора, учреждающего Конституцию для Европы [3]; кроме того, в соответствии со ст. 46 Договора о Европейском Союзе, юрисдикция Суда Европейских сообществ не распространяется на сферы сотрудничества в рамках второй и третьей опор.
Право Европейских сообществ - это область соотношения норм правовой системы Европейских сообществ и правовых систем государств-членов. Однако принципы построения правовой системы Европейского сообщества не нашли отражения в учредительных договорах, а также в конкретизирующих актах институтов Европейских сообществ и, как нам кажется, очевидно, государства-члены рассматривали изначально право Европейских сообществ как область международного права. Данный вывод определяется тем, что статус договоров Европейских сообществ определяется конституциями государств-членов как международных договоров и в силу
1 [2]: далее ссылки на Договор, учреждающий ЕС, цитируются по данному изданию. 212
этого, согласно теории международного права, они являются самоисполнимыми, и именно поэтому Суд Европейских сообществ выводит прямое действие права Европейских сообществ из сущности самих учредительных договоров. В решении по делу Hauptzollamt Суд Европейских сообществ отметил, что «положения права Сообществ проникают во внутренний национальный правопорядок без помощи мер национального характера» [4]. Действительно, учредительные договоры не содержат прямого указания на намерение государств создать обособленную правовую систему. Мы предлагаем посмотреть на данную проблему с точки зрения косвенного упоминания, поскольку, как нам кажется, данное намерение находит отражение в отдельных нормах договора, косвенно дающих основания говорить о них. Учредительные договоры содержат нормы, которые либо обязывают государства «воздерживаться от любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора» (ст. 10, ст. 28, ст. 29 ст. 30, ст. 81, ст. 82, ст. 84, ст. 87 Договора, учреждающего Европейское сообщество), и, следовательно, вступающих в противоречие с интеграционным правом, либо закрепляют юридическую базу приоритетного действия норм вторичного права (ст. 249 Договора, учреждающего Европейское сообщество). С другой стороны, с точки зрения принципа субсидиарности, «применение права Сообществ должно принципиально оставаться делом государств -членов, действующих в соответствии с их конституционными режимами» [5].
Раздел XV «О Европейских сообществах и Европейском союзе» Конституции Франции предусматривает: «Республика участвует в Европейских сообществах и в Европейском союзе, образованных государствами, вошедшими в них свободно для совместного осуществления определенной компетенции на основании международных договоров, которые эти государства выработали (ст. 88-1) [6]. Несмотря на то, что эти отношения определены в конституционных основах государств-членов, данное разграничение является предметом конфликтов. Прежде всего, это связано с тем, что государства-члены придерживаются различных подходов к соотношению национального и международного права. Наличие конфликта, в свою очередь, доказывает отсутствие идентичности права ЕС и правовых систем государств-членов.
В связи с этим государства-члены придерживаются либо монистической, либо дуалистической концепции международного права. Государства-члены, которые придерживаются монистической концепции, например Испания (ст. 96(1) Конституции Испании), Люксембург (ст. 49 bis Конституции Люксембурга), Нидерланды (ст. 94 Конституции Нидерландов), Франция (ст. 55 Конституции Франции), по сути, обладают готовым механизмом применения права Сообщества и могут применять право Сообщества как разновидность международного права.
Таким образом, государства-члены по-разному определяют статус права ЕС на своих территориях. Поэтому концепция автономии «права Европейских сообществ» (sui generis) от международного права и от внутригосударственного права обязана своим появлением, прежде всего, практике Суда Европейских сообществ. Реализация основных принципов правовой системы в практике Суда Европейских сообществ происходит двумя способами. Во-первых, Суд Европейских сообществ обосновывает верховенство и прямое действие норм учредительных договоров, во-вторых, верховенство и прямое действие норм вторичного права, т.е. права, созданного посредством нормотворческой деятельности институтов ЕС и, как следствие, установление прямых обязательств субъектов внутреннего права государств-членов (физическим и юридическим лицам). Международное право по своей юридической природе является договорным, в то время как право ЕС, несмотря на свое международно-правовое происхождение, в значительной мере развивается институтами ЕС, акты которых составляют вторичное право организации.
