CC BY-NC-ND
173
Саркер М.Х.
ДОСТИЖЕНИЕ САМОДОСТАТОЧНОСТИ И СТАБИЛЬНОСТИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ С ПРИВЛЕЧЕНИЕМ К СОТРУДНИЧЕСТВУ ГРАЖДАН. ОПЫТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В БАНГЛАДЕШ*
Аннотация
Статья посвящена проблеме достижения местными органами власти самодостаточности и устойчивости местных инициатив посредством привлечения граждан к участию в управлении. Знание местных проблем поможет органам власти определить приоритеты в планах развития района, а гражданам стать более независимыми, рассчитывать на себя, участвовать в управлении и обслуживании проектных строек. Перед написанием этой статьи автором были изучены материалы проекта под названием «Развитие сельской местности с участием местных жителей», подготовленного и осуществленного совместно Японским Агентством по Международному Сотрудничеству и правительством Бангладеш. Нужно было ответить на два вопроса: (1) почему необходимо участие местных жителей в управлении ? (2) как участие в управлении могло бы способствовать их самостоятельности и устойчивости инициатив? На самом деле, рассматривались шесть оснований участия граждан в местном управлении: необходимость обеспечивать информацией, поддерживать авторитет власти, добиться высокой производи-
* Перевод с английского Зверевой Э.Г.
тельности и эффективности муниципальной деятельности, самостоятельности и устойчивости участия жителей района в управлении.
Как показали результаты совместного проекта, люди больше рассчитывают на власти, а не на себя в решении местных проблем, они недостаточно инициативны, не уверены в своих силах. Проекту не удалось изменить их умонастроение до требуемого уровня: состояние зависимости от других, пассивность не исчезли. Но, что касается других четырех оснований участия - производительности, эффективности, информативности и авторитета, - проект с ними более или менее справился.
Ключевые слова: участие, самостоятельность, вовлечение, устойчивое развитие, развитие на местном уровне, муниципальное управление.
Введение
Проблемы.
Сейчас во всем мире обсуждают очень важную проблему вовлечения граждан в работу местных органов власти. В основном это объясняется демократическим развитием общества, когда люди используют свои гражданские права, участвуют в органах самоуправления и выступают в защиту бедных слоев населения. В последнее время пересматривается существующая практика построения и развития демократического общества. Сейчас граждан страны рассматривают не как пользователей благами демократии, а как основных участников в создании и развитии демократического общества. Однако среди ученых и политиков существует и противоположная точка зрения. Некоторые из них утверждают, что народ не способен формулировать задачи и принимать ответственные решения по важным государственным вопросам, поэтому этим занимаются в кабинетах за закрытыми дверьми, без участия граждан.
При разработке проектов развития регионов наблюдается тенденция недооценивать и игнорировать местную культуру, традиции, знания, накопленные поколениями. В Бангладеш такая практика не является исключением. Очень часто одобряются и исполняются предложения, не имеющие никакого отношения к местным интересам и проблемам. Конечно, эта проблема не так остра сейчас, как несколько десятков лет назад. Свои первые шаги Бангладеш делал в этом направлении в проекте, известном под названием «Comilla Model» (Модель Камилла)1, что было совсем неплохо для того времени, так как в начале шестидесятых годов мир был озадачен другими проблемами. Тогда Бангладеш занимался проблемой достижения самостоятельности в управлении, обретения уверенности в своих силах в рамках проекта «Swanirvar Movement»2. Однако интересы местных элит, а также ряд других причин не способствовали его успешному завершению. После чего попытки заняться этой проблемой больше не предпринимались, поэтому местные жители в муниципальном управлении не участвуют. Как справедливо заметили Zafarullah & Khan, людям, отстраненным от участия в процессе принятия решений, остается лишь удовлетвориться своим демократическим правом избирать, которое они и используют, участвуя в выборах (Zafarullah and Khan, 1989:21). Отсутствие связи между органами власти
и местным населением - большое препятствие на пути развития местного управления.
Цели статьи.
В статье делается попытка показать логическую необходимость участия граждан в процессе развития общества, а также определить и проверить на практике возможность приобретения ими самодостаточности и устойчивости благодаря такому участию.
Структура статьи.
Данная статья включает шесть частей. В первой части дается общий план статьи. Во второй - обсуждаются история и концепты гражданского участия в местном управлении, а также рассматриваются теоретические основания участия. В третьей - дается описание структуры власти и системы местного управления в Бангладеш. В четвертой части говорится о проекте «Развитие участия граждан в местном управлении на уровне деревень», о том, что вызвало его необходимость, о его структуре и рабочих процессах. Пятая часть посвящена методологии исследования, анализу и результатам. В шестой - представлены различные мнения по поводу путей решения этой проблемы и делаются выводы.
Почему необходимо участие граждан в управлении? Краткая история развития участия в местном управлении
Несмотря на то что проблема участия и развития участия стала острой и широко обсуждаемой в последние десятилетия, возникла она уже давно. Еще в 1940 и 1950 гг. участие граждан в управлении рассматривали в основном как форму развития коммуны (эпоха колониального и постколониального развития). В 1960-х гг. после появления статьи «Ступени гражданского участия в управлении» Шерри Арнстайн (1969) обсуждались особенности разных уровней участия3. В 1970-х гг. с этой проблемой выступал Фрейр, в 1980-х гг. - Роберт Чамбер4, а начиная с 1990-х гг. такие организации, как Международный Банк Развития, МВФ, ООН, - они убеждали входящие в них страны принять программу развития гражданского участия в управлении. В последние годы стремление людей к самоуправлению и обострившаяся борьба за гражданские права сделали эту проблему особенно актуальной в регионах, на уровне местного управления в развивающихся странах.
