CC BY
74
Тема
Сергей УСТИМЕНКО, Андрей ИВАНОВ
ДУАЛИСТИЧЕСКИЙ ХАРАКТЕР РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
Дискуссия о географической и исторической принадлежности России, помимо чисто теоретического интереса имеет, и практические последствия. В стране, испытывающей коммунистическое послевкусие и на ощупь выстраивающей свою новую постимперскую государственность1, политический выбор между Европой и Азией означает альтернативу «демократия - автократия». Анализ государственных институтов Российской Федерации позволяет утверждать, что в политической системе парадоксальным образом уживаются оба политических начала.
УСТИМЕНКО
Сергей
Владимирович — доктор философских нлук, профессор
ивАнтв
Андрей Федорович — политолог
Конституционное устройство: разделение властей или самодержавие
В реальности, если воспользоваться удачным выраженим С. Кордонского, Российская Федерация — это смешанная полу-президентская республика или по другой типологии — президентско-парламентская республика, но одновременно с этим на самом деле российская государственность сегодня — что-то если не совершенно, то заметно другое.
С самого начала принятия новой Конституции в 1993 году велись разговоры о ее качестве, необходимости внесения поправок и исправлений. Писаный Основной закон оказался недостаточен для того, чтобы скрепить политическое тело, оставшееся после распада Советского Союза. До фактического внесения изменений в Конституцию дело не дошло, но всю недолгую историю государственного строительства посткоммунистической России можно представить как процесс создания не предусмотренных Конституцией институтов, которые можно назвать параконсти-туционными, которые в итоге сформировали комплекс «неписаных», не противоречащих, но и не закрепленных в Основном законе фактических поправок к действующей Конституции.
Политика «укрепления вертикали власти», провозглашенная В. Путиным с самого начала его президентства, вылилась в последовательную программу параконституционного строительства, в результате которой параллельно определенной в Конституции системе политических институтов возник «страховочный пояс» дополнительных институтов, не столько дублирующих, сколько корректирующих, приводящих конституционные нормы в соответствие с политической реальностью. Система сложилась достаточно стройная (см. таблицу).
Прежде всего, следует обратить внимание на системную полноту новой «вертикали власти». Конституционные принципы государственного устройства, основанные на принципе разделения властей и выборной системе представительства, понятны и не нуждаются в дополнительных комментариях. Параконституционное устройство, напротив, базируется на принципе нераздельности власти, назначаемости всех должностей и прямому их подчинению перво-
1 Это открыто признает и сам глава государства. В своем заключительном слове на расширенном заседании правительства с участием глав субъектов Российской Федерации 13 сентября 2004 года — сразу после событий в Беслане — В. Путин признался: «Мы действительно идем по сложному, абсолютно неизведанному пути»
Таблица
Конституция (разделение властей) П араконституция (автократия)
Исполнительная власть Президент Г лава государства
Правительство Совет безопасности
П редставительная (законодательная) власть Совет федерации Г осударственный совет
Г осударственная дума Общественная палата
Административно- территориальное деление Губернаторы Полномочные представители п резидента
Субъекты Федерации Федеральные округа
му лицу государства, то есть на принципе самодержавной власти и номенклатуре.
Логика «укрепления вертикали власти» отражает не только личное стремление В. Путина к более эффективному правлению, но и выступает проявлением более глубокой исторической традиции функционирования государственной власти в России. Подтверждение этому обнаруживают исследователи самых разных дисциплин гуманитарного знания.
Анализируя конфигурацию власти, возникшую во время президентства В. Путина, социолог О. Крыштановская приходит к выводу, что современную Россию следует отнести к «моноцентри-ческому государству». В таком государстве «властная пирамида едина, разделения властей отсутствует. Кроме исполнительной, законодательной и судебной ветвей имеется власть верховная, обладающая монополией на универсальные решения. В распоряжении этой верховной власти находятся все другие сектора государственной машины. Для верховной власти сегментарные, специализированные органы управления являются не партнерами или конкурентами, а подчиненными». О. Крыштановская видит в этом, с одной стороны — возврат к «советизму», а с другой — склоняется к мысли, что наиболее адекватным названием такого принципа организации власти является термин «самодержавие».
