CC BY
92
Solow R. A Contribution to the Theory of Economic Growth // Quarterly Journal of Economics. 1956. № 70. February. P. 65-94.
Solow R., Tobin J., Weizacker C., Yaari M. Neoclassical Growth with Fixed Factor Proportions // Review of Economic Studies. 1966. № 33. P. 79-116.
Solow R. A Technical Change and the Aggregate Production Function // Review of Economics and Statistics. 1957. August.
Weizsäcker C.C. Tentative Notes on a Two Sector Model with Induced Technical Progress // Review of Economic Studies. 1966. P. 245-251.
Рукопись поступила в редакцию 08.04.2008 г.
ДВАДЦАТЬ ПЯТЬ ТЕЗИСОВ ОБ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
А.Я. Рубинштейн
Содержанием настоящей статьи является авторский ответ на пять ключевых вопросов о деятельности государства в социальной сфере: почему государство должно поддерживать социальную сферу? Каково экономическое содержание расходов государства в этой сфере? Сколько бюджетных средств ей нужно? Какие методы финансирования эффективны? В каком правовом пространстве функционирует социальная сфера? В основе ответов на эти общие вопросы лежит теория рынков опекаемых благ, продолжающая исследования в области «экономической социодинамики». В связи с этим в статье рассмотрены продукты «баумолевской экономики», общественные и мериторные блага, сформулированы критерий принадлежности товаров и услуг к классу опекаемых благ, а также универсальный мотив общественной опеки. Кроме того, в статье обсуждаются прикладные аспекты предложенной теории, в иных тонах освещающие закономерности функционирования общественного сектора и непосредственно государственную деятельность, указывающие на необходимость принципиального пересмотра экономических основ социальной политики и ее правового регулирования. Ключевые слова: опекаемые блага, государственные активы, субсидии, ошибки рынка, мериторные блага.
Ошибочность социальной политики 1990-х гг., в соответствии с которой за рыночные реформы следует расплачиваться человеческим капиталом, уже не вызывает сомнений. Появление «национальных проектов» - первые попытки изменить сложившуюся тенденцию и придать иное направление государственной деятельности в социальной сфере.
Здесь нужен новый взгляд и новый подход, способный ответить на вызовы XXI столетия и обеспечить эффективное развитие человеческого капитала. Сформулирую в связи с этим пять общих вопросов, которые мне хотелось бы обсудить в рамках данной статьи.
• Почему государство должно поддерживать социальную сферу?
• Из каких статей состоят расходы государства в социальной сфере?
• Сколько бюджетных средств нужно социальной сфере?
• Какие методы финансирования эффективны в социальной сфере?
• В каком правовом пространстве функционирует социальная сфера?
В данной работе я не касаюсь состояния многих конкретных проблем социальной сферы России, например бедности и неравенства1. Почти не затронут и ряд других практических вопросов, относящихся к здравоохранению и социальному обеспечению2. Представляя свои ответы на поставленные выше вопросы, отмечу также, что в их основе лежит теория рынков опекаемых благ, продолжающая исследования в области экономической социо-динамики. В этом году исполнилось десять
3 ^
лет3 с момента выхода основополагающей книги «Экономическая социодинамика».
1 Сошлюсь здесь на исследования Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, а также на ряд публикаций (Шевяков, Кирута, 2001, 2002; Балабанов, Балабанова, 2003; Горшков, Тихонова, 2004; Шевяков, 2005а, 2005б; Беляева, 2006; Мэннинг, 2007; Варшавский, 2007).
2 Здесь следует назвать несколько работ: (Гонтмахер, 2000, 2005; Шишкин, 2003; Чубарова, 2007; Шейман, 2008).
3 Эта концепция представлена в журнальных статьях (Гринберг, Рубинштейн, 1997, 1998; Рубинштейн, 2005, 2006, 2007б) и специальных моногра-
фиях, изданных в России и за рубежом (Гринберг, Рубинштейн, 2000, 2008; Рубинштейн, 2003, 2008а; Grinberg, Rubinstein, 1999, 2005).
ПОЧЕМУ ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО ПОДДЕРЖИВАТЬ СОЦИАЛЬНУЮ СФЕРУ?
История демонстрирует множество примеров товаров и услуг, производство и потребление которых не вписываются в стандартные границы рыночных отношений и сопровождаются регулярными интервенциями государства. В этом контексте многие задаются вопросом, почему государство расходовало и расходует значительные средства на финансирование социальной сферы. Почти 40 лет назад такой же вопрос возник и у меня. Позднее он стал для меня своеобразным тестом, с помощью которого я проверял собственные теоретические построения. И в результате решение данного вопроса я стал связывать с теорией рынков опекаемых благ, объединившей экономические описания общественных и мериторных благ, продуктов «баумолевской экономики», а также ряда других теоретических конструкций (Рубинштейн, 2008в).
1. Теория общественных товаров. Первая попытка ответить на поставленный вопрос связана с выделением и теоретическим описанием одной из самых известных разновидностей рынка опекаемых благ - рынка общественных товаров, чьи особые свойства (неисключаемости и несоперничества) определяют мотивацию государственной деятельности в социальной сфере. Нулевые предельные издержки производства и отсутствие позитивной цены провоцируют нежелание потребителей платить за общественные блага (феномен «фрирайдерства») и нежелание субъектов рынка производить подобные товары и услуги (эффект самоочищения рынка). Указанные обстоятельства, собственно, и вынуждают государство брать на себя поставку общественных благ. Однако даже самая широкая трактовка класса общественных товаров4
4 Процитирую работу Блюмеля, Петига и Ха-гена: «В ряде терминов, которыми раньше заменяли, соответствовали или отличали термин общественные
не позволяет «втиснуть» в эту группу товаров и услуг все продукты социальной сферы. Так, образование и социальное обеспечение - типичные примеры мериторных благ.