Ни ученые, ни организации не пришли пока к однозначному определению понятия «развитие участия». Тем не менее существуют основные характеристики, которые необходимо учесть и объяснить при обсуждении «участия». В этой статье рассматриваются некоторые дефиниции, относящиеся, по мнению исследователя, к данной теме. Существуют четыре различные модели участия граждан в местном управлении: модель участия как привлечение граждан к управлению, модель передачи местных полномочий гражданам, модель переговоров власти и граждан, модель обучения граждан действиям.
Участие, по сути, это вовлечение граждан в процесс создания инициатив развития, принятия решений и осуществления их на местном уровне управления. Еще в 2000 г. Дженнингс говорил (Jennings, 2000), что «участие
заключается в привлечении граждан к разработке и осуществлению программы и политики органов власти, направленной на решение местных проблем». Это необходимо делать, потому что таким образом обеспечивается подлинное изучение проблем5 и быстрое их решение.
Участие можно определять и как передачу местных полномочий власти гражданам, т.е. некоторые функции чиновников или ведомств передать в исполнение местным гражданам. Чамбер (Chambers 1995) писал: «Участие - это процесс облечения людей властью, что дает им возможность самим выявлять и анализировать проблемы, брать на себя ответственность, верить в себя и принимать собственные решения» (Chambers, 1995:30).
Участие можно рассматривать и как процесс переговоров между гражданами и властью при обсуждении любых инициатив по развитию. Chinsinga (2003, 139) утверждал: «Участие нагляднее в процессе переговоров, на которых присутствуют по крайней мере две стороны со своими предложениями, стремящиеся в конечном счете прийти к согласованному решению». Он считал, что, сидя за одним столом, местные жители и представители власти лучше выявят проблемы и найдут верное решение.
Для исполнителей проекта участие может быть обучающим процессом. Например, государственные чиновники, представители местной власти получают правдивую информацию о проблемах в регионе от местных жителей. Buhler (2002) объяснял это так: «Замена принятия решений сверху на выявление и решение проблем с народом привела к новому типу руководства - не поучать, а больше прислушиваться к тому, что говорят местные жители». Это - познавательный процесс и для местных жителей, поскольку, принимая участие в управлении, они приобретают опыт и умение решать свои собственные проблемы, а также меньшую зависимость от органов власти и, в конечном счете, самодостаточность.
Все четыре модели участия взаимосвязаны: например, сам процесс привлечения граждан к управлению на местном уровне - это уже участие. Однако, чтобы избежать поверхностного участия, нужно передать местным жителям некоторые властные полномочия в части идентификации проблем, установления их приоритетности и принятия по ним решений, в противном случае их участие будет лишено всякого смысла. Процесс переговоров - неотъемлемая часть всей подготовки участия граждан в местном управлении: именно на переговорах решаются вопросы вовлечения людей в управление и передача им ряда полномочий. Принято считать, что вопросы передачи полномочий должны решаться после соответствующих переговоров. Более того, известно, что власти неохотно отдают свои полномочия, поэтому местных жителей и не вовлекали в управление и уж тем более не передавали им властные полномочия. Очень важно понять и осознать, что все эти процессы должны быть обучающими, т.е. все, кто принимают решения, планируют и реализуют политику местных органов власти, через процесс участия получают достоверную информацию о положении дел в регионе от местных жителей, которой у них прежде, возможно, и не было. А те, в свою очередь, учатся, как быть самодостаточными у политиков и чиновников, заинтересованных в этом процессе.
Таким образом, можно сделать вывод, что достижение устойчивости и содержательности развития местного управления посредством участия граждан происходит по рассмотренной выше схеме, состоящей из четырех неотделимых друг от друга моделей участия.
Зачем нужно развивать участие?
В результате участия и устойчивого участия местных жителей в управлении можно решить очень важные проблемы населения. Во-первых, решается проблема взаимоотношений органов власти и местных жителей. Как правило, власти работают над законопроектами и постановкой целей, не взаимодействуя с народом, что приводит к непониманию их политики и недоверию народа к властям. Вовлечение местных жителей в управление может разрушить этот барьер непонимания и способствовать успешной совместной работе. Putnam (1993) говорил: «Участие может вернуть доверие к власти, устранить разрыв между управляемыми и управляющими». Многие ученые, включая Pretty и Scoones (1995), считают, что важной основой успешного развития участия является передача местным гражданам некоторых полномочий органов власти. Имея такой инструмент власти, люди постепенно научатся самостоятельно управлять своими делами и, соответственно, играть большую роль в процессе развития местного управления. Если процесс развития начнется с привлечения к нему местных жителей, да если им еще дать какую-то власть, то, хорошо зная свои проблемы, они охотно, активно и долго будут работать с местным правительством, обучаясь в процессе управления и внося свой вклад в этот процесс. Многие агентства развития, включая Азиатский Банк Развития и Международный Банк, придают особенно большое значение этой модели участия-передачи полномочий: «В процессе участия граждане активно включаются в управление своей страной, своими ресурсами в период между выборами на более регулярной основе. Люди не только получают власть, но политика развития местного управления становится делом все большего количества людей, что в результате и создает ее устойчивость» (World Bank, 2000 in Hickley & Mohan, 2004:242).
Развитие участия может создать устойчивость местных инициатив. Однако это не означает только продолжение инициатив, скорее, это когда в процессе участия в управлении местные граждане начинают приобретать уверенность в себе, самодостаточность, и, таким образом, мы получаем устойчивость развития. В противном случае, инициативы могут носить лишь временный характер, не давая устойчивых результатов. Schneider и Libercier (1995) дали объяснение понятию устойчивость: «Устойчивость -это не гарантия того, что данный вид деятельности будет все время происходить не меняясь. Она означает, что отдельные лица или группы людей достигли того уровня, когда они могут рассчитывать на свои силы, стали самодостаточными» (Schneider and Libercier, 1995: 43).
