CC BY
146
УДК 342.34:342.4:342.571/573
В. В. Комарова
Доктрина и правовое оформление российской государственности
В статье исследуются вопросы теоретического наполнения и динамики становления основ конституционного строя, демократизма российской государственности. Определено место и роль доктрины в оформлении механизмов реализации конституционных основ и установлений на примере избирательной системы, института референдума, прослеживается современное закрепление обязательного референдума.
The article examines the issues of theoretical content and dynamics of establishment of the constitutional order, democracy Russian statehood. Place and role of doctrine in the design of mechanisms to implement the constitutional principles and institutions on a sample of the electoral system, the institute referendum traced modern fastening mandatory referendum.
Ключевые слова: основы конституционного строя, демократия, учредительная власть, народовластие, конституция, референдум.
Key words: foundations of the constitutional order, democracy, constituent power, democracy, constitution, referendum.
В вопросах решения современных проблем и выработки перспектив становления современной российской демократии, реализации конституционного императива демократизма российской государственности необходимым подспорьем являются доктринальные источники, фундаментальные научные труды российских государствоведов, касающиеся теории демократии в России.
Провозгласив демократизм основой конституционного строя, конституционный законодатель поставил перед научным сообществом задачу обосновать новый подход к определению российской государственности.
© Комарова В. В., 2014
Основы конституционного строя, закрепляющие основные принципы организации государства, общества, стали объектом рассмотрения значительного числа ученых (С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, В.Д. Зорькин, О.Е. Кутафин, О.Г. Румянцев, Б.С. Эбзеев и др.).
Среди них особое место занимают одни из основоположников теории демократии в России О. Е. Кутафин и В. Т. Кабышев.
Так, О.Е. Кутафин характеризовал конституционный строй как форму (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство1.
В.Т. Кабышев считает целесообразным различать конституционный строй в фактическом и юридическом смыслах: «фактический конституционный строй есть система конституционных отношений, выражающих суверенитет народа, свободы и права человека. Понятие "конституционный строй в юридическом смысле" - это конституционные нормы и конституционные принципы, регулирующие отдельные виды общественных отношений (по реализации суверенитета народа, по фактическому состоянию свобод и прав человека в государстве) существующего социально-экономического и общественного строя»2.
Одним из основных признаков государственной организации общества в современной России, лежащих в ее основе, конституционно закреплен демократизм. В своих работах об основах общественного строя, в специальных исследованиях О. Е. Кутафин неоднократно рассматривал вопросы демократии в России3, анализировал новеллы Конституции России в сфере закрепления народовластия4. По его мнению, «правовая система
1 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 121.
2 См. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни. М., 2013. С. 147.
3 См.: КряжковВ.А., ОсновинВ.С., СкуратовЮ.И. Рец. на кн.:
Кутафин О. Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1985. 288 с. // Правоведение. Л.: Изд-во Ле-нингр. ун-та, 1986, № 3. С. 106-109; Степанов И.М. Рец. на кн.: Кутафин О.Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1985.
4 См.: Кутафин О.Е. Конституция и проблемы ее реализации // Российский конституционализм: проблемы и решения: материалы междунар. конф. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999. С. 35-38; Кутафин О.Е. Современное состояние и перспективы развития науки конституционного права Российской Федерации //
32
России отражает особенности национального правосознания и культуры»5. Отражением особенностей правовой системы России, без сомнения, является система форм непосредственной демократии, ее специфические особенности6.
О. Е. Кутафин писал: «народу принадлежит учредительная власть... для решения базовых, кардинальных вопросов... именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые народ для себя выбирает»7.
Теоретические основы учредительной власти, формы ее осуществления формально закреплены8, но фактически не реализуются. Трудно не согласиться с В. Т. Кабышевым в оценке понятия современности: «управляемая демократия». «Эпоха, в которую мы живем, - пишет он, - характеризуется усилением ро-
9
ли государственных структур» .
В.Т. Кабышев выделяет такие категории, как субъекты власти, субъекты государственной власти и субъекты народовластия, указывая, что субъектами социалистического народовластия могут выступать и субъекты социальной власти народа, и субъекты государственной власти10.
Тезис о социальной власти народа, озвученный В.Т. Кабы-шевым еще в семидесятые годы, актуализировался и нашел свое воплощение в нормативных формах местного самоуправления спустя более трех десятков лет.
Одной из базовых частей механизма реализации демократии может быть названа избирательная система. Трансформация
Гос-во и право на рубеже веков: (материалы Всерос. конф.). Конституционное и административное право. М.: Изд-во ИГиП РАН, 2000. С. 3-6.
5 См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 53.
6 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. Дополненное и переработанное. М.: Проспект, 2010. С. 17.
7 См.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008.
578 с.
8 См. Комарова В.В. Учредительная власть и Основной закон // Lex russi-ca (Русский закон). 2013. № 12. С. 1374-1383.