2. Концепция мериторных благ. Согласно Ричарду Масгрейву к таким благам относятся товары и услуги, спрос на которые со стороны частных лиц отличается от нормативных установок общества (Musgrave, 1959, 1987, 1996). При этом и сам Масгрейв, и другие исследователи мериторики отождествляют эти социальные установки с некими «правильными» предпочтениями индивидуумов, которых рыночный механизм не выявляет (Brennan, Lomasky, 1983, р. 187; Head, 1988, р. 30; Koboldt, 1995, р. 13). Иначе говоря, выделение группы мериторных товаров напрямую увязывается с существованием разрыва между «правильными» и фактическими потребностями частных лиц. Некоторые особенности этих специфических благ заставляют рассматривать четыре вида мериторных потребностей общества: «патологические», «слабоволие Одиссея», «иррациональность неимущих», «коллективные потребности» (Гринберг, Рубинштейн, 2008, с. 171-206). Цель общественной опеки любых меритор-ных благ состоит в создании условий для коррекции поведения индивидуумов в сторону нормативно «правильного» выбора. Нетрудно найти примеры для всех видов мериторных потребностей, но невозможно всю социальную сферу описать только с помощью общественных и мериторных благ. Достаточно обратить внимание на культурную деятельность, инновационные продукты и науку, чтобы понять необходимость применения и других теоретических подходов, объясняющих мотивацию государственной деятельности.
3. Продукты «баумолевской экономики». Речь идет об еще одной концепции, рас-
блага, наблюдается "инфляция", в результате чего не только на одни и те же явления навешивают разные бирки, но и один и тот же термин используется для описания разных явлений» (Blümel, Pethig, Hagen, 1986, р. 244). См. также (Shamanske, 1991, р. 4).
сматривающей товары и услуги, страдающие «болезнью цен». Суть этого известного недуга заключается в том, что в некоторых ситуациях издержки производства растут устойчиво быстрее, чем цены на конечный продукт (Ваито1, Вс^еп, 1966)5. Аналог этой же болезни можно обнаружить и в случае, когда предельные издержки падают медленнее цен - «парадокс НТП Петракова» (Петраков, 1974, с. 126; 1998, с. 36)6. Говоря о мотивации общественной опеки продуктов «баумолевской экономики», следует ясно понимать, что без соответствующей государственной поддержки вероятность самоочищения рынка от этих особых благ резко возрастает. При таком развитии событий не смогут быть вовлечены в экономический оборот и многие продукты «шумпетеровской экономики» (Макаров, 2002; Нельсон, Уин-тер, 2002), обеспечивающие стабильный экономический рост. Именно поэтому в современных условиях формирования экономики, основанной на знаниях, общественная опека продуктов «баумолевской экономики» стала рассматриваться в качестве императива экономической политики всех развитых государств. При этом многие продукты «баумолевской экономики» производятся непосредственно в социальной сфере.
4. Общая постановка проблемы. Современная экономика довольно часто сталкивается с ситуациями, требующими вмешательства государства. И, как показал анализ, многие ситуации стали предметом «разбирательства» экономической теории, объясняющей эти ситуации и нередко подсказывающей необходи-
5 В 1996 г. в Бостоне на Конгрессе по экономике культуры была проведена специальная сессия, посвященная 30-летию выхода в свет этой книги. А в следующем году была опубликована монография, посвященная различным вариациям «болезни цен» (ed. Towse, 1997).
6 На этот феномен указывал и М. Олсон: «Всякий раз, как кривая спроса пересекает кривую предельных издержек на уровне ниже средних издержек, фирма не может покрыть свои средние издержки» (Olson, 1986, р. 121).
мые меры коррекции рынка, направленные на его эффективное функционирование и реализацию социальных интересов. При этом в каждом конкретном случае решается своя задача - поставка общественных товаров, меритори-зация спроса на те или иные блага, обеспечение производства продуктов «баумолевской экономики» и т.п. В этой «теоретической мозаике» обнаруживаются две особенности: с одной стороны, речь идет о разновидностях рынка товаров и услуг, попавших под общественную опеку, с другой стороны, стандартная теория, рассматривая их всякий раз как специальный случай, не имеет целостного описания такого рынка. Его поиски, собственно, и привели к «экономической социодина-мике».
5. Об «экономической социодинами-ке». Опыт обсуждения данной концепции свидетельствует об уместности нескольких специальных замечаний. Во-первых, говоря о ключевой категории этой концепции - несводимых интересах, отмечу, что речь идет о двух параллельных процессах, о рыночных и политических потоках формирования общественных интересов. Понятие несводимости в данном контексте означает лишь то, что интересы, выявляемые политической системой, не могут быть сведены к предпочтениям индивидуумов, выявляемым рыночным путем, т.е. не могут быть представлены в виде какого-либо их агрегата. В том числе и по этой причине экономическая социодинамика использует принцип комплементарности индивидуальной и социальной полезности. Во-вторых, компле-ментарность полезностей трансформируется в комплементарность субъектов рыночного обмена: совокупность индивидуумов дополняет государство, миссией которого является реализация несводимых общественных интересов.
