CC BY
369
Досудебное урегулирование споров в публичном праве
ЗЫРЯНОВ Сергей Михайлович,
ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук
ЛЕБЕДЕВА Екатерина Алексеевна,
старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук
СПЕКТОР Екатерина Ильинична,
зав. отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук ГАРМАЕВА Мария Александровна,
старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Проблемы досудебного урегулирования споров находят отражение в различных отраслях публичного права. Авторы настоящей статьи сосредоточили внимание на особенностях досудебного обжалования в рамках административного и финансового права.
В результате административной реформы традиционные отношения между властью и гражданином модифицируются, государство становится «поставщиком» государственных услуг, ориентируется на оценку гражданами и организациями исполнения затрагивающих их интересы государственных функций. У граждан появляется реальное право на получение качественных государственных услуг, а у органов государственной власти и местного самоуправления (далее — органов власти, органов публичной власти) — обязанность по обеспече-
нию их качества, что одновременно является критерием эффективного управления.
В процессе государственного управления неизбежно затрагиваются (а иногда и нарушаются) конституционные права и свободы, защищаемые законом интересы граждан и их объединений. Согласно ст. 18 Конституции РФ именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, нарушение прав граждан властной деятельностью государственных органов является отклонением от нормы, которое корректируется прежде всего судебной властью. Судебный способ защиты прав является универсальным и общепризнанным.
Наряду с судебным способом защиты существуют внесудебные, среди которых обжалование действий и решений должностных лиц в административном порядке (путем обращения в орган власти). Этот порядок более прост, он не требует уплаты госпошлины, однако общепризнанно, что органы власти не склонны пересматривать свои решения. Между тем рассмотрение споров самими органами власти способно решить проблему перегрузки судов и повышения ответственности власти за собственные решения, особенно если речь идет о довольно распространенных мелких нарушениях со стороны органов власти, ошибках и опечатках (каковыми могут быть нарушения при оказании государственных (муниципальных) услуг). Соответ-
ственно, требуется создание механизма рассмотрения таких споров и системы контроля в данной сфере, включая общественный.
В России существуют различные формы досудебного обжалования: обращение к вышестоящим руководителям, в различные инспекции, специальные конфликтные комиссии, прокуратуру, к Уполномоченному по правам человека.
Отсутствие в настоящее время специальных административных судов (несмотря на указание в Конституции РФ на административное судопроизводство) затрудняет процесс исправления административных решений, являющийся одновременно и процессом восстановления нарушенных прав граждан.
Административное судопроизводство осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности. Вместе с тем в юридической науке вопрос об определении содержания деятельности органов правосудия по рассмотрению дел об административных правонарушениях также является неоднозначным; отсутствует единый концептуальный подход к самому понятию «административное судопроизводство».
Недостаточно исследованы понятие досудебного порядка как общей правовой категории, его сущность, система и место в механизме защиты прав и законных интересов. Также не нашли должного освещения в юридической литературе процессуальные вопросы досудебного порядка урегулирования спора: установление критериев его соблюдения и применение арбитражным судом процессуальных последствий, предусмотренных АПК РФ, в связи с несоблюдением такого порядка.
Изменение нормативного содержания досудебного порядка урегулирования экономических споров в связи с вступлением в силу АПК РФ и принятием новой редакции НК РФ во взаимосвязи с накопленным тео-
ретическим опытом требует не только комплексного теоретического изучения досудебного урегулирования, но и его анализа с позиции юридической техники.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что наивысшей формой урегулирования споров граждан с администрацией является административная юстиция, т. е. учреждение системы административных судов, в компетенции которых находится разрешение споров административного характера. В то же время ряд причин (загруженность судов, взаимное желание сторон как можно скорее разрешить спор, финансовые причины) подталкивают к поиску других способов разрешения административных споров. В этом плане можно выделить два направления: традиционное административное обжалование (досудебное) и альтернативные способы разрешения споров. В ряде случаев административное обжалование, равно как и альтернативные процедуры, обязательно должно предшествовать рассмотрению дела в суде. Однако никогда эти способы не смогут заменить собой судебный этап, т. е. суд всегда остается высшей инстанцией разрешения административного спора. Согласно Рекомендации № Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами и частными лицами одним из способов разрешения спора вне суда являются внутренние пересмотры решений (апелляционная процедура, проводимая компетентным административным органом). Таким компетентным органом может быть орган, издавший оспариваемый акт, вышестоящая инстанция в административной иерархии или специально назначенный орган.