Схожие выводы делает политолог О. В. Гаман-Голутвина, анализируя российский парламентаризм в рамках международного исследовательского проекта «Парламентское представительство в Европе. 1848—2005 гг.». Российский парламентаризм характеризуется рядом черт, не вписывающихся в общеевропейскую
традицию. Главные — это доминирующая роль главы государства, нестабильность избирательного законодательства. Глубинной причиной такого положения вещей, как считает О. В. Гаман-Голутвина, является российская традиция «четырехзвенного» разделения властей, при которой над исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти доминирует четвертая — «верховная» власть.
Анализируя историю представительной власти, начиная с Земских соборов XVI века, Ю. Пивоваров приходит к выводу, что в России господствует «самодержавная политическая культура», а парламентская форма правления исторически нехарактерна и неприемлема. «Все эти соборы нужны были власти для того, чтобы, во-первых, в форме «совета со всей землей» легитимировать собственные решения и, во-вторых, «восполнить недостаток рук», то есть повысить свою административную эффективность», — замечает Ю. Пивоваров. «В нашей стране господствует «самодержавная политическая культура», — делает вывод историк.
— Ее ключевая характеристика — влас-тецентричность. Причем власть должна писаться с большой буквы — «Власть». Она главное действующее лицо исторического процесса, в ходе которого лишь меняет свои наименования — царь, император, генсек, президент»1.
Уточнить «самодержавный» характер российского государственного устройства на концептуальном уровне позволяют исследования политического историка О. Хархордина. Российский и европейс-
1 Пивоваров Ю. С.Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудачи демократического транзита. «Полис», 2006, № 1, стр. 15—16
кий термины, обозначающие государство, различны. Простейший этимологический анализ демонстрирует, что термин state, введенный Т. Гоббсом и традиционно переводимый на русский язык, переводится как «государство», первоначально означает «устойчивое состояние», «устой», некая конструкция социальной реальности, то, что противостоит хаосу войны всех против всех, развязываемой горожанами (citizen). Русское же «государство», по мнению О. Хархордина, «очень странный термин, который возник как описание качества или состояния, но потом этому состоянию был приписан статус субъекта». Государство — производное от государя и первоначальное его употребление именно в этом значении, как «государь-ство», как качество царя быть государем.
Отказ от разделения властей (а значит, и следование самодержавной традиции) был провозглашен и при создании Советской республики. На это обратил внимание историк С. Земляной. Один из, как теперь модно говорить, «архитекторов» нового государства — Я. Свердлов недвусмысленно заявлял в 1918 году: «Разделение власти законодательной и исполнительной не соответствует деятельности Советской республики. Совет народных комиссаров — это непосредственный орган власти как таковой: и законодательной, и исполнительной, и административной».
На преемственность коммунистического режима с Московским царством XVI в. указывал еще Николай Бердяев. Парадоксальным образом его идеи, но с противоположным знаком, пытается возродить философствующий экономист В. Найшуль, относящийся скорее сочувственно, чем критически (по сравнению с цитированными выше авторами) к существующему политическому режиму. В. Найшуль считает вполне уместным заимствование для России института президента, поскольку «первое лицо — основа российской государственности со времен Ивана Грозного. Строго говоря, это не заимствование, а подгонкадавно известной реалии под новые условия...» Идея же парламента, напротив, признается им «абсолютно неорганичной для России», доминантой политической культуры которой является не согласование групповых интересов в парламент-
ской процедуре, а «стояние за правду» в рамках идеократического государства. В результате созданные по западному образцу институты представительства не работают.