Очевидно, что само выдвижение концепции прямого действия было обусловлено трудностями осуществления права Европейских сообществ во внутригосударственной сфере, поскольку у ЕС отсутствуют такие государственные свойства, как способность к принудительному исполнению. Своими решениями Van Gend en Loos, Costa v. ENEL, Simmenthal, а также Консультативным заключением №1/91 «Европейское экономическое пространство» [7] Суд Европейских сообществ сформировал правовую основу для приоритета права ЕС.
Первоначально в решении по делу van Gend en Loos Суд Европейских сообществ использует термин «новый правопорядок международного права» [8], а позже в решении по делу Costa v .ENEL, Суд Европейских сообществ уже указывает на «собственный правопорядок» Европейского сообщества, созданный посредством заключения Договора об учреждении Европейского экономического сообщества и ставший частью национального правопорядка государств-членов с момента вступления в силу последнего [9]. Таким образом, если в первом деле Суд говорит о праве Европейских сообществ, как о части международного права, то во втором деле он изменил свою позицию и рассматривает право как обособленную систему.
Как было показано выше, первичное право Сообщества является действующим на территории государств-членов, несмотря на то, что данное положение прямо не декларируется учредительными договорами. В свою очередь, принцип прямого действия норм вторичного права прямо предусмотрен в тексте учредительных договоров и находится в зависимости от вида акта. В соответствии со ст. 249 Договора, учреждающего Европейское сообщество, прямое действие прямо предусматривается только в отношении регламентов, которые не только предоставляют права государствам-членам, но также наделяют правами частных лиц по отношению к государствам-членам и частным лицам без необходимости применения инкорпорирующего акта соответствующим государством, независимо от того, придерживается страна монистической или дуалистической концепции.
Однако в отношении других актов Европейского сообщества, как и самих учредительных договоров не содержится упоминаний о прямом действии. Данное положение было положено в основу позиций национальных судов государств-членов в отношении прямого действия права Европейского сообщества на территории государств-членов, в частности в Германии. (В Германии по этому вопросу наиболее известно решение Конституционного суда по делу Internationale Han-delsgesellschaft v. EVGF [10])
Для директив однозначно предусматривалась процедура имплементации (ст. 249 Договора, учреждающего Европейское сообщество). При этом необходимо учитывать, что политика Европейского сообщества, прежде всего, направлена на создание единого правового пространства, поэтому имплементация правового акта не должна нарушать этого. В связи с этим, если нормы Сообщества вводятся в действие через национальные меры, то они вступают в силу с момента принятия национальной меры, а не с момента принятия меры Сообщества: это означает, что положения не вступают в силу одновременно во всех государствах-членах. Более того, при трансформации положений Сообщества в национальное право будут введены изменения, в результате будет поставлено под сомнение единообразие права Сообщества1 и ограничена юрисдикция Суда Европейских сообществ. Ско-
1 В связи с этим интерес представляет заявление Комиссии: «Положения данной директивы... являются обязательными, имея в виду результат, подлежащий достижению. Таким образом, предложенный текст не должен быть дословно перенят национальным регулирова-
рее всего, исходя из этих положений, Суд Европейских сообществ переносит концепцию прямого действия на директивы (например, решения по таким делам, как SACE, van Duyn, Becker v. Finanzamt Munster-Innenstadt, Ratti [12]).
Договор, учреждающий Конституцию для Европы, внес существенные коррективы в правовую систему ЕС. Он не проводит деление на право Сообществ и право Союза, а говорит только о праве ЕС. Кроме того, в соответствии со ст. 1-6 Конституции, «Право Союза», Конституция и право, создаваемое институтами Союза, превосходят по своей юридической силе национальное право государств-членов [13]. Тем самым Конституция подтверждает принцип верховенства права ЕС.