6. Мажорирующее свойство. В этом смысле социальная полезность товаров и услуг, их способность удовлетворять несводимые общественные интересы служат маркером для любого вида благ, находящихся под опекой общества. Иначе говоря, можно счи-
тать справедливым следующее утверждение: для того чтобы товар или услуга принадлежали к классу опекаемых благ, необходимо и достаточно, чтобы они обладали социальной полезностью. Данное свойство является мажорантой для всего класса опекаемых благ. Оно относится к общественным и меритор-ным благам, продуктам «баумолевской экономики», основной массе товаров и услуг, создаваемых в отраслях социальной сферы.
7. Универсальный мотив. Напомню, что в соответствии с неоклассической теорией мотивация государственной деятельности обусловлена не интересами общества как такового, а особыми функциями государства, выступающего в роли «патронажной сестры», этакой подслеповатой руки Провидения, нанятой (протянутой) для устранения «ошибок рынка». Не погружаясь в детали такого видения, укажу на возможность принципиально иного решения, предложенного «экономической социодинамикой». В соответствии с данной концепцией несводимый к индивидуальным предпочтениям общественный интерес суть универсальный мотив для деятельности государства, стремящегося максимизировать функцию социальной полезности. При этом нетрудно показать, что в социальной сфере производятся товары и услуги, которые по определению обладают социальной полезностью. Собственно, в этом и состоит ответ на первый вопрос о причинах государственной поддержки социальной сферы.
ИЗ КАКИХ СТАТЕЙ СОСТОЯТ РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ?
Исторически складывалось так, что поддержка опекаемых благ - будь то «кошелек» помещика, княжеская, церковная или государственная казна - имела преимущественно благотворительный характер. Безвозмездная помощь создателям художественных ценностей,
другие виды безвозвратных затрат, например, на изучение небесных тел или редких видов животных, а также, говоря современным языком, спонсорские расходы, мотивация которых лежит в области прославления донора и формирования его положительного имиджа, на протяжении многих столетий определяли содержание такой опеки. Образ меценатствующего государства, творящего благие дела, продолжал главенствовать в XX в. Он и сегодня составляет основу мировоззрения бюрократии, трансформировавшей во многом институт общественной опеки в феномен личного меценатства за счет бюджетных средств.
8. О меценатствующем государстве. Сама парадигма методологического индивидуализма, составляющая основу неоклассической теории, подталкивает к «невыгодной» для социальной сферы интерпретации бюджетных расходов в традициях государства-мецената. Государство, во-первых, исходит непосредственно из принципа методологического индивидуализма, предполагающего, что любые результаты отражаются только в изменениях благосостояний индивидуумов, и, во-вторых, из «микроэкономического проклятья» бюджетных субсидий - стандартного вывода о том, что субсидии производителям чреваты потерями благосостояния. Опираясь на эти положения, представители государственного аппарата стремятся, во-первых, сократить затраты бюджета на социальную сферу, рассматривая их как безвозвратные расходы и «ненужное бремя». Во-вторых, если уж приходится финансировать некоторые стороны общественной жизни, то, извлекая своего рода «ренту местоположения», они начинают вести себя как меценаты, забывая о том, что расходуют не личные, а общественные средства. Последствия подобной политики государства почти всегда оборачиваются недофинансированием социальной сферы.
9. Смена парадигмы. Отказываясь от абсолютизации методологического индивидуализма, теория рынков опекаемых благ исходит из комплементарности полезностей и предлагает иное понимание социальной поли-
тики, формируя тем самым «дружественную» среду в отношении отраслей социальной сферы. Во-первых, в соответствии с принципами экономической социодинамики появляется возможность выявлять и такие позитивные результаты, которые не находят отражение в повышении индивидуального благосостояния. Во-вторых, данная теория «восстанавливает в правах» важнейший инструмент института общественной опеки - субсидии производителям. Другая интерпретация этой экономической категории с учетом максимизации функции социальной полезности превращает соответствующие затраты бюджета из безвозвратных расходов в социальные инвестиции, обеспечивающие экономический рост (Рубинштейн, 2008в, с. 49-52).
10. От «государства-мецената» к «государству-инвестору». Выводы этой теории сводятся к тому, что государство не должно расходовать ограниченные общественные ресурсы, имитируя поведение мецената. Как важнейший институт общества, государство выступает в качестве «ответственного» за коллективные интересы, реализация которых предполагает «опеку» некоторых товаров и услуг. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем «государственные решения». И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в качестве безвозвратных затрат бюджета. Удовлетворение специфических потребностей общества, реализация его социальных установок, включая существующие этические нормы справедливости, и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в социальные инвестиции, несмотря на то, что не все общественные интересы можно (да и нужно ли?) выразить в терминах теории экономического роста. Один из важнейших практических выводов предложенной теории - необходимость модернизации социальной политики, основанной на переходе от «государства-мецената» к «государству-инвестору». Инвестиции в человеческий капитал - условие общего экономического развития.
СКОЛЬКО БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ НУЖНО СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ?
Уверен, в сложившихся обстоятельствах усилия государства следует сосредоточить не на поисках путей сокращения бюджетных расходов7, а на выработке разумной политики финансирования социального сектора. В пересмотре нуждается сам принцип выбора ориентиров национального развития. Речь идет об идеологии «социальных стандартов», которые из-за невозможности измерить их адекватно и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были приняты в российской государственной практике. Здесь можно говорить даже об «институциональной ловушке» (Полтерович, 2004, с. 5-16; 2007, с. 87-130). Трансплантация известного мери-торного института (Musgrave, 1959) в российскую среду привела к дисфункциям этого института и в конечном счете к перерождению «социальных стандартов» в квазигарантии -в «строительные» нормативы размещения сети организаций социальной сферы.