Завершим исторический экскурс и сделаем еще несколько замечаний по поводу сложившейся системы государственного устройства.
Параконституционная вертикаль власти скорее всего стала просто необходима для теряющей на рубеже веков эффективности российского государственного устройства и послужила фактически плацдармом для перенастройки работы конституционных институтов.
Например, контроль со стороны парламента за деятельностью правительства ослаблен посредством превращения института председателя правительства в институт «технического премьера». «Технический премьер» — это ведь не только премьер абсолютно лояльный президенту, это еще и премьер менее ответственный перед парламентом. Вместо политического деятеля, который по конституционному замыслу ответственен перед парламентом, мы получаем что-то вроде «временного управляющего», с которого и спросить нечего. Реальные же фигуры, ответственные за политические процессы и государственное управление,перемещаются беспрепятственно в тени «технического премьера», занимая вице-премьерские должности.
Принципы параконституционного устройства, реализуемые через политику государственной централизации, захватывают сферу и других конституционных институтов. В качестве примеров следует назвать отмену выборности губернаторов и укрепление федеральных политических партий. Партиям, а в данных условиях речь может идти только о «партиях власти», в условиях создаваемого политического режима отводится пусть и подчиненная, но вполне определенная роль. Они должны обеспечивать контроль над парламентскими выборами на федеральном и региональном уровнях. На выполнение этой задачи нацелены последние изменения избирательного законодательства: требования минимальной численности партии, недопущение блоков, повышение проходного барьера, отмена строки «против всех», переход к пропорциональной системе на федеральных выборах, к
пропорциональной и смешанной — на региональных, «выборы» губернаторов региональными законодательными органами власти. То есть перед «партиями власти» поставлена задача построения «парламентской вертикали» при вертикали исполнительной.
Парадоксальным образом, но паракон-ституционная система распространяется даже и на многопартийность: параллельно институционализированным политическим партиям (парламентским и непарламентским) создаются многочисленные молодежные движения (надо подчеркнуть, что это не молодежные «крылья» политических партий, а самостоятельные организации), нацеленные на политические действия. Разумеется, тоже с целью подстраховки от опасности «оранжевых революций».
Отбор правящих: выборы или номенклатура
Отмена выборности глав субъектов Российской Федерации и введение пропорциональной системы парламентских выборов на федеральном, пропорциональной и смешанной на региональном уровнях означает определенное «сворачивание» института выборов. Однако оно не отменяет проблемы отбора правящих. Связанные с этим процедуры начинают осуществляться в других институтах и другими механизмами возрождения номенклатуры.
Для становящейся, формирующейся элиты выборы были хорошим шансом «войти в открытые двери». Стабилизация политического класса или, что то же самое, «закрытие элиты» порождает необходимость в создании надежной «пропускной системы», обеспечивающей легитимацию кандидатов.
Выборы по мажоритарной системе не способны справиться с этой задачей, поскольку не в состоянии обеспечить 100-процентную гарантию прохождения «нужного» кандидата и его последующую 100-процентную лояльность верховной власти. Более того, политическая практика показала возможность проникновения через выборность в региональные структуры власти откровенно криминальных элементов. Но главная причина негодности выборного механизма — в
его «ненадежности», которая является следствием неустойчивого электорального поведения и неустойчивого элитного консенсуса. В первом случае помехами выступают низкий авторитет правящей группы, отсутствие эффективных выборных организационных структур (в том числе и партий), отсутствие проходных кандидатов, низкое качество политтехно-логического обеспечения избирательной кампании, наличие сильных соперников. Что же касается лояльности, то в рамках процедуры выборов легитимацию кандидата обеспечивает избирательный мандат, а не решение вышестоящего органа.
Чтобы преодолеть эти трудности, государственная исполнительная власть решила ограничиться одним избирательным мандатом — президентским и отменить региональные, введя — с определенными оговорками — номенклатурный принцип, то есть назначение и утверждение глав регионов по решению вышестоящего органа, а именно — президента Российской Федерации.