Более того, в результате такой практики повышаются эффективность и информативность. Oakley (1991) утверждал, что «с участием граждан в управлении появляется возможность более эффективно использовать проектные ресурсы развития региона, т.е. непосредственное влияние этой деятельности распространится на большое количество людей в сельской местности»
(Oakley et al., 1991:17-18). Можно проинформировать большее число местных жителей об услугах, которые предлагают органы власти, а также увеличить объем этих услуг. Как говорили Pretty и Scoones (1995:163), «участие, передача полномочий и хорошая информированность могут поднять спрос на государственные услуги и, как следствие, способствовать их увеличению».
Есть еще одна причина, почему необходимо проводить политику, направленную на развитие участия местных граждан в управлении. У людей должно быть чувство человеческого достоинства, к ним нужно относиться с уважением. Buhler (2002) утверждал: «Участие само по себе - это еще не все, нужно, чтобы люди в результате такого участия почувствовали собственное достоинство и боролись за справедливость». Этой проблемой (достоинства и передачи части полномочий гражданам) занимался и Nkunika. Он считал, что «в контексте развития управления в сельской местности оправданием политики привлечения местного населения к управлению может быть ее цель - поднять в людях чувство собственного достоинства, уважения к себе и самодостаточности» (Nkunika, 1987: 19).
Достоинство у людей появляется, когда им передают власть и некоторые полномочия управления. Тогда другие партнеры, отвечающие за проведение этой политики, начинают относиться с уважением к местным гражданам, ценить их знание местных проблем и жизни в районе. Все выше-рассмотренные основания участия и развития участия суммированы и показаны на рисунке 1.
Административная структура. Система местного управления. Ответственные организации в Бангладеш
Административная структура и система местного управления в Бангладеш.
Бангладеш - унитарная республика, разделенная на семь административных областей: каждая область делится на административные округа (их сейчас 64); каждый округ делится на подокруг (их 481), и каждый подокруг делится на коммуны (unions) метрополии исключаются. Всего в стране 4498 коммун6. В состав коммун входит несколько деревень, которые, в свою очередь, делятся на еще более мелкие деревенские коммуны. Коммуны являются базовой административной единицей для сельского управления. Два других звена сельского местного управления - это области и округа. У городов есть свое базовое городское местное управление. У восьми крупных городов органом власти является Городская корпорация, а у мелких - муниципалитеты. Как городская, так и сельская администрация находится под управлением отдела «Областное управление» Министерства сельскохозяйственного и кооперативного развития. Для горных поселений местное правление подчиняется Министерству по делам горных районов (Chittagong Hills Affairs). На следующем рисунке изображена система местного государственного управления.
Рисунок 2
Структура местного управления в Бангладеш (горные районы не включены)
Источники: Сведения о системе местного управления по стране: Bangladesh, UNESCAP на http://www.unescap.org/huset/lgstudy/country/bangladesh/bangladesh.html
Схема институтов власти на местном уровне
Коммуна (Union Parishad, UP)
У этого звена местного управления своя долгая история. В его основные функции раньше входило поддерживать «закон и порядок» и собирать налоги. «The Chowkidari Panchayet Order, 1870» был принят на основании положения дел в деревне, описанного выше. Затем в 1885 г. был провозглашен «Бенгальский закон о местном самоуправлении»7. По этому Закону базовым звеном управления стал Комитет коммуны и его функции расширились: он стал заниматься дорогами, водоемами, очистительными сооружениями, санитарным состоянием и т.д. В 1919 г. был принят Закон о самоуправлении в деревне, по которому произошло слияние «Chowkidari Panchayet» и Комитета коммуны (Union Committee) в Правление коммуны (Union Board). Теперь оно помимо основных функций выполняло еще одну - судебную. В 1959 г. по Закону «Basic Democracies Order, 1959»8 было создано местное управление, состоящее из четырех подразделений. Правление коммуны было переименовано в Совет коммуны. Ему было предписано 37 функций. После достижения независимости Бангладеш Совет коммуны стал Коммуной Панчает (Union Panchaet, 1972), затем по указу Президента произошло новое переименование в Коммуну Паришад (Union Parishad,UP). Гражданских функций стало 38.
Проблемы и трудности.
Несмотря на то что Коммуна Паришад (UP) обладает большими полномочиями в деле развития деревни, обязанности свои она выполняет недостаточно хорошо, что делает ее неэффективным, враждебно настроенным к людям институтом власти. Например, по закону, UP обязана публично сообщать о бюджете, расходах, результатах аудиторских проверок и других важных решениях. Однако в жизни ничего подобного почти не происходит; UP очень плохо взаимодействует с избирателями. UP и не стремится привлекать людей к совместной деятельности, опасаясь неудобных вопросов, да и лишняя нагрузка ей ни к чему. Гораздо легче держать людей в неведении относительно того, что делается в органах власти. Несомненно, это ослабляет власть, исчезает прозрачность деятельности UP и ее отчетность перед местным населением.
Поэтому в 1993 г. принимается поправка к Закону «Законодательные акты о местном управлении UP (Поправки), 1993», согласно которой при каждой UP создаются Постоянные комитеты, отвечающие за выполнение указанных в законе гражданских функций UP9. Но и эти Комитеты, как оказалось, как надо не работали почти ни в одной из Коммун и практически стали лишними: в большинстве случаев люди даже не знали об их существовании. Основной причиной данного положения вещей, а такого мнения придерживается большинство ученых и политиков, является отсутствие мониторинга со стороны высших властей и отчетности органов власти перед местным населением.