11. Стратегия социального императива. По-видимому, настало время, когда квазигарантии государства следует заменить реальными государственными обязательствами. И имеет смысл обратиться к стратегии социального императива, в основании которой лежат ненарушаемые финансовые условия функционирования отраслей социального сектора с учетом необходимости «урезать» самопровозглашенные полномочия бюрократии. Иначе говоря, вместо остаточного принципа и щедрот чиновников должны быть установлены бюджетные обязательства государства в виде нормативов минимальной доли расходов
7 Рецидивы сокращения бюджетного финансирования по-прежнему имеют место, о чем свидетельствует, например, новое сокращение расходов федерального бюджета на культуру, кинематографию и СМИ: 82,7 - 2008 г., 70,2 - 2009 г., 67,5 млрд р. -2010 г. В долях расходов федерального бюджета -1,26 - в 2008 г., 0,94 - в 2009 г. и 0,83% - 2010 гг.
бюджета, направляемых в отрасли социальной сферы.
12. Нормативный подход. При наличии гражданского общества и развитых демократических институтов такого рода нормативы вообще не нужны. Собственно, парламент и является тем общественным институтом, где с учетом ресурсных ограничений вырабатываются текущая и долгосрочная системы приоритетов и создаются нормативные доли бюджетных расходов для всей совокупности различных интересов общества. Пока же мы сталкиваемся с ситуацией, в которой приоритеты и уровень бюджетных расходов на социальную сферу устанавливаются чиновниками финансового ведомства. При этом российская практика свидетельствует о том, что в условиях отсутствия соответствующих институтов гражданского общества «неконтролируемая зона» деятельности чиновников всегда оборачивается потерями для социального сектора8. В подобных обстоятельствах фактически вынужденной защитой от их произвола является законодательное установление соответствующих минимальных нормативов (Рубинштейн, 2008б).
13. О минимальной доле бюджетных расходов. Сформулирую этот тезис жестко: нормативы государственных расходов на социальную сферу - это институт сокращения вредной для экономики свободы чиновников от экономики. И здесь ключевая роль принадлежит общественному обсуждению приоритетов стратегии социально-экономического развития России и законодательному установлению нормативов минимальных долей расходов бюджета. В указанных нормативах должны учитываться особенности российской экономики, условием эффективного роста которой в настоящее время является
8 Это проявилось, в частности, в инициированной Минфином России систематической приостановке действия, а затем и полной отмене статей федеральных законов, предусматривающих нормативы
бюджетного финансирования науки, культуры и образования.
опережающее развитие наукоемких и высокотехнологичных производств и в целом отраслей, генерирующих человеческий капитал, а также успешный опыт и практика наиболее развитых зарубежных стран.
14. Промежуточные институты. Учитывая трудности слаборазвитой экономики, попытаемся сконструировать «перспективную траекторию» формирования таких нормативов и подумать о введении «промежуточных институтов» (Полтерович, 2007, с. 310-324). И здесь, наверное, главным соображением является необходимость сокращения отставания России от развитых стран мира по уровню государственного финансирования социального сектора. Приближение к мировому уровню создаст предпосылки и для лечения российской болезни - «утечки мозгов и талантов». Выбирая в качестве промежуточных институтов «образцы», на которые целесообразно ориентироваться России при определении минимальной доли государственных расходов на социальную сферу, следует учитывать нынешние особенности нашей страны - социальное неравенство и ожидания населения в связи со сложившимся в советское время высоким уровнем развития науки, образования и культуры9.
КАКИЕ МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНЫ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ?
Нетрудно понять, что установление нормативов бюджетных расходов в отраслях социальной сферы всех проблем не решает. Остается еще и такой важный сюжет, как выбор конкретных методов распределения финансовых ресурсов. При этом реальная прак-
9 В качестве примера построения таких минимальных нормативов приведу научный доклад (К программе социально-экономического развития России, 2008, с. 63-68).
тика демонстрирует различные его формы. Речь идет о субвенциях и многочисленных видах льгот из арсенала политики налогового протекционизма в отношении производителей опекаемых благ, в частности о всевозможных талонах, карточках, денежных трансфертах и многих видах льгот для потребителей этих товаров и услуг, «режимах благоприятствования» и льготах для посреднических организаций, наконец, об институтах, формирующих правовое пространство производства и потребления опекаемых благ. Не останавливаясь пока на правовых аспектах функционирования социальной сферы (этому будет посвящен последний раздел данной работы), я хотел бы рассмотреть здесь основные модели распределения бюджетных средств и высказать ряд соображений, обусловливающих выбор соответствующих механизмов государственного финансирования.
15. Четыре уровня финансирования. Первый - административная модель бюджетных ассигнований государственным органам (министерствам, агентствам и т.д.) для последующего распределения этих средств между конкретными организациями и отдельными направлениями деятельности в социальной сфере. Второй (по степени демократичности процедуры) - модель распределения средств по схеме «на расстоянии вытянутой руки»10. В этом случае правительство определяет лишь общие объемы выделяемых средств, а их распределением ведают независимые от правительства посреднические организации -фонды поддержки искусства, культурного наследия, образования и науки и т.п. Третий уровень связан с еще большим «вытягиванием руки». На этом уровне применяется модель квазирыночного распределения ресурсов, ис-
10 Данный принцип (The arm's length principle) был использован впервые в послевоенной Великобритании и с тех пор получил широкое распространение во многих странах мира. За исключением фундаментальной науки (РФФИ и РГНФ) в России эта модель в основном не применяется (см., например, (Аузан, 2007, с. 109)).