Несмотря на то, что нормы первичного права Европейских сообществ не содержат никаких определенных положений, закрепляющих прямое действие и верховенство права Европейских сообществ, принцип прямого действия права Сообществ подтверждается рядом норм учредительного договора, а также эффективной практикой Суда, причем его субъектами являются, помимо государств, физические и юридические лица, что само по себе не свойственно международному публичному праву. Причем, исходя из решений Суда Европейских сообществ, самостоятельность правопорядка Европейских сообществ исходит из положений учредительных договоров, которые, в свою очередь, применяются институтами Европейских сообществ как собственное конституционное право [14] и тем самым обособлено от международного права.
На территории государств-членов действует конкурирующая им правовая система. Этот факт подтверждается, с одной стороны, тем обстоятельством, как сложно воспринимали государства утверждения приоритета норм ЕС над национальным правом в случае коллизии. Возможно, поэтому на практике институты Сообщества предпочитают принимать регламенты, а не директивы. В 2004 г. Европейский парламент и Совет совместно приняли 40 регламентов, 31 директиву и 4 решения; в свою очередь, Совет единолично принял 146 регламентов, 17 директив, 40 решений и 4 рекомендации, Комиссия приняла 672 регламента, 59 директив, 468 решений и 45 рекомендаций1. С другой стороны, некоторые нормы права Сообщества не имеют прямого действия (директива требует подключения национальной власти). Более того, Суд Европейских сообществ не вправе отменять национальные нормы. В результате сложилась ситуация, при которой параллельно существуют две несовпадающие нормы, регулирующие одну и ту же область. Кроме того, право Европейских сообществ отличает ограниченная сфера регулирования. Оно не может выходить за пределы полномочий, которыми наделяются сами Сообщества и Союз государствами-членами и закрепленными учредительными договорами.
Юридическая природа учредительных договоров является частью международного публичного права. В соответствии с действующим международным правом подписанные, ратифицированные и введенные в действие международные договоры обладают верховенством по отношению к нормам национального права государств - участников договора, что закреплено в конституциях стран. В результате чего, в случае коллизии нормы национального права и нормы международного договора преимущественную силу имеет последняя. Однако юридическая природа вторичного права является одной из наиболее дискуссионных проблем в доктрине
нием. Вместе с тем представляется чрезвычайно важным призвать государства - члены, как можно более четко следовать предложенному тексту .во избежание дальнейших трудностей толкования» [11].
1 [15]. Кстати, из приведенных данных очевидно, что больше всего в этом направлении делает Комиссия, осуществляющая контроль в Европейском сообществе за исполнением интеграционного права.
международного права [16]. Как нам кажется, наиболее аргументированной представляется точка зрения, что «учредительные договоры являются как частью международного права, так и частью правовой системы Сообществ; законодательство Сообществ и правовые принципы, установленные Судом Европейских сообществ, с другой стороны, являются лишь частью правовой системы Сообществ» [17].
Единообразное применение норм учредительных договоров государствами -членами обеспечивается следующими обязательствами, закрепленными учредительным договором. Государства-члены должны принимать все необходимые меры для выполнения решения Суда Европейских сообществ, в котором устанавливается нарушение обязательств из учредительного договора (ст. 226-228 Договора, учреждающего Европейское сообщество), а также государства-члены обязываются не использовать процедуры разрешения споров, касающихся толкования и применения учредительных договоров, кроме тех, что предусмотрены в этих договорах (ст. 292 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Учредительным договором закрепляется исключительное право Суда на толкование договоров, действительности и толкования актов, принимаемых органами Сообщества (ст. 220 и ст. 234 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Кроме того, необходимо иметь в виду, что национальные парламенты принимают участие в правотворчестве и достаточно тесно сотрудничают с Комиссией в процессе выработки законопроекта. В соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском Союзе, «все исходящие от Комиссии консультационные документы (Зеленые и Белые книги и сообщения) немедленно направляются национальным парламентам государств-членов. Законодательные предложения Комиссии... становятся доступными заблаговременно, с тем чтобы правительство каждого государства-члена могло надлежащим образом обеспечить их получение своим национальным парламентом» [18]. Договор, учреждающий Конституцию для Европы, в случае его ратификации, также предоставляет такую возможность национальным парламентам, причем национальным парламентам должны передаваться не только консультативные документы Комиссии, но также европейские законодательные акты, исходящие от группы государств-членов, ЕП, Суда, ЕЦБ, ЕИБ [19].