Тот факт, что решение В. Путина об отмене выборов глав российских регионов не вызвало сколько-нибудь заметных протестов избирателей, историк С. Земляной связывает с наличием в общественном сознании «номенклатурного комплекса» в подходе к руководящим кадрам, согласно которому «назначение и освобождение от должности руководящих кадров в регионах есть прерогатива Центра».
Присмотримся к этой альтернативе выборов. Номенклатурный принцип утвердился с конца 20-х годов XX века, полностью вытеснив принцип выборности в деятельности компартии и Советского государства, и такая жестко централизованная кадровая политика осуществлялась вплоть до запрета КПСС в 1991 году. Скрытая историческая память о ней сохранилась не только у правящего класса, значительная доля которого была вовлечена в сферу внимания Учраспреда, но и у российских избирателей.
В условиях, когда правящий класс не в состоянии полноценно контролировать выборы, возвращение к номенклатуре выглядит как наименьшее из зол. Какой бы недемократичной ни была эта практика, номенклатурный принцип является более государственническим, более системным (а значит, и более стабильным) по сравнению с фаворитизмом и непо-
тизмом, распространенными в период президентства Б. Ельцина. В конечном итоге для администрации президента ведать новой номенклатурой — гораздо более легкое и, с бюрократической точки зрения, более естественное занятие, чем ломать голову над стратегией и тактикой избирательной кампании в каком-то далеком регионе.
Пока говорить о полноценной номенклатуре рано. Она только формируется из первичныхячеек, каковымиявляются территориальная (землячество или «питерские юристы») и корпоративная (причастность к «спецслужбам» или «питерские чекисты») общности. Но никак не политическая партия. Уникальный случай — призвание А. Жукова в правительство из победившей фракции «Единой России» в 2003 году. Но это скорее исключение, подтверждающее правило. В лучшем случае партии остается довольствоваться тем, что назначаемое лицо постфактум или заранее, исходя из технической необходимости (чаще всего это связано с практикой «локомотивов», когда глава региона возглавляет партсписок с целью увеличения электоральной поддержки), становится членом партии — демонстрируя еще один элемент номенклатурной лояльности. Впрочем, эта тенденция, которая не становится правилом и уж тем более не распространяется на «доверенных лиц» — чиновников, входящих в «ближний круг» президента.
Мы уже говорили о «разделенной» или «ограниченной» партийности, при которой демаркационная линия проходит по линии разделения властей: партийный парламент против беспартийного правительства. По этой же линии в настоящий момент происходит разделение механизмов отбора правящих. Президентская номенклатура формируется в рамках исполнительной власти. Введение пропорциональной системы выборов в федеральный парламент означает по сути введение принципа партийной номенклатуры в рамках законодательной ветви власти.
Пропорциональная система с ее голосованием по партийным спискам приводит к тому, что избиратель не выбирает своего депутата как личность, а всего лишь одобряет тот контингент, который назначен партией. Прежде чем быть избранным своими избирателями, депутат изби-
рается партиями: избиратели всего лишь ратифицируют этот выбор. Партийный мандат имеет тенденцию торжествовать над мандатом избирательным.
Если взглянуть шире, то можно увидеть, что процесс политический идет параллельно процессу экономическому
— дружественным или недружественным, но путем слияний и поглощений должны появиться крупные операторы — будь то газовый рынок или поле политики. Введение пропорциональной системы на федеральном уровне и смешанной на уровне регионов по сути означает процесс монополизации (или, если угодно, олигополизации) политического и электорального поля. Партиям отводится задача обеспечения контроля за выборами, и на это нацелены все последние новеллы избирательного законодательства. Требование постоянного членства, определенной численности и разветвленной региональной сети, запрет на избирательные блоки и высокий заградительный барьер. Именно партии должны снизить электоральные риски, связанные с участием в выборном процесс более харизматичных и более технологичных, но нелегитимных с точки зрения правящей элиты одномандатников.