пользующая налоговый механизм. Устанавливая соответствующие льготы, государство предоставляет налогоплательщикам в соответствии с их предпочтениями решать вопрос о том, кому и в каком объеме оказывать поддержку. На четвертом уровне применяется модель «денежного голосования» потребителей. Максимальная степень демократизации распределения общественных средств достигается именно в этой квазирыночной модели, где непосредственно потребители, исходя из личных предпочтений, сами определяют конечный «пункт назначения» полученных от государства трансфертов.
16. О целях и средствах их достижения. В целом административная модель обеспечивает максимально допустимое соответствие между сформулированными целями и выделенными для их достижения ресурсами, которое нарушается лишь в меру воздействия на распределение общественных средств эгоистических мотивов бюрократии, обусловленных ее «специальными интересами». Принцип «вытянутой руки» и конкурсные процедуры, хотя и отдаляют представителей государственной власти от денег, а получателей средств - от чиновников, все же не устраняют известные «ошибки государства». Общественные потребности, преломленные через призму интересов «специальных групп», оказываются часто искаженными. Одновременно сокращение «присутствия государства» в результате использования квазирыночных процедур распределения общественных ресурсов чревато утратой исходной социальной мотивации. Такой «преломляющей призмой» в этом случае становятся предпочтения индивидуумов, интересы которых не всегда могут обеспечить распределение ресурсов в соответствии с социальными преференциями.
17. Принцип несовместимости. Позволю себе аналогию со знаменитым физическим принципом неопределенности Гейзенберга. Применительно к общественным интересам он может быть сформулирован следующим образом: детерминизм невыявляемых рыночным путем интересов общества несовместим
с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, необходимых для реализации этих интересов. Иначе говоря, социальные цели, сталкиваясь с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, утрачивают эту определенность. Таким образом, все распределительные процессы подвергаются альтернативному воздействию двух основных сил: «специальных групп» и индивидуальных предпочтений субъектов рынка. Любая попытка принять одну сторону усиливает ее искажающее воздействие и умножает ошибки конечного результата. При этом все уровни и связанные с ними модели распределения бюджетных средств дополняют друг друга, создавая единую многоканальную систему финансирования социальной сферы. Рассмотрим три базовые механизма этой системы: адресные трансферты, социальные карточки потребителям и субвенции производителям опекаемых благ.
18. Адресные трансферты потребителям. Речь идет о «главном» механизме перераспределения, принятом в теории благосостояния. В данном случае денежные трансферты позволяют поднять уровень дохода «неимущих» и тем самым создать предпосылки для увеличения потребления опекаемого блага. При этом, если индивидуумы, пользующиеся трансфертами, составляют незначительную часть граждан, данный механизм действительно способен обеспечить им социальную защиту без каких-либо сдвигов в структуре потребления даже при нецелевом использовании общественных средств. Иное положение складывается, когда группа «бедных» представляет существенную часть населения. В этом случае трансферты чреваты негативными последствиями. Во-первых, более чем вероятный факт нецелевого использования общественных средств не позволяет надеяться на выход индивидуумов из «зоны бедности» по опекаемому благу. Во-вторых, есть реальная опасность того, что трансферты, потраченные не по назначению, приведут к структурным сдвигам в потреблении, увели-
чив спрос на некоторые неопекаемые блага и породив новых бедных уже по другим товарам и услугам (Гринберг, Рубинштейн, 1992, с. 43-44). В-третьих, по мере роста числа получателей трансфертов и увеличения суммы выплачиваемых средств возрастает опасность раскручивания инфляционной спирали «цены - доходы - цены».
19. Социальные карточки. Для сокращения рисков нецелевого использования денежных трансфертов применяются так называемые социальные карточки и талоны, предоставляющие возможность приобретать опекаемые товары или услуги по льготным ценам или бесплатно. Данный механизм социальной защиты также создает условия для роста потребления опекаемого блага. Однако, как свидетельствуют российская история и опыт ряда зарубежных стран, такие карточки и талоны часто сами становятся объектом купли-продажи, что также порождает риски нецелевого использования общественных средств. При этом целесообразность использования социальных карточек и талонов также зависит от размеров той части населения, чьих доходов недостаточно для потребления опекаемого блага в нормативно оправданном объеме11. Как и в случае адресных трансфертов, этот механизм общественной опеки решает поставленные задачи при статистически незначимом размере группы «бедных» и, наоборот, порождает негативные эффекты, когда эти группы составляют существенную часть населения (Рубинштейн, 2008в, с. 53).
20. Субвенции производителям. Еще в начале XX в. Артур Пигу (Пигу, 1985) пришел к выводу о целесообразности субсидирования производства благ, создающих внешнюю экономию. В современной трактовке речь идет о субвенциях (дотациях) товаропроизводителям, которые, с одной стороны, создают предпосылки для снижения цен на опекаемое благо и тем самым для расширения зоны его
11 Речь идет о нормативных установках общества в отношении потребления мериторных товаров и услуг (см. п. 5 настоящей работы).
ценовой доступности, с другой - устраняют возможность нецелевого использования общественных средств потребителями этого блага. Однако и данный инструмент не свободен от недостатков. Дело в том, что дотационное снижение цен на опекаемое благо не только расширяет его доступность для «бедных», но и приводит к экономии затрат у «богатых». Иначе говоря, не все выделенные средства (субвенция) расходуются на реализацию общественного интереса. Часть средств оседает у состоятельных потребителей данного блага. Поэтому эффективность данного инструмента также зависит от размеров опекаемой группы населения. Однако в отличие от трансфертов и социальных карточек верным является противоположный вывод: субвенции целесообразны лишь тогда, когда опекаемая часть населения является достаточно большой. Хотя и этот механизм следует применять в комбинации с прогрессивным налогом на доходы физических лиц, который позволяет вернуть обществу субвенционный эффект экономии затрат «богатых».