В соответствии с решениями Суда Европейских Сообществ право ЕС представляет новый правопорядок, отличный и от международного, и от национального [20]. Именно поэтому этот правопорядок должен поддерживать себя собственными средствами, а не международными или национальными. В связи с этим необходимо подчеркнуть зависимость права ЕС от национального. В отличие от федеративного государства, у Сообществ нет самостоятельных исполнительных органов в государствах-членах, через которые оно могло бы попытаться осуществить свои решения вопреки воле государств-членов. Правовые акты ЕС исполняются только соответствующими правительствами государств-членов и реализуются в национальных правопорядках лишь при помощи внутригосударственных актов.
В тех случаях, когда применяются правовые нормы ЕС, обладающие эффектом непосредственного действия, а это право договоров, регламенты, решения и, благодаря деятельности Суда Европейских сообществ, директивы, - в этих случаях органы государств выступают в качестве правоприменительных органов Сообществ. И лишь в отношении директив, как это закреплено в учредительных договорах, необходимо подключение национального права государств-членов для того, чтобы оно могло самостоятельно выбрать формы и способы реализации права ЕС.
Таким образом, исполнительная компетенция Европейских сообществ является ограниченной. Они не обладают достаточными средствами принуждения по отношению к государствам-членам и индивидам, а применение права Сообщества возлагается на национальные исполнительные органы. Но если государство не вы-
полняет свою обязанность по имплементации директивы, то право Сообществ не может претвориться в реальность. Поэтому принцип прямого действия способствует эффективному осуществлению права ЕС во внутригосударственной сфере.
В общей теории права и теории международного права выделяют две системы права: международную и внутригосударственную; это означает, что «всякая новая область права может быть автономной только в рамках той или иной правовой системы» [21]. С другой стороны, нельзя не согласиться, что «по своим источникам, формам и методам правотворчества и правоприменения, механизмам защиты юридических норм и так далее в Европейском союзе возникла особая самостоятельная правовая система, обосабливающаяся от международного (публичного) права, но при эволюции в направлении национального права не превратившаяся в его полный аналог» [22].
Таким образом, право ЕС «выступает как симбиоз межнационального и наднационального начала, ... применительно к сфере внешней политики и безопасности, юстиции и внутренних дел (полиции и суда) преобладающим остается метод правового регулирования, более близкий к традиционным формам международноправового сотрудничества» [23]. Характеризуя право ЕС, следует иметь в виду, что оно не представляет собой некую отдельную отрасль права, и в то же время право Союза не выступает полным аналогом национального права. Для этого необходимо, чтобы ЕС превратился в государство, коим он на сегодняшний день не является и едва ли им станет в обозримом будущем.
Рассмотренные выше черты права ЕС и их интерпретация Судом Европейских Сообществ позволяют сделать следующие выводы. Говорить о том, что право ЕС представляет собой обособленную самостоятельную систему права, рано, так как Европейское сообщество представляет собой международную организацию со специфическими для нее чертами, а юрисдикция Суда Европейских сообществ не распространяется на сферы ЕС. При создании Европейского экономического сообщества в 1957 г. даже косвенное упоминание о верховенстве права Сообщества над национальным правом государств-членов отсутствовало в учредительных договорах. Это было достигнуто с помощью Суда Европейских сообществ, создавшего механизм регулирования соотношения права ЕС с правовыми системами государств-членов. Суд Европейских сообществ пришел к выводу, что право ЕС - это особая правовая система, существующая наряду с национальными системами права и международным правом и отличающаяся от них рядом особенностей. Таким образом, именно Суд Европейских сообществ развивал концепцию автономии права ЕС, и именно практика Суда Европейских сообществ вносила коррективы в представления о природе права ЕС через утверждения принципов, характерных для федеративных государств, как принцип прямого действия и верховенства права. Данные принципы, по-нашему мнению, характеризуют не столько правовую систему ЕС, сколько представляют собой механизм, позволяющий ему эффективно действовать во внутреннем праве государств-членов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция РФ, Ст. 4, Ст. 15. - М., 2005. С. 4-7.