Порядок досудебного обжалования регулируется в разных странах неодинаково. В странах континентальной системы права прини-
маются нормативные акты, регулирующие управленческий процесс в его позитивном варианте, в частности кодексы или законы об управлении, административных процедурах. На случай нарушения установленных правил управления существует система оспаривания — административная юстиция. При этом, как правило, имеется возможность разрешения спора до обращения в суд — в административном порядке, чаще всего путем обращения в вышестоящий орган (отсюда следует принцип недопущения рассмотрения спора должностным лицом, вынесшим оспариваемое решение) или непосредственно в орган, принявший решение, т. е. внутренний пересмотр (Франция, Германия, Нидерланды). В странах англосаксонской системы права правила управления часто не зафиксированы в нормативных актах, но «выводятся» из судебных прецедентов. В них довольно часто используется «апелляционное» производство (рассмотрение споров специальными комиссиями, созданными при ведомствах), а также альтернативные способы разрешения споров, такие как посредничество и арбитраж.
Защита прав граждан и создаваемых ими организаций от неправомерных решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц предусмотрена в Российской Федерации на самом высоком нормативном уровне — в Конституции РФ. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Поскольку специализированных административных судов в Российской Федерации не создано, разрешением подобных споров занимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды, при этом, как указано в ст. 53 Конституции РФ, каждый
имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Если правом на судебную защиту наделен «каждый», т. е. согласно толкованию Конституционного Суда РФ любое физическое и юридическое лицо, а также объединение без образования юридического лица, то право на обращение имеют лишь граждане РФ. Иностранные граждане, лица без гражданства этого права по буквальному толкованию конституционного текста лишены, хотя Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» распространил порядок рассмотрения обращений граждан на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Конституционные нормы конкретизируются в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-Х «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в отношении судебного обжалования) и в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Судебное рассмотрение жалоб обеспечивается процедурными нормами АПК РФ (разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений»), ГПК РФ (подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» разд. II).
Другие действующие федеральные законы содержат отдельные нормы, касающиеся порядка административного обжалования: гл. 19 НК РФ (порядок обжалования ак-
тов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц); ст. 361 ТК РФ (обжалование решений государственных инспекторов труда); ст. 11 ЖК РФ (защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных данным Кодексом, другим федеральным законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в судебном порядке); ст. 2421, 284, 2841 БК РФ; нормы УИК РФ; основания судебного обжалования в Земельном, Водном, Лесном, Семейном кодексах. Нормы об обжаловании содержатся в федеральных законах от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Законы часто регламентируют право граждан и юридических лиц на обжалование. Так, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дает право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Нормы об обжаловании содержатся также в указах Президента РФ и
постановлениях Правительства РФ, подзаконных нормативных правовых актах, законах субъектов РФ.
Действующее законодательство хаотично применяет следующие понятия:
досудебное обжалование (Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2008 г., Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2007—2011 годы»);
внесудебное обжалование;
претензионное производство.
«Жонглируя» указанными понятиями, законодатель не предусматривает ни их легального определения, ни четких критериев разгра-ничения1. При этом многие ученые полагают, что претензионный порядок урегулирования споров может применяться только в гражданско-правовой сфере и является средством защиты гражданских прав2.