21. Диверсификация источников финансирования. Мировая практика не знает стран, отказывающихся от государственной поддержки социальной сферы. И при всем отличии применяемых механизмов речь всегда идет о бюджетных средствах, о разных способах распределения «усилий» между бюджетом и внебюджетными источниками финансирования этого важного сектора экономики. В США, например, наряду с прямыми бюджетными ассигнованиями приоритет отдан стимулирующим налоговым механизмам. При этом недополученные налоговые доходы государства превышают бюджетное финансирование социальной сферы многих стран мира. В Германии и Франции, наоборот, основу финансовых ресурсов социальной сферы составляют бюджетные ассигнования. Великобритания подарила миру принцип «вытянутой руки». В Эстонии более 10 лет применяется закон о Кикиигкарйа1, предусматривающий наличие бюджетного фонда поддержки социальной сферы и отчисления в этот фонд части
доходов игорного, табачного и алкогольного бизнеса. В Италии действует беспрецедентный закон, устанавливающий отчисление половины прибыли сберегательных банков в региональные фонды поддержки отраслей социальной сферы. Наконец, во многих странах Европы в пользу социального сектора введены специальные налоги на доходы от лотерей, игорного бизнеса, а также отчисления с доходов от продаж чистых кассет и бытовой аудио-видеотехники. Учитывая мировой опыт, представляется целесообразной трансплантация многих из этих успешных институтов, уже зарекомендовавших себя в европейских странах ближнего и дальнего зарубежья, в экономическую практику нашей страны (Рубинштейн, 2007а, с. 52-55).
В целом же применение того или иного механизма общественной опеки, их эффективной комбинации зависит от множества конкретных обстоятельств. При этом успешность применяемых инструментов зависит не только от добросовестности и искусства управления людей, принимающих соответствующие решения, но и от институциональной среды, формируемой правовыми нормами, регулирующими деятельность организаций социальной сферы.
В КАКОМ ПРАВОВОМ ПРОСТРАНСТВЕ ФУНКЦИОНИРУЕТ СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА?
Парадокс российской жизни заключается в том, что этот вид государственной деятельности имеет в последнее время явно недружественный характер в отношении всего социального сектора. Возникает ощущение, что принимаемые законы реально обращены против данной сферы: как будто страна стремится избавиться от своего важнейшего ресурса - человеческого капитала. Примеры тому - гл. 20 второй части Налогового кодекса РФ, печально знаменитый Закон № 122, реформы
в области образования и здравоохранения, а главное - стратегия реформирования бюджетного сектора, наиболее ярко проявившаяся в федеральных законах от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и от 13 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов РФ»12.
22. Закон об автономных учреждениях. В соответствии с данным законом уже в 2009 г. большинство учреждений социальной сферы будет преобразовано в автономные. Среди многочисленных задач, связанных с реализацией этой институциональной реформы, особое место занимают две взаимосвязанные проблемы, обусловленные ст. 4 (пп. 2-5) указанного закона. Речь идет о «заданиях для автономного учреждения», которые устанавливает учредитель, и о финансовом обеспечении этих заданий. Внедрение такой модели финансирования организаций социальной сферы имеет несколько аспектов. Во-первых, речь идет об отмене сметного порядка финансирования и возможности самостоятельно распоряжаться всеми внебюджетными доходами. Во-вторых, данная модель ориентирована на переход к проектной форме финансирования и превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной. В-третьих, применение этой модели влечет за собой внедрение технологии бюджетирования, требующей разработки показателей, отражающих итоговые результаты деятельности организации. И если для части организаций, которые преобразуются в «ав-
12 Надо сказать, что программа этой институциональной реформы социальной сферы была сформулирована еще в начале столетия в докладе Экспертного института «Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива)», подготовленном авторским коллективом под научным руководством и редакцией Е. Ясина (Бремя государства... , 2002)).
тономные учреждения», конструирование такого рода показателей особых трудностей не вызывает, то в отношении, например, учреждений культуры, науки и образования эта задача превращается в головоломку, не имеющую однозначных решений.
23. О проектном фетишизме. Речь идет о необоснованной абсолютизации принципа: «деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы» (Бремя государства..., 2002, с. 52). Я исхожу из целесообразности вмешательства государства лишь в тех случаях, когда рынок не справляется. К таким особым случаям относится социальная сфера, где не-выявляемые рыночным путем общественные интересы являются источником государственной активности. Ее вектор отражается в уставных целях учреждений - миссии некоммерческих организаций, создаваемых государством в данной сфере13. Направляя эти организации на выполнение указанной миссии, государство берет на себя бюджетные обязательства по финансированию их текущей деятельности и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты, имеющие определенную длительность и конкретное содержание. Другое положение характерно для организаций, учредителем которых государство не является и потому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемыми являются проектное финансирование и конкурсный порядок распределения бюджетных средств14.
13 Отмечу и несколько иную трактовку статуса некоммерческих организаций, связанную с выделением так называемого третьего сектора. Один из признаков данного сектора, куда уже не попадают, например, создаваемые государством автономные учреждения, состоит в том, что «организация существует не ради реализации политики государства» (Якобсон, 2007, с. 44).