9 См.: Кабышев В.Т. К вопросу об истории науки конституционного права постсоветской России: часть вторая // Конституционное развитие России. Вып. 6. Саратов, 2005. С. 12.
10 См.: Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 20, 21.
термина в доктрине повлияла на ее закрепление в современном законодательстве.
В середине шестидесятых годов А.И. Ким определенно указывает на недопустимость включения в советскую избирательную систему отношений, урегулированных нормами права, потому как, по его мнению, избирательная система есть только фактические общественные отношения11. Аналогичной точки зрения придерживался в своих работах этого периода и В.Т. Кабышев. В одной из своих работ он отмечает, что «в процессе выборов народных представителей возникают различные общественные отношения: отношения, связанные с участием граждан в формировании своих представительных органов, отношения, связанные с порядком организации и проведения выборов, и отношения, возникающие между избирателями и депутатами после их избирания. Все эти фактические общественные отношения и есть избирательная система, которая регулируется нормами советского избирательного права»12.
С точки зрения современности, конечно, отношения, возникающие между избирателями и депутатами после их избира-ния, включенные В.Т. Кабышевым в понятие «избирательная система», сегодня таковыми не являются. Отношения между депутатским корпусом и избирателями сегодня, по нашему мнению это формы непосредственной демократии регулятивной или консультативной группы13, если пользоваться легальной терминологией законодателя - это формы участия населения в осуществлении власти (гл. 5 ФЗ 13114).
В одном из первых пореформенных учебников конституционного права содержалось такое определение: «Под избирательной системой в РФ понимается порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно граж-
11 См. Ким А. И. Советское избирательное право. М., 1965. С. 25.
12 См. Кабышев В.Т. Указ. соч. С. 67.
13 См.: Комарова В.В. Механизм народовластия современной России: моногр. М.: Формула права, 2006.
14 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изм. и доп., вст. в силу с 30.01.2014): федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2013, № 52 (ч. I). Ст. 6981.
данами РФ в соответствии с федеральными законами, используемые при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ»15. Достоинство данного определения в том, что оно объединяет весьма различные избирательные процедуры и механизмы, принятые как в субъектах РФ, так и на федеральном уровне, закладывает основу для единой теории российского избирательного права.
Не все справедливые и обоснованные, исходя из российской концепции народовластия, высказанные ранее точки зрения нашли свое отражение в законодательстве. Так, еще в советское время прозвучала совершенно актуальная ныне, но до сих пор не нашедшая по различным причинам своего закрепления, позиция В.Ф. Котока и В.Т. Кабышева о том, что закон о референдуме должен прямо закреплять перечень вопросов, требующих обязательного решения исключительно в ходе референдума. В.Ф. Коток и В.Т. Кабышев полагали, что только с помощью референдума могут решаться вопросы принятия или существенного изменения конституции, выхода республики из состава Союза ССР, решаться разногласия между палатами Верховного Совета СССР и некоторые другие вопросы16.
Как известно, сегодня на федеральном уровне обязательный референдум может быть предусмотрен международным договором Российской Федерации17.
Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»18 предусмотрел обязательный референдум заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
15 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М., 1995. С. 301.
16 См.: Кабышев В.Т. Указ. соч. С. 120-121; Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 126-127.
17 О референдуме Российской Федерации: федер. конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008): СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2008. № 17. Ст. 1754.
18 СЗ РФ. 2001, № 52 (1 ч.). Ст. 4916; 2005, № 45. Ст. 4581.
35
Эту позицию, по обязательному решению на референдуме вопроса об объединении с другими субъектами Российской Федерации, в своем законодательстве некоторые из субъектов федерации повторили и расширили.
Так, на референдум Республики Ингушетия обязательно выносятся вопросы об изменении статуса, наименования республики, ее разделения или объединения с другими субъектами Российской Федерации, изменения ее территории или границ в соответствии с законодательством Российской Федерации19.
Отметим положительную динамику развития института референдума как высшей формы непосредственного народовластия и его вида - обязательного референдума по базовым, основополагающим вопросам жизни республики. В таком закреплении видится не только подтверждение конституционного императива третьей статьи Конституции России, но и создание законодателями субъекта дополнительных механизмов реализации конституционной нормы.
Изменение статуса, наименования области, а также ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены только на основе свободного волеизъявления граждан, проживающих на территории Томской области20.
На референдуме Красноярского края решается не только его объединение с другими субъектами Российской Федерации, а также изменение его статуса, наименования и границ края21.
Упрощенную, но имеющую широкий охват формулировку «изменение территории» использует законодатель Пензенской области, где на референдуме должно быть получено согласие граждан Российской Федерации, проживающих в Пензенской области, на изменение территория и наименование этого субъекта федерации22.
19 О Референдуме Республики Ингушетия: конституционный закон Республики Ингушетия от 31.03.1997 № З-РКЗ (ред. от 04.07.2011) // Ингушетия, № 24. 11.04.1997.