С «избавлением» от одномандатников связана проблема положения вновь формируемого депутатского корпуса. Новая система нуждается в сплоченных и консолидированно голосующих фракциях, но не в отдельных депутатах, оттачивающих в стенах Думы навыки политического лидерства либо лоббирующих чьи-то частные интересы. Связь с избирателями
— и без того бывшая не слишком прочной, разорвана: депутаты номинально напрямую не ответственны перед избирателями. Законотворческая деятельность сосредоточена в правительстве, а парламент вынужден выполнять функцию «юридического управления» последнего. Не получим ли мы в итоге отряд высокопоставленных «мертвых душ» и не будет ли ответственность депутата как политика ограничиваться обязанностью своевременно сдавать карточки для голосования фракционному «старосте»? Выход из ситуации — либо привязка депутатской ответственности к территории, либо вовлечение в работу профильных комиссий с возможностью ротации в органы исполнительной власти. Но пока, как правило,
бывшие законодатели ищут и находят продолжение своей карьеры не в структурах исполнительной власти, а в бизнесе.
Для ограниченного парламентаризма, где деятельность партии не простирается за пределы законодательной ветви власти, как кажется, более уместной была бы не пропорциональная, а мажоритарная система с обязательным выдвижением кандидата от политической партии. Это дало бы возможность депутату «врасти» в свой округ и связывать свою карьеру как раз с лоббированием интересов своей территории. Возможно, так или иначе, но нечто подобное и возникнет в рамках пропорциональной системы, где связь с территорией будет обеспечиваться разбивкой на региональные группы. Тогда депутат станет в первую очередь зависеть от общепартийной дисциплины поведения и голосования на уровне законодательного органа (федерального или регионального), но получит определенную свободу как представитель территории.
Еще одна проблема, которая возникает с возникновением этих двух номенклатур
— президентской и партийной, — проблема их взаимоотношений. Как соотносятся и как сопрягаются эти две номенклатуры — номенклатура в исполнительной ветви власти и партийная номенклатура в парламенте? Представляют они собой параллельные миры или сообщающиеся сосуды? Будет ли их развитие проходить по принципу дополнительности или породит противоречие? Представляется, что такой практически независимый параллелизм — плод временного консенсуса. При очевидном неравенстве и слабости партийной номенклатуры, ее, если так можно выразиться, вторичного характера неминуемо возникновение конфликта, при котором президентская
номенклатура будет стремиться сохранить свой статус-кво и держать на расстоянии и в подчиненном состоянии номенклатуру партийную, а партийная номенклатура напротив — будет стремиться влиться в президентскую, а в идеале — поглотить ее.
И наконец необходимо упомянуть еще одну сферу политической жизни, выведенную Конституцией за пределы государственной власти и оставленную пока без внимания параконституционного строительства, — сферу местного самоуправления. Здесь демократические принципы выборности находятся пока вне досягаемости номенклатурной реформы, захватившей верхние этажи государственной машины. Когда было принято решение об отмене выборности руководителей субъектов Федерации, несмотря на раздававшиеся голоса о необходимости введения принципа назначаемости руководителей и до муниципального уровня, закон о принципах местного самоуправления остался нетронутым. Когда принималось решение о введении пропорциональной системы выборов на федеральном и смешанной — на региональном уровнях, муниципальные собрания оказались вне сферы действия законодательной новеллы. Хотя для проверки дееспособности партии низовой уровень
— самый подходящий оселок. По-видимому, ни власть, ни партии не имеют в настоящее время возможности осуществлять столь масштабный кадровый контроль, а органы местного самоуправления вряд ли способны стать серьезным оплотом оппозиции и дестабилизации в силу своей раздробленности. Поэтому сохранение ими своего демократического статус-кво проще всего объяснить тем, что до них пока попросту «не дошли руки». А может быть, и не дойдут?