Исправить положение могли бы представители власти (председатель правления и члены правления), взяв на себя такую ответственность. Одна-
ко этого не происходит. Ученые давно говорят о необходимости для властей отказаться от старого мышления и начать играть новую роль, работать по-новому. Majumder (2003) отмечал, что «представителям власти надо выйти из своего состояния кабинетных работников, если они хотят изменить ситуацию к лучшему». Следовательно, можно сделать вывод, что поправки к закону о роли и функциях избираемого народом органа власти UP крайне необходимы.
Управление в подокруге (Upazila Parishad)
Управление подокруга (Upazila Parishad) является вторым звеном в структуре местного управления, с которым в своей деятельности связана и от которого зависит Коммуна Паришад (UP). В каждом подокруге есть Координационный совет развития (КСР), и его бывшие члены назначаются председателями UP, входящих в данный подокруг10. Координационный совет (КСР) также рассматривает и утверждает все планы для UP, а что касается распоряжений, финансовых распределений, то они в UP приходят из Центрального управления через Управление подокруга (Upazila). Если нужно осуществить какой-либо проект для коммуны, тогда Управление подокруга обеспечивает техническую поддержку.
Управление в округе (Zila Parishad)
Это третье звено в системе местного управления. Оно занимается мониторингом деятельности управления подокруга (Upazila Parishad), реализует программы экономического, социального и культурного развития, готовит проектные предложения по строительству дорог, мостов, дренажных сооружений. В настоящее время избираемого органа в округе (Zila Parishad) нет. Главой местной администрации является представитель Центральной власти (Chief Executive Officer).
Проект «Развитие участия в сельской местности». Кейс-анализ (ПРУС)
История и предпосылки
Несмотря на интенсивный рост городского населения в Бангладеш, все-таки большая его часть живет в деревнях (87 000 деревень)11. Местные органы власти, особенно в UP, едва справляются со своими многочисленными обязанностями и проблемами12.
Много исследований было проведено в разное время, чтобы улучшить ситуацию в деревне, оживить работу местной власти. Одно из них проводилось в 1986-1990 гг. совместно с Сельскохозяйственным университетом Бангладеш и Киотским университетом при технической поддержке Японии. В 1992-1995 гг. проводилось исследование под названием «Совместное изучение результатов эксперимента по развитию деревни» Академией сельского развития Бангладеш и Министерством развития сельского местного управления и кооперативов при технической поддержке Японии (JICA). Целью этих исследований было найти альтернативные подходы к решению проблемы вовлечения граждан в участие управлением, максимально их заинтересовать в таком участии и помочь наконец покончить с нищетой.
Используя результаты этих проектов, учитывая их успехи и неудачи, Правление сельского развития Бангладеш предложило проект «Развитие участия в сельском управлении» для четырех иР. Первый этап этого проекта начинался в апреле 2000 г., второй - в 2005 г.
Делалась попытка вовлечь местных жителей в работу местных органов власти, их ведомств и департаментов13.
Составные части проекта
Деревенский комитет (ДК). Собрание деревенского комитета (СДК)
Деревенский комитет - орган власти, состоящий из 15-30 человек (в зависимости от количества хозяйств в деревне), из них 4-6 женщин. Все члены выбираются по общему согласию. В функции Комитета входит: собирать налоги и расходовать их на строительство и ремонт дорог, мостов, очистительных сооружений, на социальную безопасность и сохранность государственной собственности. Комитет заседает один раз в месяц, чтобы выявить проблемы и определить их приоритетность.
Координационный совет коммуны. Собрание координационного совета коммуны.
Координационный совет коммуны - второй очень важный компонент проекта. Он должен создавать общую платформу для вынесения решений в соответствии с требованиями местных жителей и учетом имеющихся ресурсов. В состав Комитета входят 12 человек, представляющих ключевые местные представительства органов власти - управление коммуной (иР) и его председателя. Ежемесячные собрания ведет избранный председатель иР.
Введение должности чиновника по развитию коммуны
Очень важной частью проекта было введение должности чиновника по развитию коммуны. Он отвечает за выполнение решений, разработанных Комитетами и Координационным советом коммуны, и способствует взаимодействию местных жителей с другими исполнителями проекта.
Доски объявлений
В каждой деревне вешали доски объявлений с оперативной информацией о решениях собраний соответствующего Комитета, планах Координационного совета и действиях чиновника, ответственного за развитие коммуны. Эти доски располагали в самых доступных местах, чтобы информацию могло прочитать как можно большее число людей.
В проекте есть еще одно важное положение - об обучении граждан активности и выработке мотивации.
Процедуры выработки и исполнения местных решений
Согласно проекту, работу следует начинать с процедуры выработки решений на уровне комитетов и выше. На собрании Деревенских комитетов выявляются общие проблемы, определяются и обсуждаются наиболее важные, приоритетные. По ним принимается решение. Если решить их оказывается невозможным на уровне Собрания деревенского комитета, тогда их представитель в Координационном совете коммуны выступает с предложением рассмотреть этот вопрос на Собрании Совета и принять по нему решение. На рисунках 3 и 4 показано, как происходят развитие инфраструктуры и предоставление услуг в проекте.
Рисунок 3
Развитие инфраструктуры
Рисунок 4
Система предоставления услуг в проекте
В проекте показан процесс развития участия инициатив снизу вверх. Такое взаимодействие с властью очень выгодно самим гражданам. Многим, глядя на данную схему (рис. 4), может показаться необычным предоставление услуг администрацией: чиновники местной администрации выезжают на места и вместе с народом решают проблемы. Раньше было трудно оказывать услуги справедливо из-за отсутствия связи с населением и информации, поэтому услуги получала местная элита, а простые люди оставались ни с чем.