20 Устав (Основной Закон) Томской области (принят решением Томской областной Думы от 26.07.1995 № 136) (ред. от 10.07.2013) // Официальные ведомости Государственной думы Томской области: сб. нормативных правовых актов. 01.08.2002. Спецвып.
21 Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. от 04.04.2013) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 29 (250). 16.06.2008.
22 Устав Пензенской области (принят ЗС Пензенской обл. 10.09.1996) (ред. от 26.12.2013) // Пензенские вести. № 133-134. 13.09.1996.
36
Изменение статуса и наименования Челябинской23 и Тамбовской24 областей, а также разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены на референдуме.
Отметим использование сомнительных формулировок «разделение Республики Ингушетия», «разделение Челябинской области», «разделение Томской области». Как известно, федеральный законодатель такую процедуру (разделения) не предусматривает. Возможно, законодатели Челябинской и Томской областей, используя этот термин, имели в виду изменение границ территории субъекта, при которой часть ее будет передана другому субъекту. В отношении Республики Ингушетия это предположение неправомерно, поскольку в упомянутом законе в перечне вопросов, выносимых на референдум, мы видим «разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации, изменение ее территории или границ».
В 2000 г. в Ставропольском крае25, в 2007 г. в Вологодской области26 законодатели отказались от референдума как способа решения народом субъекта вопросов изменения его статуса, границ, наименования.
В заключение хочется сказать следующее. Практика весьма неоднозначно приняла ценности конституционно закрепленных основ конституционного строя, демократической государственности России.
Демократия, как показывает практика, это не статика, не завершенное состояние, скорее это динамика: непрерывный поиск, обретение народом новых форм осуществления власти. Этот
23 Закон Челябинской области от 25.05.2006 № 22-ЗО (ред. от 29.08.2013) Устав (Основной Закон) Челябинской области (подписан губернатором Челябинской области 09.06.2006) // Южноуральская панорама. № 114-115, 16.06.2006.
24 Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят постановлением Тамбовской областной думы от 30.11.1994 № 84) (ред. от 07.11.2013) // Тамбовская жизнь. № 233. 06.12.1994.
25 Отметим, до 09.06.2000 г. для изменения статуса, наименования Ставропольского края, а также его разделения или объединения с другими субъектами Российской Федерации требовалось беспрецедентное согласие квалифицированного большинства (две трети) жителей Ставропольского края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума.
26 Устав Вологодской области от 18.10.2001 № 716-ОЗ (ред. от 13.01.2014) // Законодательство Вологодской области, сент.-окт., 2001. № 5. С. 25 (дата подп. в печать 18.01.2002).
процесс ни в одной стране мира не был свободен от неудач и ошибок. И тем не менее, по нашему твердому убеждению, научное обоснование конституционных концепций и механизмов их реализации, инкорпорирование теоретически обоснованных предложений в нормативные правовые акты, позволит выполнить конституционно поставленные цели и задачи.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М., 2000.
2. Баймаханов М.Т., Кутафин О.Е., Хакимов М.Х. Комплексный труд о роли Советов в развитии социалистической демократии (Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии / отв. ред. К.Ф. Шеремет. - М.: Наука, 1976. - 429 с.) // Вестн. Моск. ун-та. -М.: Изд-во Моск. ун-та. 1979. № 2. - С. 77-78.
3. Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм. - М., 2003.
4. Государственное право Российской Федерации: курс лекций / под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1993. Т.1. - С. 108.
5. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. -М., 2011.
6. Кабышев В.Т. К вопросу об истории науки конституционного права постсоветской России: часть вторая // Конституционное развитие России. - Вып. 6. - Саратов, 2005.
7. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни. - М., 2013.
8. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. - Саратов, 1974.
9. Ким А.И. Советское избирательное право. - М., 1965.
10. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. -М., 2002.
11. Комарова В.В. Механизм народовластия современной России: моногр. - М.: Формула права, 2006.
12. Комарова В.В. Учредительная власть и Основной закон // Lex russica (Русский закон). 2013. - № 12. - С. 1374-1383.
13. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие; доп. и перераб. - М.: Проспект. 2010.
14. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. - М., 1964. - С. 126-127.
15. Кряжков В.А., Основин В.С., Скуратов Ю.И., Кутафин О. Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1985. - 288 с. // Правоведение. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1986, № 3. С. 106-109.
16. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. - М.: Норма, 2008. - 578 с.
17. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. - М., 2002.
18. Кутафин О.Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. - М., 1985.
19. Кутафин О.Е. Конституция и проблемы ее реализации // Российский конституционализм: проблемы и решения: материалы между-нар. конф. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999. - С. 35-38.
20. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М., 2001.
21. Степанов И.М. Рец. на кн.: Кутафин О.Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. - М.: Изд-во Моск. унта, 1985.
22. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. - М., 2013.
