CC BY
217
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
N.Yu. Agafonova Disciplinary Punishment in the Context of Responsibility of Civil Servants
The problematic aspects of subjecting civil servants to disciplinary liability for misconduct and imposing disciplinary penalties on them are considered. A classification of disciplinary measures on the bases of the current legislation is provided. The conclusion of the need to specify each case of misconduct in order to inflict a punishment is made.
Key words and word-combinations: disciplinary punishment, measure of disciplinary responsibility, official misconduct.
Рассматриваются проблемные аспекты привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершение ими должностных проступков и наложения на них дисциплинарных взысканий. Дается классификация мер дисциплинарной ответственности на основе действующего законодательства. Делается вывод о необходимости конкретизации нарушений дисциплины на службе, за каждое из которых будет назначаться мера ответствен-
Ключевые слова и словосочетания: дисциплинарные взыскания, меры дисциплинарной ответственности, должностные проступки.
УДК 342.9:35.08 ББК 67.401.02
Н.Ю. Агафонова
ДИСЦИПЛИНАРНЫЕ
ВЗЫСКАНИЯ
В КОНТЕКСТЕ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ГРАЖДАНСКИХ
СЛУЖАЩИХ
^Эффективность государственного управления в целом зависит от совокупной продуктивности работы государственных гражданских служащих, которая определяется полнотой реализации поставленных перед ними задач. Такая установка нашла свое отражение в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» [1]. Одной из целей, провозглашенных в документе, является формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления.
О профессионализме управленцев судят не только по их квалифицированности. Профессиональная компетентность современных чиновников, находящихся на государствен-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 89
ной службе, включает в себя и дисциплинированность. Современные ученые, занимающиеся проблемами государственной службы, считают, что обязанность соблюдать служебную дисциплину является одной из основных для гражданского служащего. Она выражает общие требования должностного поведения гражданского служащего, в ней проявляется его отношение ко всем другим обязанностям, возникающим в процессе исполнения служебного контракта [2, с.159].
Законодательным актом, регламентирующим вопросы дисциплинарной ответственности гражданских служащих, служебного поведения, является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3]. В настоящее время требования к служебному поведению государственного служащего разбросаны по разным статьям указанного Закона и не систематизированы по уровню их значимости. Сохраняется необходимость конкретизации данных требований применительно к различным служебным ситуациям.
При исполнении служащими своих должностных обязанностей они не вправе совершать правонарушения, производить действия, подрывающие авторитет государства или создающие препятствия для нормальной работы его органов. Однако государственными служащими все же допускаются прогулы и опоздания. Встречается недобросовестное отношение к своим должностным обязанностям или их невыполнение, что, несомненно, приводит к нарушению организации служебной деятельности.
Согласно действующему законодательству представитель нанимателя вправе, но не обязан привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, а отсутствие в составе дисциплинарного проступка видовых объектов позволяет представителю нанимателя (начальнику) формулировать их самостоятельно. Вследствие этого нарушается один из ключевых принципов - неотвратимости наказания, согласно которому гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, в обязательном порядке подлежит наказанию, неся тем самым ответственность, предусмотренную дисциплинарным законодательством. На наш взгляд, неотвратимость ответственности есть лучший способ проявления предупредительного воздействия дисциплинарного закона и его применения.
Анализ положений о дисциплинарной ответственности гражданских служащих позволяет прийти к выводу об неэффективности Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в этой части. Служащие, совершающие проступки или позволяющие себе упущения по службе, остаются безнаказанными, поскольку законодательство позволяет «договориться» о смягчении наказания или просто ограничиться устным замечанием, признанием допущенных нарушений, беседой. Исходя из этого, считаем, что нарушения дисциплины на службе должны быть систематизированы в Дисциплинарный кодекс, за каждый вид должна быть назначена мера ответственности.
Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных гражданских служащих. За совершение дисциплинарного
90 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
проступка в порядке служебного подчинения предусмотрено применение мер дисциплинарного воздействия. Такими мерами согласно действующему законодательству являются дисциплинарные взыскания, перечень которых прописан в ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Отметим, что первоначально вместо выражения «дисциплинарное взыскание» в юриспруденции употреблялось «дисциплинарное наказание». Оно возникло в области церковной юрисдикции для обозначения категории взысканий - особых воспитательных мер, применяемых церковью в отношении духовных лиц, учинивших незначительную провинность. Исследователи канонического права применяли этот термин, который оставался не известным остальным юристам, в том числе и занимавшимся анализом преступлений по службе [4, с. 584]. Выражение «дисциплинарное наказание» по отношению к гражданским служащим впервые употребляется Гэннером, ученым, стоявшим у истоков исследования сущности государственной службы. Он указывал на то, что «точка зрения подобных небольших взысканий более дисциплинарная, более рассчитана на поддержание порядка на службе и на исправление» [4, с. 585] и предлагал таким образом обозначать незначительные взыскания.