1 Статья 125 АПК РФ применяет понятия «претензионный порядок» или «иной досудебный порядок», из чего становится ясным, что наряду с претензионным производством возможны и иные способы досудебного урегулирования правовых конфликтов, к которым следует отнести: административный порядок урегулирования спора, допускаемый законом (например, направление налогоплательщику требования об уплате налога до обращения с соответствующим иском в суд); досудебный порядок урегулирования споров применительно к спорам, разрешаемым в судах общей юрисдикции (ст. 135 ГПК РФ) (например, рассмотрение индивидуальных трудовых споров комиссией по трудовым спорам (ст. 385 ТК РФ).
2 В настоящее время действует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», согласно ст. 2 которого институт медиации — способ внесудебного урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. Согласно названному Закону процедура медиации применима к спорам, возникающим из граждан-
Несмотря на понятийную вариативность, досудебный порядок урегулирования спора и претензионный порядок имеют много общего и одну цель: урегулирование спора и его прекращение. Соответственно, претензионное производство является разновидностью досудебного порядка урегулирования споров.
Вышеизложенное подтверждает, что досудебное обжалование действий и решений государственных и муниципальных органов и их должностных лиц гражданами и организациями нуждается в специальном законодательном регулировании, призванном решать основные, принципиальные вопросы, касающиеся порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Таким образом, досудебное обжалование не систематизировано как отдельный способ защиты прав граждан на уровне федерального закона. Более того, процедуры рассмотрения жалоб, поступающих в органы власти, существенно различаются и образуют разрозненные механизмы, что не способствует единообразию правоприменительной практики и унификации типичных административных споров.
Действующий порядок административного обжалования содержит следующие принципиальные положения. В законодательстве предусмотрено досудебное урегулирование споров как в добровольном, так и в обязательном порядке. Обязательный порядок оно приобретает благодаря договору, постдоговорному соглашению или закону.
ских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также к спорам, возникающим из трудовых и семейных правоотношений. Если споры возникли из иных отношений, действие данного Закона распространяется на отношения, связанные с урегулированием таких споров путем применения процедуры медиации, только в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Граждане и организации имеют право обратиться с жалобой лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы3. Рассмотрение всех обращений4 граждан осуществляется бесплатно.
Изменениями, внесенными Федеральным законом от 27 июля 2010 г.
3 Согласно Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если данный запрет препятствует рассмотрению жалобы в административном порядке (невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов), жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд. При этом сама жалоба может подаваться и через орган, вынесший оспариваемое решение.
4 В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ гражданин в письменном обращении указывает наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который направляет свое обращение, либо ФИО или должность соответствующего должностного лица, а также свои ФИО и почтовый адрес, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. Направляется такое обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также когда для рассмотрения жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, возможно продление срока рассмотрения обращения не более чем на 30 дней.
№ 227-ФЗ в Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, установлены нормы, касающиеся рассмотрения обращений, поступивших в форме электронного документа. Закон устанавливает альтернативное право гражданина на обращение с жалобой в административном и (или) судебном порядке. Это означает, что гражданин вправе обратиться в суд на любом этапе.
Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Лица, виновные в нарушении Закона № 59-ФЗ, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. На самом деле законодательство не предусматривает специальной ответственности в данной сфере, имеется только более или менее близкий состав в КоАП РФ (ст. 5.39 «Отказ в предоставлении гражданину информации»).
Что касается обязательного досудебного порядка, то он был введен Федеральным законом от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ в отношении споров по налогообложению и уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Данное положение в юридической литературе расценивается как препятствующее реализации конституционного права на свободное обращение в суд.
Досудебное (внесудебное) обжалование предусматривается административными регламентами в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», согласно которому жалоба направляется в
вышестоящие органы государственной власти. На уровне субъектов РФ приняты законы о стандартах и административных регламентах государственных услуг, устанавливающие аналогичные требования к порядку обжалования5.