Методика. Анализ данных. Результаты
Были собраны и проанализированы первичные и вторичные данные эксперимента, проведенного в рамках реализации проекта. Первичные данные собирались следующими двумя способами: интервьюирование разных акционеров-участников проекта, наблюдение за собраниями и самими структурами, созданными по проекту. Вторичные данные получали из просмотра руководств к проекту, указаний, оценочных докладов, case studies, брошюр, предложений по оказанию технической помощи, презентаций, газетных заметок, учебников, постановлений - всего того, что имело какое-либо отношение к проекту.
Интервью проводили с пятью участниками проекта - это чиновники и эксперты из Японии JICA; государственные чиновники-руководители проекта; представители Министерства государственного строительства, задействованные в проекте; представители государственных ведомств и местные жители. Беседа проходила с каждым в отдельности. Им был задан ряд вопросов из специально составленных опросников. Они представлены в нижеприведенной таблице.
Таблица 1
Вопросы к участникам проекта
Категория участников Число респондентов Основные задаваемые вопросы
Участники проекта -чиновники и эксперты ПСА 4 - Как можно было максимизировать участие людей в управлении с помощью проекта? - Удалось ли использовать реальное знание ситуации и проблем местного населения? - Каковы достоинства и недостатки проекта? Что можно предложить для укрепления практики развития участия?
Государственные чиновники - руководители проекта 6 - Каковы были трудности в процессе осуществления проекта, и как они преодолевались? - Каков масштаб распространения идей проекта в стране?
Служащие из Министерства государственного строительства, работающие на площадках проекта 3 - Какой был ваш вклад в проект? Чем этот проект отличается от всех предыдущих? - Какое было отношение людей к проекту? Что вы заметили?
Представители государственных ведомств (NGO) 2
Местные жители 8 - Получили ли вы возможность участвовать в проекте в полной мере? - Как вы стали участниками проекта? Какую выгоду вы получили в результате?
Наблюдения
Помимо такого опроса исследователь присутствовал на двух собраниях, проводимых по разным эпизодам Деревенским комитетом и Координационным советом коммуны, чтобы понаблюдать за рабочим процессом этих собраний14, за тем, как выявляются проблемы и принимаются по ним решения, определить, насколько они вообще эффективны. Очень важно было проверить, как в реальности работают проектные механизмы.
На собрании Деревенского комитета присутствовали 39 человек и наблюдатель-аналитик. Обсуждались разные местные проблемы и планы: строительство дорог, сельскохозяйственные проблемы, распределение удобрений, прививки домашних животных, планирование семьи, проблемы гигиены и вступления в брак в юношеском возрасте и т.д. Собрание проводилось под деревом в поле, так как другого места для этих целей пока еще не определили.
На собрании Координационного совета коммуны присутствовали представители из разных ведомств и государственных учреждений, Деревенских комитетов и государственных ведомств (NGO). Вел собрание офицер по развитию UP, председательствовал глава коммуны. Представители ДК внесли на рассмотрение проблемы, которые были выделены и обсуждены на собрании ДК; представители других ведомств и NGO отчитывались за проделанную работу в прошлом месяце и говорили о трудностях, с которыми столкнулись в некоторых районах. Собрание длилось около двух часов.
Исследователь посетил один из объектов проекта и побеседовал с людьми, проживающими в этом районе. Он хотел выяснить, как идет работа, и узнать мнение людей о проекте.
Анализ данных и результатов
Основными задачами проекта были: добиться хорошей информированности, эффективности, производительности труда и поднять чувство достоинства в людях.
Все инициативы местного населения по развитию участия,15 такие как совместное выявление проблем, определение их приоритетности и спосо-
бов решения, учитывались строго в соответствии с проектом, чтобы при принятии решений по этим вопросам было меньше препятствий и непонимания. Действительно, собрание16 проводилось с привлечением максимального числа местных жителей. Получился взаимный обмен мнениями между главными участниками проекта и рядовыми гражданами, что произвело на последних большое впечатление. Другими словами, в силу прозрачности таких действий скептическое отношение исполнителей проекта исчезло, координация действий, планирование и реализация стали лучше, гармоничнее.
Раньше руководство иР принимало решения без предварительного обсуждения проблем с местным населением, поэтому, естественно, органы местной власти, хоть и избираемые народом, не были озабочены такой проблемой, как прозрачность и отчетность. Возможно, это происходило еще и из-за отсутствия механизма такой деятельности и постановлений высших органов власти, а также низкого уровня сознания местных жителей. В настоящее же время в районах, где проводится проектный эксперимент, местные выборные органы власти, перед тем как принять решение по каким-то проблемам, обсуждают их со всеми другими участниками проекта на собрании Окружного совета, добиваясь взаимопонимания как в принятии решений, так и в практических действиях по развитию участия граждан в государственном управлении. Собрание Координационного совета выступает в качестве многостороннего мониторингового окна взаимодействия. Оно выдвинуло на первый план вопрос о прозрачности и отчетности органов власти, что раньше сделать было просто немыслимо. Офицер развития деревни подокруга сказал: «Собрание Координационного совета коммуны - это стартовая площадка для развития, здесь нет места коррупции и нет необходимости создавать антикоррупционные комиссии».
Один председатель правления коммуны Ра1кога (один из районов проведения проекта) открыто сообщил о годовом бюджете района на 2008-2009 г. Случай редкий, но, возможно, именно он повлиял на изменение традиционных взглядов и практики в государственном управлении и, в частности, на позицию председателя коммуны.