Как уже было отмечено, одним из недостатков действующего закона о государственной гражданской службе является отсутствие в нем видовых объектов дисциплинарных проступков. Закон выделяет лишь родовой объект посягательства - неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Но привлечь к ответственности можно именно за видовые правонарушения. Например, в Кодексе об административных правонарушениях [5] обозначены 17 родовых объектов, каждый из которых сопровождается перечнем десятков видовых объектов. Этот же принцип положен в основу уголовного права. Таким образом, ответственность наступает при посягательстве на видовой объект, а действующий принцип неотвратимости наказания выражается в формуле «конкретное наказание следует за конкретное нарушение».
В Федеральном законе о государственной гражданской службе (ст. 57) предусматривается, что за совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы. Для того чтобы эта формула эффективно работала, необходимо иметь четкое представление о самом дисциплинарном проступке.
Без перечня должностных обязанностей государственного служащего нельзя определить, совершил ли он именно дисциплинарный проступок. В соответствии со ст. 47 Федерального закона о государственной гражданской службе перечень должностных обязанностей гражданского служащего, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых назначается дисциплинарное взы-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 91
скание, должен быть изложен в должностном регламенте. Таким образом, при назначении взыскания каждый начальник должен иметь перед глазами грамотно сформулированный в должностном регламенте перечень должностных обязанностей служащего, с которым, естественно, должен быть ознакомлен и сам служащий.
Одним из основных недостатков должностных регламентов является неполное определение обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих, а также их взаимосвязей, что ведет к несбалансированности и несогласованности указанных элементов статуса служащего. Поэтому необходима четкая и в правовом отношении квалифицированная формулировка подраздела регламента об ответственности конкретного должностного лица. Основной акцент здесь должен быть сделан на максимально адекватной разработке фактических оснований ответственности гражданского служащего, то есть на характеристике служебных упущений и нарушений, за которые тот может понести реальную ответственность. В законодательстве же необходимо указать, какую именно меру дисциплинарной ответственности следует назначать за тот или иной проступок по службе.
Исходя из содержания ст. 15 Федерального закона о государственной гражданской службе («Основные обязанности гражданского служащего»), можно сформулировать перечень основных, наиболее принципиальных нарушений, которые должны быть прописаны в должностном регламенте вместе с мерой ответственности за их совершение.
Предполагаем, что освобождение от замещаемой должности гражданской службы должно стать следствием:
- превышения должностных (служебных) полномочий - совершения гражданским служащим действия по службе, не предоставленного ему законом или поручением руководителя в пределах данных ему полномочий. При этом превышением не будет считаться совершение гражданским служащим действия, не предоставленного ему законом или возложенным на него поручением, но необходимого для предотвращения более серьезного проступка, противозаконного деяния по службе;
- умышленного препятствования исполнению обязанностей другим служащим;
- умышленной (неоправданной) медлительности по службе.
Увольнение с государственной гражданской службы будет адекватной мерой ответственности в случае:
- непринятия мер по предупреждению или пресечению вреда, угрожающего порядку управления, общественному или частному интересам, если такие обязанности возложены на служащего должностным регламентом, или поручением;
- разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших служащему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство;
92 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
- непринятия мер по сохранности предоставленного служащему для исполнения должностных обязанностей государственного имущества.
Подчеркнем, что этот перечень нарушений далеко не полный. Но в нем принципиально обозначен подход к реализации неотвратимости наказания провинившегося подчиненного без права на выбор меры ответственности его начальником. Это тем более важно, что ни действующие законы, ни практика привлечения к дисциплинарной ответственности нарушителей требований служебного поведения не обеспечивают сегодня необходимого уровня дисциплины на гражданской государственной службе.
Государственная служба как явление и особая сфера профессиональной деятельности сегодня переживает возрождение. Однако процесс происходит на фоне всепоглощающей коррупции и бюрократизации, чему в немалой степени способствовали долгие годы работы непорядочных, неквалифицированных, нравственно не подготовленных работников государственных органов. Современное Российское государство заинтересовано в повышении своего авторитета, в том числе за счет повышения авторитета гражданских служащих, несущих имидж бескорыстного служения Отечеству.
Для того чтобы быть действенной, эффективной, гражданская служба должна основываться на прочном нравственном фундаменте. Именно безответственность, непорядочность служащего, несоблюдение им правил должностного поведения может дискредитировать любые попытки власти повысить свой авторитет. Пока сами служащие будут чувствовать свою безнаказанность, государственная служба не выйдет на новый уровень развития, не станет более нравственной, ответственной, компетентной и, самое главное, функционирующей во благо общества.
В общественном сознании авторитет служащих объективно связывают с их порядочностью, честностью, с их компетентностью и профессионализмом. Устранение имеющихся в законодательстве о государственной гражданской службе пробелов в сфере привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение служащими нарушений призвано способствовать повышению эффективности работы государственного аппарата.
Библиографический список
1. О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. // Рос. газ. 2009. 11 марта.
2. Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М., 2005.
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2010. № 7. Ст. 704.
4. Жижыленко А. А. Наказание: его понятие и отличие от других правоохранительных средств. Пг., 1914.
5. Кодекс об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 19-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; 2010. № 31. Ст. 4208.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 93