Применение Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг затруднительно по следующим причинам:
во-первых, жалоба как просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц рассматривается в течение 30 дней (ст. 12 названного Закона), в то время как сроки оказания многих государственных услуг гораздо короче. Иными словами, задача качественного предоставления услуг состоит в том, чтобы жалоба могла быть рассмотрена в течение общего срока, отведенного для предоставления услуги. Формальный подход и буквальное толкование вышеприведенной нормы Закона способны тормозить оказание услуг. Нельзя также забывать и про платность многих государственных (муниципальных) услуг, а также о том, что нарушение сроков предоставления некоторых из них способно привести к денежным потерям граждан и организаций и, следовательно, к искам о взыскании ущерба из казны;
во-вторых, названный Закон регулирует правоотношения, связанные с реализацией конституционного права гражданина на обращение, при этом он не содержит нор-
5 На практике раздел об обжаловании сводится до формального указания на лицо, которому адресуется жалоба. В итоге существующие административные регламенты не обеспечивают должного уровня реализации права на досудебное обжалование, жалоба может долго «ходить» по инстанциям, переадресовываться, в результате заявитель обращается в суд тогда, когда дело уже потеряло актуальность.
му, которая распространяла бы его действие на объединения граждан, в том числе на юридические лица. Такой подход отвечал бы требованиям российской Конституции и правовой позиции Конституционного Суда РФ о распространении конституционных прав человека и гражданина на юридические лица в той степени, в какой данное право по своей природе может быть к ним применимо6. Учитывая, что заявителями в процессе предоставления услуг часто выступают юридические лица, целесообразно, не дожидаясь очередных судебных толкований, закрепить законодательно за юридическими лицами право на досудебное (внесудебное) обжалование, распространив на них действие предлагаемого законопроекта;
в-третьих, п. 6 ст. 8 названного Закона содержит прямой запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Данное положение не может считаться эффективным во всех случаях, поскольку не отвечает целям качественного предоставления услуг, ведь часто малозначительные и (или) технические ошибки могут быть быстро исправлены непосредственно органом, принявшим решение.
В рассматриваемой сфере отсутствуют единые требования к обязанностям должностных лиц при рассмотрении жалоб (это регулируется самим ведомством на его уровне), не создан механизм контроля за рассмотрением жалоб и исполнением принятых по ним решений (в том числе общественного контроля), ориентация власти на навязывание своих решений не меняется, в то время как стремление к компромиссу и желание разрешить проблему в ин-
6 См. постановления КС РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П и от 17 декабря 1996 г. № 20-П, определение КС РФ от 22 апреля 2004 г. № 213-О.
тересах гражданина должны стать новыми характеристиками власти. Тенденция к компромиссному и внесудебному разрешению конфликтов прослеживается в действующем законодательстве (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»). Процесс рассмотрения жалоб в ведомствах остается закрытым и не отвечает требованиям открытости информации, конкретные меры ответственности должностных лиц за нарушения в данной сфере не закреплены в законодательстве. Указанные пробелы возможно восполнить путем принятия специального закона с одновременным внесением соответствующих поправок в КоАП РФ, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
На основе проведенного обзора законодательства РФ по вопросам досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов власти, а также зарубежного законодательства по вопросам досудебного обжалования решений органов публичной власти можно прийти к выводу о необходимости законодательного урегулирования порядка досудебного (внесудебного) разрешения споров. При этом нельзя исключать возможность обращения гражданина в суд (в этом случае порядок является досудебным), хотя в случае разрешения спора это становится окончательным способом выхода из конфликтной ситуации (поэтому порядок называется внесудебным). Сочетание судебного и досудебного (внесудебного) способов оспаривания решений и действий (бездействия) органов публичной власти гражданами и организациями способно повысить заинтересованность граждан в управлении государством, снизить нагрузку на суды, усилить ответ-
ственность органов государственной власти и местного самоуправления за качество предоставляемых государственных и муниципальных услуг, при этом заинтересовав их в разрешении конфликта без вмешательства суда.
Таким образом, закон о досудебном (внесудебном) обжаловании создаст дополнительные правовые условия обеспечения конституционных прав граждан и их организаций на защиту их законных прав и интересов государством с учетом требования ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которой признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина является обязанностью государства.