Интенсивное взаимодействие государственных служащих и местного населения через Координационный совет способствовало установлению между ними конструктивных отношений, слаженной работы по проекту, наиболее полному и оперативному обмену информацией. Отсутствие последней всегда было основной причиной неудовлетворительного обслуживания населения. Строительным организациям все же удавалось получать правдивую информацию через ДК, и это положительно сказывалось на их работе. Вот как сказал об этом один из чиновников Министерства государственного строительства: «Мы узнаем о потребностях населения на собрании координационного совета и стараемся их удовлетворить. Раньше проблема была в связи с людьми, а сейчас совсем другое дело: они сами приходят со своими нуждами».
Вот еще одно высказывание государственного служащего: «Раньше не было таких собраний, где обсуждались бы проблемы района. А сейчас пред-
ставители разных ведомств, организаций могут прийти и на собрании обсудить разные насущные проблемы».
Из этих высказываний следует, что государственные чиновники начали привыкать к новой форме работы и это им нравится. Разработанные в ходе проекта механизмы работы с населением помогли повысить качество оказания услуг. Обсуждение общих проблем и задач за одним столом - это положительный сдвиг в деятельности органов власти. Несмотря на то что степень участия населения в управлении пока не очень высока, качество и количество услуг, оказываемых местными органами власти, стали при такой системе работы намного лучше. Местные жители платили за услугу обязательные, установленные проектом 20% от ее общей стоимости, поэтому они выступали уже в качестве партнеров проекта, а не просто клиентами.
В проекте это записано следующим образом: «20% от общей стоимости строительных работ должны выплатить местные жители деньгами или рабочей силой - это доля участия Деревенского комитета в проекте» (Разъяснения по проекту, 2008:3).
Однако и эти 20% в денежной или трудовой компенсации были тяжелы для деревни, о чем говорил Офицер развития коммуны: «Есть в стране районы, где население настолько бедное, что платить 20% не может. Большинство местных жителей работают и получают зарплату за свой труд, на которую они живут, поэтому компенсировать 20% трудом - для них тяжелая дополнительная нагрузка. Более того, эти 20% могут стать непомерными для деревни, и в результате работы остановятся. Сама идея 20% участия хорошая, так как появляется ответственность за выполнение работ и возможность стать совладельцами. Здесь необходимо проявить гибкость и откорректировать вопрос о долевом участии деревень в выполнении проектных работ. Если стройка или другие работы, крупномасштабные, дорогие, то процент участия в них бедной деревни нужно снизить или даже полностью исключить».
Достижение устойчивости развития
Проектом разработаны механизмы создания системы оказания услуг и развития инфраструктуры; сотрудничества разных исполнителей в планировании и реализации планов на местном уровне; сбора налогов по иР; установлен процент (70%) долевого участия района в каждом строительстве.
Основным условием для участия в любой программе проекта была выплата 100% налога с иР. После 2010 г. государственные ведомства и исполнители проекта отказались от такой практики, и хотя их участие имеет положительное значение, рассчитывать на устойчивость их сотрудничества нельзя, тем более в масштабах всей страны, из-за ограниченности их сферы влияния. Поэтому, чтобы процесс развития участия местного населения в государственном управлении не заглох, а стал устойчивым, подключается Правительство, которое проводит четкую политику в этом направлении.
Достижение самодостаточности и заинтересованности незначительно
Проектом предполагалось, что, когда местные жители участвуют в разработке каких-либо строительных программ, они становятся их собственными программами, в выполнении которых они заинтересованы, посколь-
ку со временем эти объекты перейдут им в собственность и они сами, без проектного финансирования, будут их обслуживать. На практике вышло все иначе: местные жители участвовали в проекте, делясь своим знанием проблем, трудом и даже 20% денежного вклада, но что делать дальше с этими объектами, они толком не знали. Исследователь приехал на проектную стройку небольшой дороги (она была разрушена из-за частых дождей) и провел опрос населения окрестных деревень. На вопрос: почему они не ремонтируют дорогу? - они не дали вразумительного ответа. Кто-то ответил так: «Некоторые жители не хотят участвовать в проекте. Дожди иногда размывают дорогу, но никто не выходит ее ремонтировать».
Из этого следует, что, несмотря на то что люди и участвовали в строительстве и выгоду из этого получили, но самостоятельности, самодостаточности и чувства собственности не приобрели в той мере, как это предполагалось проектом. Уверенности в себе у них не появилось, а психология зависимости сохранилась. Возможно, сказалось недостаточное обучение активным действиям. Один государственный чиновник, работая над программой тренингов по участию в местном управлении, сказал: «В этом проекте мы обучаем действиям на местном уровне, но нужно делать это в масштабе всей страны». Похоже, что и сами местные жители осознают необходимость такого обучения. Председатель одного Деревенского комитета признался, что в его деревне учились участию в управлении только женщины, но мужчинам это также необходимо, и что нужно больше таких занятий. Следовательно, раз потребность в такой подготовке есть, то этому вопросу надо уделить особое внимание.
Опрос населения показал, что люди готовы участвовать в проекте, что они его поддерживают, несмотря на нежелание самостоятельно обслуживать строительный объект. Возможно, их сознание не достигло необходимого уровня, чтобы взять контроль над объектом в свои руки. Видно, потребуется больше практики и времени. А пока сознание и образ мышления местных жителей не изменился, как ожидалось, или этот процесс шел очень медленно.
Выводы для политики государственного управления
Одноразовые акции не решат быстро местных проблем и не обеспечат участие граждан в местном управлении. Что касается стабильности развития участия, то здесь местным жителям надо прежде всего приобрести самодостаточность, иначе вся работа сведется к нулю. Не следует ожидать, однако, что люди станут самодостаточными сразу: надо учитывать такие факторы, как прежние экономические условия, образование. В настоящее время экономическое положение деревенского бедняка слишком плохое, да и образование не лучше, чтобы с одного раза его самосознание и уверенность в себе вдруг поднялись. Именно на это правительству нужно обратить особое внимание и принять конкретные меры. Нужно как можно быстрее создавать как краткосрочные широкие обучающие программы во
всех областях с учетом социально-экономического потенциала каждого района, так и государственные программы по выработке правильной мотивации.