14 Некоторые специалисты считают, что «расширение участия некоммерческих организаций в предоставлении социальных услуг, финансируемых из бюджетных источников», должно стать главным
Подчеркну в связи с этим, что для автономных и бюджетных учреждений методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств. Поэтому, размышляя о проводимой реформе, следует исходить из необходимости сохранения двух «родовых» признаков деятельности организаций социальной сферы - уставных целей, отражающих государственную политику, и бюджетных обязательств государства по финансированию текущей деятельности этих организаций.
24. О бюджетировании. Не буду повторять множество критических замечаний в адрес бюджетирования. Отмечу лишь многократно высказанное недоверие специалистов к этому вектору реформы. Оно основано на том, что предлагается внедрить «принцип примитивной "сдельщины", причем внедрить всеохватно и форсированно, в явно неподходящих для этого сферах» (Некипелов, 2005). Нет нужды говорить и об особенностях науки, культуры и образования, принадлежащих к тем секторам общественной жизни, где определить реальные «результаты работы», не подменяя их утилитарными и сиюминутными выгодами, более чем сложно, а, может быть, в режиме реального времени и вовсе невозможно. Административное «продавли-вание» внешне привлекательной идеи выделять бюджетные средства, ориентируясь на конечные и, главное, измеримые результаты, приведет к тому, что уже было в эпоху плановой экономики - к бесплодным поискам «хороших» показателей. При этом повсеместная замена финансового обеспечения миссии организаций социальной сферы финансированием конкретных проектов предполагает, что орган управления, выделяющий средства, один ведает об истинных интересах общества. Все это очень напоминает Госплан с его административным знанием, «кому и что производить». Такая «либеральная альтернати-
направлением государственной политики развития некоммерческого сектора (Шадрин, 2007, с. 98).
ва» (Бремя государства... , 2002, с. 95) вполне может обернуться централизованным планированием. Отвергая этот сценарий развития, я исхожу из того, что без уставного делегирования полномочий учреждениям социальной сферы общественные интересы реализованы быть не могут.
25. Экспроприация внебюджетных доходов. В дополнение ко всему над учреждениями социальной сферы навис дамоклов меч в виде принципа бюджетозамещения. Строго говоря, это уже и не дамоклов меч. После того как был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ...», мечта Минфина о бюджето-замещении стала для бюджетных учреждений «гнетущей реальностью». Чтобы разобраться в причинах подобного ренессанса нерыночного мировоззрения, имеет смысл рассмотреть аргументы архитекторов бюджетной реформы. Главный из них состоит в следующем: доходы, зарабатываемые учреждением с использованием имущества учредителя, должны принадлежать собственнику, т.е. государству, создавшему это учреждение и передавшему ему в управление соответствующее имущество. Казалось бы, все выглядит логичным и даже убедительным, если бы не одна деталь, указывающая на особенность организаций социальной сферы, основу деятельности которых составляет творческий труд. Недоучет этого привел к непониманию важного факта - внебюджетные доходы многих учреждений в значительной мере обусловлены «человеческим капиталом» этих организаций, а не имуществом их учредителей. Потенциал «умения», «знания как» и «бренд» конкретных организаций, относящиеся к интеллектуальной собственности их работников, обеспечивают этим организациям дополнительные доходы, включая, кстати, и помощь, которую они получают от спонсоров. Именно по этой причине традиционный минфиновский аргумент следует считать явно ошибочным.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Теория рынков опекаемых благ - не только общий подход, позволяющий соединить разбросанные по разным теоретическим конструкциям экономические описания специфических рынков товаров и услуг и найти универсальные ответы в отношении признаков этих благ, мотивации их общественной опеки и экономических механизмов ее осуществления. Не менее важной стороной данной теории являются ее прикладные аспекты, в иных тонах освещающие закономерности функционирования социальной сферы и непосредственно государственную деятельность и указывающие на необходимость принципиального пересмотра основ социальной политики.
В этом смысле теория рынков опекаемых благ предлагает «дружественное» в отношении социальной сферы решение указанных проблем. Во-первых, в соответствии с принципами экономической социодинамики она позволяет выявить и такие позитивные результаты, которые не находят отражение в росте индивидуального благосостояния. Во-вторых, данная теория «восстанавливает в правах» важнейший инструмент института общественной опеки - субсидии производителям. Иная интерпретация этой экономической категории с учетом стремления государства максимизировать функцию социальной полезности превратила такие бюджетные затраты из безвозвратных расходов в необходимые социальные инвестиции, обеспечивающие экономический рост.
Во многом по этим причинам данная теория может стать основой для формирования нового взгляда на государственную политику в социальной сфере, где производится и потребляется большинство опекаемых благ. Пять принципиальных вопросов и двадцать пять тезисных ответов на них - мой «новый взгляд» на социальную сферу. Уверен, что ряд позиций настоящей статьи имеют дискуссионный характер.
Литература
Аузан А.А. Институционально-экономические условия развития некоммерческого сектора // Некоммерческий сектор: экономика, право и управление: Доклады международной научной конференции. М., 2007.
Балабанов А.С., Балабанова Е.С. Социальное неравенство: факторы углубления деривации // Социологические исследования. 2003. № 7.
Беляева Л.А. Социальная стратификация и бедность в регионах России // Социологические исследования. 2006. № 9.
Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива) / Отв. ред. Е. Ясин // Общество и экономика. 2002. № 10-11.
Варшавский А.Е. Значительное снижение неравенства доходов - важнейшее условие перехода к инновационной экономике, основанной на знаниях // Экономика и математические методы. 2007. Т. 43. № 4.
Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика: уроки 90-х. М.: Гелиос АРВ, 2000.
Гонтмахер Е.Ш. Социальные реформы. Что завтра? М.: Гелиос АРВ, 2005.