Поскольку ст. 71 (п. «в») Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, а ее ч. 1 ст. 76 определяет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, необходима разработка проекта федерального законодательного акта, определяющего право гражданина и организации на обжалование решений и действий (бездействия)органов государственной власти и местного самоуправления в досудебном (внесудебном) порядке.
Данная задача имеет актуальное значение в связи с активно ведущейся разработкой и внедрением административных регламентов предоставления услуг, составной частью которых является «досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих» (ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ). Практическая работа по созданию таких разделов административных регламентов сталки-
вается с рядом ограничений. Так, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ определяет жалобу в качестве одного из видов обращений граждан, рассматриваемого наряду с заявлениями и предложениями, что не способствует развитию института обжалования в связи с предоставлением государственных (муниципальных) услуг, в котором жалоба должна стать инструментом оперативной коррекции допущенных ошибок при осуществлении властной деятельности. Существующая система обжалования чаще всего не помогает получению своевременной и качественной государственной (муниципальной) услуги, а становится только способом поиска справедливости. Как правило, жалобы переадресовываются в соответствующие органы власти и поступают на рассмотрение должностным лицам, которые фактически не несут никакой ответственности за отписки или даже игнорирование жалобы. Заявители, понимая бесперспективность попыток добиться оперативного и конструктивного решения вопроса, вынуждены направлять обращения на имя первых лиц государства. Так, по данным Администрации Президента РФ, во II квартале 2010 г. из 208 922 обращений, адресованных Президенту РФ, абсолютное большинство (79% общего числа — 165 011 обращений) было направлено для рассмотрения в рамках компетенции, в том числе в федеральные органы исполнительной власти — 47 561 (23%), в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления — 117 450 (56%). При этом количество обращений на имя Президента РФ по сравнению с I кварталом 2010 г. возросло на 13,7%, а по сравнению с аналогичным периодом 2009 г. на 20,9%.
С правовой точки зрения регулирование порядка досудебного (внесудебного) обжалования на уровне подзаконного акта, каковым является административный регламент,
не отвечает требуемому уровню обеспечения защиты прав граждан, каковым в данном вопросе может считаться только федеральный закон, устанавливающий обязательные как для исполнительной власти, так и для граждан предписания, единые в масштабе всей страны.
Разработка проекта федерального закона необходима еще и потому, что сложившаяся практика рассмотрения жалоб граждан и организаций в административном порядке приобрела стойкие ведомственные отличия, стала излишне формализованной и не отвечает единым требованиям, следовательно, не обеспечивает равной защиты прав граждан. Ведомственные процедуры обжалования не систематизированы и не соответствуют требованиям прозрачности. У населения сложилось устойчивое негативное отношение к самой возможности разрешения конфликтов с органами власти, что повышает недоверие к ней в целом.
Особо следует отметить и то, что в настоящее время наметилась тенденция к расширению сферы применения и законодательного закрепления обязательной процедуры урегулирования экономических споров. В отношении споров, вытекающих из финансовых правоотношений, такой порядок закреплен лишь в налоговом законодательстве; по иным категориям финансовых споров досудебный порядок пока не предусмотрен. В рамках реализации в Российской Федерации административной реформы, направленной на формирование результативно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством, в том числе и за счет совершенствования административных процедур, происходит и совершенствование работы налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров.
Досудебное урегулирование налогового спора — это комплекс предусмотренных законодательством РФ и подзаконными нормативными пра-
вовыми актами мероприятий, осуществляемых налоговыми аудито-рами7 в административном порядке в целях урегулирования налогового спора. Процедура досудебного урегулирования налоговых споров включает в себя две стадии. Первая стадия — временной промежуток между актом и решением налоговой инспекции, в который налогоплательщик может представить письменные возражения8; вторая стадия — временной промежуток между решением и судом, в течение которого у налогоплательщика имеется возможность обратиться с жалобой в вышестоящий налоговый орган9.