Заключение
В статье рассматривается логика участия граждан в местном управлении через обзор соответствующей литературы и итогов полевых исследований (социологических опросов). Показано, что удалось достичь в результате одноразовой акции. Объясняются причины неудач в получении низких значений показателей стабильности участия и самодостаточности. Делается вывод о том, что участие представителей министерств и ведомств в проектах может дать хорошие, но неустойчивые результаты, тем более не изменит менталитет народа с глубоко укоренившейся психологией зависимости. Следовательно, краткосрочные одноразовые акции проблему не решат - нужна хорошо разработанная система мотиваций.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ahmed, S. 2000. Comilla Model. Banglapedia: National Encyclopedia of Bangladesh.
2. Arnstein, S. R. 1969. "A ladder of citizen participation," Journal of the American Institute of Planners, 35: 216-24.
3. Asian Development Bank (n.d). Participatory Development. Retrieved from http:// www.adb.org/Documents/Brochures/InBriefs/2007/Participatory-Development.pdf
4. Bangladesh, Bangladesh Rural Development Board, 2005, Technical Assistant Project Proposal (TAPP) for PRDP, Phase-2,
5. Bhuiyan, A. H. A., Farazi, A. H., and McAllister, J. 2005. "Developmentalism as disciplinary strategy in Bangladesh," Modern Asian Studies, 39 (2): 349-368.
6. Blakeley, G. 2002. "Decentralization and Citizen Participation in Barcelona," in Public Participation and Innovations in Community Governance, edited by P. Mclaverty, England: Ashgate Publishing Limited.
7. Buhler, U. 2002. "Participation with Justice and Dignity: Beyond the New Tyranny," Retrieved May 10, 2008 from http://www.peacestudiesjournal.org.uk/docs/ Participation.PDF
8. Chambers, R. 2004. "Paradigm shifts and the practice of participatory research and development," in Power and Participatory Development, edited by N. Nelson & S. Wright, London: Intermediate Technology Publications.
9. Chinsinga, B. 2003. "The participatory development approach under a microscope: the case of the poverty alleviation programme in Malawi," Journal of Social Development in Africa, 18(1): 129-144.
10. Curtis, D. 2004. "Power to the people: Rethinking community development," in Power and Participatory Development, edited by N. Nelson & S. Wright, London: Intermediate Technology Publications.
11. DeLeon, P. 1990. "Participatory policy analysis: Prescriptions and precautions," Asian Journal of Public Administration, 12 (1): 29-54.
12. Diamond, J. 2002. "Decentralization: New Forms of Public Participation or New Forms of Managerialism?" in Public Participation and Innovations in Community Governance, edited by P. Mclaverty, England: Ashgate Publishing Limited.
13. Flores, A. 2002. "Tlalpan Neighbourhood Committees: A True Participatory Option," in Public Participation and Innovations in Community Governance, edited by P. Mclaverty, England: Ashgate Publishing Limited.
14. Freeman, J. 1970. "The Tyranny of Structurelessness," Retrieved April 21, 2008 from http://flag.blackened.net/revolt/hist_texts/structurelessness.html
15. Gaventa, J. 2004. "Towards participatory governance: Assessing the transformative possibilities," in Participation: from tyranny to transformation? Edited by S. Hickey & G. Mohan, London: Zed Books.
16. Guha R. K. 2004. "Ensuring Services to the Poor: Learning From LLPMS," The International development Research Center, Digital Library.
17. Hickey, S. and Mohan, G. 2004. Relocating participation within a radical politics of development: insights from political action and practice. In S. Hickey & G. Mohan, (Eds.), Participation: from tyranny to transformation? (pp. 59-74). London: Zed Books.
18. Jennings, R. 2000. Participatory Development as New Paradigm: The Transition of Development for conference on Community Based Reintegration and Rehabilitation in Post-Conflict Settings. Washington, DC. Retrieved from http://www.usaid.gov/ our_work/cross-cutting_programs/transition_initiatives/pubs/ptdv1000.pdf
19. Mathur, H.M. (1995). "The Role of Social Actors in Promoting Participatory Development at Local Level: A View from India," in Participatory Development: From Advocacy to Action, edited by H. Schneider & M. Libercier (eds), Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.
20. McLaverty, P. 2002. " Is Public Participation a Good Thing?," in Public Participation and Innovations in Community Governance, edited by P. Mclaverty, England: Ashgate Publishing Limited.
21. Ministry of Law, Justice and Parliamentary Affairs. December, 1998. The constitution of the People's Republic of Bangladesh.
22. Mohan, G. 2000. "Participatory Development," Retrieved January 28, 2011 from http://oro.open.ac.uk/4159A/DEVCOMP2.pdf
23. Mohan, G. and Hickey, S. 2004. "Relocating participation within a radical politics of development: insights from political action and practice," in Participation: from tyranny to transformation? edited by S. Hickey & G. Mohan, (eds), London: Zed Books.
24. Mosse, D. 2004. " People's Knowledge, Participation and Patronage: Operations and Representations in Rural Development," in Participation: The New Tyranny? edited by B.Cooke & U. Kothari, (eds), London: Zed Books.
25. Nakamura, A. 2007c. Government, Governance, and Governability: A Japanese Perspective from the View of Policy Coordination. In J. J. Hesse, et al., (Eds.), The Public Sector in Transition: East Asia and the European Union Compared (pp. 247264). Berlin: ISE Nomos.