Горшков М.К., Тихонова Н.Е. Богатство и бедность в представлениях россиян // Социологические исследования. 2004. № 3.
Гринберг Р. С., Рубинштейн А.Я. Трудности рыночной адаптации: цены, доходы, социальная защита // Общественные науки и современность. 1992. № 5.
Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Социальная экономика: введение в новую аксиоматику // Российский экономический журнал. 1997. № 1.
Гринберг Р. С., Рубинштейн А.Я. Проблемы общей теории социальной экономии // Экономическая наука современной России. 1998. № 2.
Гринберг Р. С., Рубинштейн А.Я. Экономическая со-циодинамика. М., 2000.
Гринберг Р. С., Рубинштейн А.Я. Основания смешанной экономики. Экономическая социодинами-ка. М., 2008.
К программе социально-экономического развития России 2008-2016 гг.: Научный доклад. 2008.
Макаров В.Л. Экономика знания: уроки для России: Доклад на президиуме РАН. М., 2002.
Мэннинг Н. Неравенство в России: последствия 1990-х годов // Мир России. 2007. Т. XVI. № 3.
Некипелов А.Д. Государство и рыночные институты в современной российской экономике: Доклад на Конгрессе РАСХН. 14 февраля 2005 г.
Нельсон Р.Р., Уинтер С.Дж. Эволюционная теория экономических изменений. М.: Дело, 2002.
Петраков Н.Я. Кибернетические проблемы управления экономикой. М.: Наука, 1974.
Петраков Н.Я. Русская рулетка. Экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М.: Экономика, 1998.
Пигу А.С. Экономическая теория благосостояния. Т. I-II. M., 1985.
Полтерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. № 3.
Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007.
Рубинштейн А.Я. Структура и эволюция социального интереса. М., 2003.
Рубинштейн А.Я. Экономика социального сектора: проблемы теории // Экономическая наука современной России. 2005. № 2.
Рубинштейн А.Я. Группы и их интересы: приглашение к дискуссии // Вопросы экономики. 2006. № 11.
Рубинштейн А.Я. К вопросу расширения «чистой теории общественных расходов». М.: ИЭ РАН, 2007а.
Рубинштейн А.Я. Общественные интересы и теория публичных благ // Вопросы экономики. 2007б. № 11.
Рубинштейн А.Я. Экономика общественных преференций. СПб.: Алетейя, 2008а.
Рубинштейн А.Я. Стратегия социального императива // Вопросы экономики. 2008б. № 3.
Рубинштейн А.Я. К теории рынков опекаемых благ. М.: ИЭ РАН, 2008в.
Чубарова Т.В. Национальный проект «Здоровье» // Национальные проекты. Экспертное заключение. М., 2007.
Шадрин А.Е. Приоритеты государственной политики развития некоммерческого сектора // Неком-
мерческий сектор: экономика, право и управление: Доклады международной научной конференции. М., 2007.
Шевяков А.Ю., Кирута А.Я. Экономическое неравенство, уровень жизни и бедность населения России: Методы измерения и анализ причинных зависимостей: Научный доклад. М.: Изд-во РПЭИ, 2001.
Шевяков А.Ю., Кирута А.Я. Измерение экономического неравенства. М.: Лето, 2002.
Шевяков А.Ю. Социальное неравенство, бедность и экономический рост // Общество и экономика. 2005а. № 3.
Шевяков А.Ю. Социальная политика и распределительные отношения: проблемы и пути реформирования // Экономическая наука современной России. 2005б. № 3.
Шейман И.М. Теория и практика рыночных отношений в здравоохранении. М.: ГУ ВШЭ, 2008.
Шишкин С.В. Экономика социальной сферы. М.: ГУ ВШЭ, 2003.
Якобсон Л.И. Российский третий сектор: от импорта к импортозамещению // Некоммерческий сектор: экономика, право и управление: Доклады международной научной конференции. М., 2007.
Baumol W.J., Bowen W.G. Performing Arts: The Economic Dilemma. N.Y.: The Twentieth Century Fund, 1966.
Baumol's Cost Disease: The Arts and other Victims. Ed. R. Towse. L.: University of Exeter, 1997.
Blümel W., PethigR., v.d. Hagen O. The Theory of Public Goods: A Survey of Recent Issues // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1986.
Brennan G., Lomasky L. Institutional Aspects of «Merit Goods» Analysis // Finanzarchiv. 1983. Vol. 41.
Grinberg R., Rubinstein A. Ökonomische Soziodynamik und rationales Verhalten des Staates. Koln, 1999.
Grinberg R., Rubinstein A. Economic Sociodynamics. N.Y. (Berlin, Heidelberg): Springer-Verlag, 2005.
Head J.G. On Merit Wants // Finanzarchiv. 1988. Vol. 46.
Koboldt C. Ökonomie der Versuchung; Drogenverbot und Sozialvertragstheorie. Tübingen, 1995.
Musgrave R.A. The Theory of Public Finance. N.Y.-L., 1959.
Musgrave R.A. Merit Goods. In: Eatwell J., Milgate M., Newman P. (Hrsg.). L.-Basingstoke: The New Palgrave, 1987. Musgrave R.A. Public Finance and Finanzwissenschaft Traditions Compared // Finanzarchiv. 1996. Vol. 53.
Olson M. Toward a More Theory of Governmental Structure. Budget Reform and of Theory of Fiscal Federalism // AEA Papers and Proceedings. 1986. May. Vol. 76. № 2. Shamanske Н. Public Goods, Mixed Goods, and Monopolistic Competition. College Station: Texas A&M University Press, 1991.
Рукопись поступила в редакцию 23.09.2008 г.