Общий порядок досудебного урегулирования налогового спора регламентирован разд. VII «Обжалование актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц» НК РФ. Согласно абз. 1 п. 1 ст. 138 НК РФ акты налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоя-
7 В компетенцию аудиторов входит исключительно внутриведомственное досудебное разбирательство. Согласно Концепции развития налогового аудита в системе налоговых органов Российской Федерации (утв. распоряжением Федеральной налоговой службы от 1 сентября 2006 г. № 130) определено, что целью создания подразделений налогового аудита в системе налоговых органов является совершенствование административных процедур по рассмотрению налоговых споров, утверждение начал законности в правоприменительной деятельности налоговых органов.
8 Возражения могут быть представлены в течение 15 рабочих дней со дня получения акта налоговой проверки. По результатам рассмотрения возражений начальник инспекции либо его заместитель имеет право назначить дополнительные мероприятия налогового контроля, целью которых является исключительно проверка доводов налогоплательщика.
9 Решение налоговой инспекции вступает
в силу в течение 10 дней с момента его полу-
чения налогоплательщиком.
щему должностному лицу) или в суд. Абзац 2 этого же пункта устанавливает, что подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд, если иное не предусмотрено ст. 1012 Нк РФ. Пунктом 5 ст. 1012 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, принимаемое по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе.
Таким образом, установлено обязательное досудебное обжалование для решений, которые вынесены по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки: о привлечении (или об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения10.
Смысл введения обязательного досудебного порядка урегулирования налоговых споров «состоит не в том, чтобы, обратившись в вышестоящий налоговый орган, налогоплательщик получил очередную отписку, а в том, чтобы он мог представить по предъявленным налоговым органом претензиям свои возражения и подтверждающие их доказательства, а также рассчитывать на максимально благоприятные условия для их полного, всестороннего и объективного рассмотрения»11. Кро-
10 Обязательное досудебное урегулирование налоговых споров связано с вступлением в силу с 1 января 2009 г. п. 5 ст. 1012 НК РФ, введенного Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 1Э7-ФЗ.
11Кравчинский Л. В., Травкина Н. А. Процедура рассмотрения апелляционной жалобы на решение налогового органа: обязательно ли участие налогоплательщика // Нало-говед. 2009. № 12. С. 45.
ме того, применение данного административного порядка должно «разгрузить» суды вследствие урегулирования части налоговых споров на досудебной стадии. При эффективном функционировании досудебных процедур до суда должно доходить незначительное количество дел.
Однако сегодня введение обязательного досудебного порядка урегулирования налоговых споров не решило поставленных перед ним задач. Более того, в условиях недостаточной регламентации налоговым законодательством процедуры досудебного рассмотрения налоговых споров вышестоящим налоговым органом реализация данного порядка на практике не свидетельствует о совершенствовании налогового администрирования, а создает дополнительную нагрузку на налоговые органы и порождает проблемы для защиты прав налогоплательщиков.
В Германии для судебного обжалования решений налоговых органов существуют специальные финансовые суды, деятельность которых регулируются Положением «О финансовых судах» от 6 октября 1965 г. (в ред. от 30 июля 2009 г.). По общему правилу финансовый суд не имеет права принимать на рассмотрение жалобу на решение налогового органа, предварительно и окончательно не рассмотренную в досудебном порядке12. Однако положениями «О финансовых судах» и «О порядке взимания налогов, сборов и пошлин» предусмотрены исключе-
12 Следует отметить, что в Европе широко распространена административная преюдиция, которая предусматривает, что до обращения с жалобой в суд обязательна предварительная стадия обращения с этой жалобой в органы публичной администрации, т. е. до тех пор пока у гражданина нет отказа в удовлетворении жалобы от органов публичной администрации, судебное обжалование невозможно. В Г ермании институт досудебного обжалования считается «способом самоконтроля» финансовой администрации.