26. Nkunika, A. 1987. " The Role of popular participation in programmes of social development," journal of Social Development in Africa, 2: 17-28.
27. Oakley, P. et al. 1991, Projects with Peoples: The Practice of Participation in Rural Development, Geneva: International Labour Office.
28. Panday, P. K. 2006. "Central-local relations, inter-organizational coordination and policy implementation in urban Bangladesh," The Asia Pacific Journal of Public Administration, 28 (1): 41-58.
29. Platteau, J. 2004. "Monitoring elite capture in community-driven development, development and change," Institute of Social Studies, 35 (2): 223-246.
30. Pretty, J. N. and Scoones, I. 1995. "Institutionalizing adaptive planning and local-level concerns: Looking to the future," in Power and Participatory Development, edited by N. Nelson & S. Wright (eds), London: Intermediate Technology Publications.
31. Sarker, M. H. 2009. Institutionalizing Participatory Development in Local Government - A Case Study in Bangladesh
32. Schneirder, H. and Libercier, M. 1995. "Concepts, Issues and Experiences for Building up Participation," in Participatory Development: From Advocacy to Action, edited by H. Schneider & M. Libercier (eds), Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development.
33. Siddiqui, K. 1994. Local Government in Bangladesh, Dhaka: University Press Limited.
34. Statistical Pocket Book. 2008. Bangladesh Bureaus of Statistics.
35. Swiss Cooperation Office, Dhaka. July 2008. Country Case Study, Citizens' Voice and Accountability Evaluation - Bangladesh.Technical Assistant Project Proposal (TAPP) for PRDP (May 2005), Phase-2, Link Model Cell (LMC), Bangladesh Rural Development Board
36. The Daily Star. 15 March 2008. Swindling by fake NGOs.
37. The Daily Star. Nov 2008. The dilemmas of rural finance.
38. The Daily Star. 4 Februay 2006. Where Bangladesh leads the world.
39. The Daily Star. 16 November 2003. Traditional mindset of UP chairman must be changed.
40. Williams, G. 2004. "Towards a repoliticization of participatory development: political capabilities and spaces of empowerment," in Participation: from tyranny to transformation? edited by S. Hickey & G. Mohan (eds), London: Zed Books.
41. Zafarullah, H.M. and Khan, M.M. 1989. "The politics of rural development in Bangladesh," Asian Journal of Public Administration, 11 (1): 3-24.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 В 1959 г. Akhter Hamid Khan провел исследование по модели Комилла - это была первая реальная попытка добиться развития участия. Необходимо было доказать, что эгалитизм, интересы местной элиты и собственников, а также ограниченные возможности сельских учреждений были причиной неудач исследования, хотя результаты на первых этапах были очень хорошими.
2 В середине 1970-х Правительство сделало еще одну попытку привлечь к управлению в сельских органах власти местное население, так называемое «движение за самодостаточность» Swanirvar ( self-reliance) Movement.
3 В своей статье «Лестница гражданского участия» Sherry R.Arnstein (1969) показала восемь ступеней участия, из которых низшая - это «манипуляция», а высшая - «гражданское участие в управлении».
4 Robert Chambers написал на эту тему несколько ставших известными книг: «Rural Development: Putting the last first» (1983); «Whose Reality Counts? Putting the First Last» (1997).
5 Подлинное знание можно определить как знание, которое местное население накапливает из поколения в поколение, живя в конкретной среде. Такое знание включает технологии, технические навыки, практический опыт и взгляды, т.е. все, что помогает поддерживать стабильное существование в сообществе (United Nations Environment Programme [UNEP], n. d.).
10
12
14
15
16
Согласно данным Statistical Pocket Book-2008 (Bangladesh Bureau of Statistics).
Согласно «Bengal Local Self-Government Act, 1985», местное управление состояло из трех звеньев: Правление округа (District Board), Местное правление (Local Board) и Правление коммуны (Union Board).
Согласно постановлению «Basic Democracies Order, 1959», были созданы четыре звена управления: Совет коммуны (Union Council) был базовым звеном, Совет подокругов сейчас Upazila, Окружной совет (District Council) и Областной совет (Divisional Council).
У UP должно быть 13 постоянных рабочих комитетов, отвечающих за работу в разных областях: финансов и банков; образования и народного просвещения; здравоохранения, планирования семей и контроля эпидемий; аудита и бухгалтерии; по сельскому хозяйству, народному благосостоянию; права и порядка; малой промышленности и кооперативов; по делам женщин и детей; рыбного хозяйства и животноводства; по вопросам посадки деревьев, сельской инфраструктуры, обеспечения водой и санитарного состояния территорий (Source: Local Government UP Amendment Acts, 1993).
В каждом UP 10-15 коммун и столько же выбранных председателей UP.
По данным переписи населения в 2001 г., в стране было 87 362 деревни (Census at a Glance, Bangladesh Bureau of Statistics).
UP как базовое звено местной власти была создана законом «Local Government (Union Parishad) Act 1983» (редакция 1993 г.). По этому Закону UP должна выполнять 38 функций.
В UP (Upazila) более 20 правительственных департаментов и учреждений -это второе звено местного управления. Почти половина из них работает на уровне коммун. Это - департамент сельского хозяйства; животноводства и птицеводства; здравоохранения и планирования семьи; правление развития деревни в Бангладеш; департамент начального образования; технический отдел местного управления; управление рыбным хозяйством; департамент благосостояния и деревенской полиции.
VCM and UCC/UCCM - это два из трех основных компонентов проекта.
В данном проекте (PRDP) все инициативы идут снизу вверх (Scheme Guidelines, Version-2, PRDP-2 2008).
Консультант проекта заметил, что PRDP была сделана попытка организовать собрание UP.
6
7
8
9
11
13