2. Документы Европейского Союза. Т. VI. - М., 2001.
3. Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2005. P. 19.
4. Case 28/67 Firma Molkerei-Zentrale [1968] // ECR 215.
5. Декларация № 43 к протоколу «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» Договора, учреждающего Европейское сообщество. См. Документы Европейского Союза - Амстердамский договор. - Т. V. С. 185.
6. Конституционный закон № 92-554 от 25 июня 1992 г., ст. 5. Цит по: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. - М., 2003. С. 71.
7. Case 26/62 Van Gend en Loos [1963] // ECR 1, Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] // ECR 585, Case 106/77 Simmenthal [1978] // ECR 629, Консультативное заключение № 1/91 «Европейское экономическое пространство» [1991] // ECR 6102.
8. Case 26/62 Van Gend en Loos [1963] // ECR 1.
9. Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] // ECR 585.
10. Bundesverfassungsgericht, 29 May 1974, [1974] 2 CMLR 540.
11. Bulletin of the EEC. 1965. № 5. P. 19.
12. Case 33/70 SACE [1970] // ECR 1213, Case 41/74 Van Duyn v. Home Office [1974] // ECR 1337, Case 8/81 Becker v. Finanzamt Munster-Innenstadt [1982] // ECR 53, Case 148/78 Ratti [1979] // ECR 1629; см. также Case 152/84 Marshall v. Southampton and South West Hampshire Area Health Authority [1986] // ECR 723.
13. Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2005. P. 18.
14. Case 294/83 Parti Ecologiste «Les Verts» v. European Parliament [1986] // ECR 1339.
15. General Report on the Activities of the European Union 2004. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC. - 2004. - P. 334.
16. Маргиев В.И. О некоторых особенностях внутреннего права Европейских сообществ // Правоведение. 1999. № 1. - С. 213.
17. Селиверстов С.С. Вопросы соотношения международного и европейского права // Московский журнал международного права. 2004. № 1. - С. 227.
18. Протокол о роли национальных парламентов. См. Документы Европейского Союза -Амстердамский договор. T. V. - М., 1999. - С. 155.
19. Protocol on the role of national parliaments in the European Union.. См. Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC. - 2005. - P. 214.
20. Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] // ECR 585.
21. Маргиев В. И. О некоторых особенностях внутреннего права Европейских сообществ // Правоведение. 1999. № 1. - С. 211.
22. Кашкин С.Ю. Конституция для Европы: принципиально новый этап развития конституционализма // Вестник Европы. 2004. № 12.
23. Европейское право: учебник для вузов / Под общ. ред. Л. М. Энтина. - М., 2004. - С. 41.
В.С. Назарова
ОБ ОСНОВАНИЯХ ЮРИДИЧЕСКОГО ПОЛНОПРАВИЯ РЯДОВЫХ
СВОБОДНЫХ В АНГЛО-САКСОНСКОМ ОБЩЕСТВЕ УП-ГХ ВВ.
При анализе социально-правового положения рядовых свободных англосаксонского общества следует иметь в виду, что основаниями их юридического полноправия служили социальная и хозяйственная самостоятельность.
К IX в. важнейшие компоненты англосаксонского общества определялись в юридических памятниках аллитерированной фразой, которая в переводе звучит, как «керлы и эрлы» ^е сеог1е ge еог1е) [1]1. По практически единодушному мнению исследователей, термином «керл» в англосаксонских источниках обозначался рядовой свободный человек, обладающий социальной и хозяйственной самостоятельностью. Тем не менее о понимании этого термина в историографии есть разные мнения.
Начиная со второй половины XIX в., большинство и отечественных, и зарубежных исследователей полагали, что основную массу англосаксонского населения составляли свободные общинники-керлы. Считалось, что керлы обладали всеми правами
1 Ссылки на англосаксонское законодательство приводятся по изданию: Die Gesetze der An-gelsachsen / Hrsg. F. Liebermann. - Halle, 1903. Bd. 1, с указанием титула, а при необходимости и параграфа.