ния из этого правила: обжалование ордеров об аресте или обжалование бездействия налогового органа при досудебном рассмотрении определенных жалоб, с которыми следует обращаться непосредственно в суд. Прямое обращение в финансовый суд возможно только при достижении согласия компетентного суда и налогового органа, являющегося ответчиком в данном деле.
Следует выделить несколько проблем досудебного урегулирования налоговых споров.
1. Законодательством не предусмотрено требование, в соответствии с которым налоговая инспекция должна известить лицо, направившее жалобу, о дате ее рассмотрения и обеспечить участие данного лица в ее рассмотрении. В связи с этим по данному вопросу складывается неоднозначная судебная практика.
Минфином России в письме от 24 июня 2009 г. № 03-02-07/1-323 были даны разъяснения, согласно которым обязательность участия налогоплательщика в рассмотрении его апелляционной жалобы НК РФ не предусмотрена. Данная позиция была подтверждена постановлением Президиума ВАС РФ от 21 сентября 2010 г. № 4292/10 по делу № А04-3308/2009. Суд надзорной инстанции указал следующее: согласно подп.15 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных НК РФ. Порядок рассмотрения жалобы на акты налогового органа, действия (бездействие) его должностного лица предусмотрен гл. 20 НК РФ, однако обязанность обеспечения присутствия налогоплательщика при рассмотрении жалобы в данной главе также не предусмотрена. Положения ст. 101 НК РФ, регулирующие порядок вынесения решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, не подлежат расширительному толкованию и не могут применяться к про-
цедуре рассмотрения жалобы налогоплательщика вышестоящим налоговым органом, поскольку из норм гл. 20 НК РФ возможность подобного применения не следует.
Между тем в соответствии с п. 7 ст. 3 НК РФ возникшая правовая неопределенность во всех случаях должна быть истолкована в пользу налогоплательщиков, т. е. налогоплательщику должна быть предоставлена возможность участвовать в рассмотрении своей жалобы.
Интересно отметить, что ранее в определении ВАС РФ от 24 июня 2009 г. № ВАС-6140/09 по делу № А12-10757/08-С38 Высший Арбитражный Суд РФ не нашел оснований для переоценки выводов нижестоящих арбитражных судов, отменивших со ссылкой на п. 7 ст. 3 НК РФ решение вышестоящего налогового органа по результатам рассмотрения апелляционной жалобы налогоплательщика на том основании, что жалоба была рассмотрена в отсутствие налогоплательщика.
2. Поскольку подразделения налогового аудита являются структурной единицей организации системы налоговой службы, им трудно сохранять объективность при вынесении решений. В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, Служба и ее территориальные органы—управления по субъектам РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции межрайонного уровня (далее — налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов. Поэтому в ситуации, когда вышестоящие налоговые органы управляют деятельностью нижестоящих налоговых органов, дают им обязательные указания, оказывают методологическое содействие, от них трудно ожидать беспристрастности при рассмотрении жалоб налогоплательщиков.
Как справедливо отмечал М. Д. За-гряцков, важной гарантией субъективного права жалобы является обособление функций «активного управления» и судебно-административных функций в соответствующем компетентном органе13. Благодаря разделению таких функций вероятность объективного рассмотрения жалобы повышается.
3. Отсутствие процессуального порядка досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб затрудняет выработку эффективных решений по регламентированию налоговых споров.
Регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов РФ в досудебном порядке, утвержденный приказом ФНС России от 24 марта 2006 г. № САЭ-4-08/44дсп@, принят для служебного пользования, так как не содержит нормативно-правовых норм, обязательных для налогоплательщиков. Однако отсутствие прозрачности и четкости регламентации действий вышестоящего налогового органа по рассмотрению апелляционной жалобы никоим образом не способствует успешному разрешению налогового спора в досудебном порядке.
Мы обозначили лишь некоторые проблемы, возникающие в ходе обязательного досудебного урегулирования налоговых споров.
Следуя буквальному смыслу норм ст. 138 НК РФ, иные акты налоговых органов (например, решение об отказе в зачете или возврате налога; требование об уплате налога, пеней, штрафа), а также действия (бездействие) их должностных лиц могут быть обжалованы в суде без предварительного рассмотрения в вышестоящем налоговом органе. Однако порой на практике возникают слу-
13 См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С. 84.
чаи «скрытого» обязательного досудебного урегулирования налоговых споров. В соответствии со ст. 21 и 78 НК РФ налогоплательщик имеет право на своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных налогов и пени. Статья 78 НК РФ регламентирует порядок реализации налогоплательщиком этого права, предоставляя ему возможность подать заявление о возврате указанных сумм либо об их зачете в счет предстоящих платежей или имеющейся задолженности и одновременно обязывая налоговый орган рассмотреть такое заявление в соответствии с определенными правилами и в установленные сроки принять по нему решение. Согласно разъяснению, установленному п. 22 постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации», судам необходимо исходить из того, что обращение налогоплательщика в суд с иском о возврате или зачете излишне уплаченных сумм налогов и пеней возможно только в случае отказа налогового органа в удовлетворении упомянутого выше заявления либо неполучения налогоплательщиком ответа в установленный законом срок. Это подтверждается и судебно-арбитражной практикой14.
Таким образом, право налогоплательщика на обращение в суд с требованием о возврате незаконного взыскания сумм налога, пеней, штрафа возникает при условии принятия им мер к досудебному урегулированию спора с налоговым органом, что не соответствует нормам налогового законодательства.
Итак, обязательный досудебный порядок урегулирования налоговых споров требует правового совершенствования путем определения: порядка подачи и рассмотрения жалоб налогоплательщиков вы-
14 См. определение ВАС РФ от 6 мая 2011 г. № ВАС-18180/10 по делу № А19-7006/09-18-32.
шестоящими налоговыми органами; порядка рассмотрения споров, случаев оставления жалобы без рассмотрения и их последствий; процессуальных прав и обязанностей заявителя и налоговых органов в ходе досудебного производства; требований, предъявляемых к форме и содержанию жалобы.
Эффективное сочетание судебного и внесудебного способов обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти гражданами и организациями может обеспечить развитие демократических начал в жизни обще-
ства, повысить заинтересованность граждан в управлении государством. При этом судебный и внесудебный способы защиты прав и законных интересов должны не противопоставляться, а взаимодопол-нять друг друга.
Библиографический список
Кравчинский Л. В., Травкина Н. А. Процедура рассмотрения апелляционной жалобы на решение налогового органа: обязательно ли участие налогоплательщика // Налого-вед. 2009. № 12.
Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925.
Нормы гражданского права в сфере земельных отношений
ЖАРИКОВ Юрий Георгиевич,
главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
Фундаментальные понятия прошлого и настоящего. С начала проведения в стране экономической реформы, т. е. с 90-х гг. ХХ в., не прекращается дискуссия о возможности использования в практике регулирования земельных отношений норм гражданского законодательства. Задача эта оказалась не из простых. Весь советский период земля не признавалась имуществом, а земельные отношения — имущественными. Предоставление земли колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям осуществлялось в административном порядке на основании решения государственных органов. Вопросы внутрихозяйственного землеустройства, использования сельскохозяйственных угодий, в том числе
распределения доходов между государством — собственником земли и хозяйствами-землепользователями, также решались государственными органами. В условиях командноадминистративной системы управления экономикой иначе и быть не могло.
Этим объясняется присутствие в юридической литературе по земельному праву административноправовой концепции регулирования земельных отношений, которая довольно подробно обосновывалась в работах ведущего теоретика советского земельного права Г. А. Аксе-ненка. Согласно этой концепции органы государства, участвующие в регулировании земельных отношений, своей властью, т. е. в одностороннем порядке, имели право предписывать пользователям земли выгодные для государства правила поведения. Однако это было выгодно не столько государству, сколько чиновникам госаппарата, для которых важнее всего проявить «строгость» и видимую заботу о благополучии в сельском
