CC BY
196
Маркунин Роман Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент,
Саратовская государственная юридическая академия
(e-mail: markunin88@gmail.com)
Дисциплинарная ответственность депутатов Государственной Думы: исторический и современный аспекты
В статье исследуются вопросы дисциплинарной ответственности депутатов первого и современного российских парламентов. Приводятся примеры мер дисциплинарной ответственности депутатов. Предлагается внести некоторые изменения в действующее законодательство.
Ключевые слова: Государственная Дума, парламент, депутаты, дисциплинарная ответственность, санкции.
R.S. Markunin, Candidate of Law, Assistant Professor, Saratov State Academy of Law; e-mail: markunin88@gmail.com
Disciplinary responsibility of deputies of the State Duma: historical and modern aspects
The article is devoted to investigating the disciplinary responsibility of the deputies of the first and modern Russian parliaments. Examples of measures of disciplinary responsibility of deputies are given. Proposals on the introduction of relevant changes to the current legislation are made. Key words: State Duma, Parliament, deputies, disciplinary responsibility, sanctions.
Вопрос ответственности депутатов является актуальным, поскольку сама деятельность депутатов должна проходить в интересах населения, которое, непосредственно формируя органы представительной власти, надеется на достойное представление своих интересов и решение конкретных проблем. Ответственность же в данном случае является гарантом, обеспечивающим поддержание должного уровня профессионализма в депутатской деятельности.
Особое место в этом вопросе занимает дисциплинарная ответственность, так как она связана с особенностями депутатской деятельности, а именно с ее открытостью и публичностью. Предпосылки статуса депутата, помимо правовых и политических требований, включают также и этические нормы, соблюдение которых необходимо для тех, кто претендует осуществлять депутатские полномочия. Ответственность за нарушение этических норм, закрепленных в нормативных актах, является частью системы ответственности депутата как члена представительного органа. В настоящее время в действующем законодательстве, к сожалению, отсутствует эффективный механизм, позволяющий поддерживать дисциплину депутата на должном уровне.
Дисциплинарная ответственность депутата -вид юридической ответственности, наступающий за нарушение норм регламента органа представительной власти либо депутатской этики и выражающийся в применении мер дисциплинарного воздействия, перечень которых
устанавливается регламентом соответствующего представительного органа.
Рассмотрим правовое регулирование применения дисциплинарных санкций, предусматривающих ответственность депутатов первого и современного российских парламентов.
Нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус депутатов Государственной Думы в 1905-1917 гг., являются гл. X «Свода Основных Государственных Законов Российской империи» [1, с. 7, 8], Учреждение Государственной Думы [2] и Наказ Государственной Думы в 1906-1917 гг. [1, с. 29-41].
В Наказе Думы обязанностям и ответственности членов этой палаты посвящена глава «Личное положение членов Государственной Думы», содержащая нормы, которые могут быть отнесены к дисциплинарной ответственности. Эти нормы закрепляют санкции за несоблюдение обязанностей членов парламента. Наказом закреплены следующие обязанности членов представительного органа: присутствие на заседаниях Государственной Думы, на заседаниях ее комиссий; соблюдение порядка заседаний Госдумы; принятие участия в голосованиях; уведомление председателя Думы об отпуске и соблюдение его продолжительности. Некоторые из перечисленных обязанностей были подкреплены необходимыми санкциями. Так, в случае нарушения порядка членом палаты он мог быть лишен слова, а также удален с заседания или устранен на определенный срок от участия в собраниях. Практика деятельно-
232
сти Государственной Думы свидетельствует о разнообразных мерах дисциплинарного воздействия председателя и общего собрания в случае нарушения порядка членом палаты: призыв к порядку, замечание, лишение слова, удаление из зала, устранение от участия в заседаниях на срок от 1 до 15 дней. Важным способом воздействия председателя являлось право останавливать выступавших депутатов. Председатель пользовался этим правом в отношении тех ораторов, которые уклонялись от предмета обсуждения; произносили речи по «бумаге» или на иностранном языке, допускали оскорбления других членов Думы или посторонних лиц, неуважение к органам власти, обсуждали действия императора, призывали к коренным преобразованиям государственного строя. Как отмечал в своем дневнике Я.В. Глинка, занимавший на протяжении 11 лет деятельности Государственной Думы ведущие должности в ее Канцелярии, «разнузданность нравов и языка в Государственной Думе с трибуны и с мест не знает пределов. Систематически проявляется неуважение как самому учреждению, так и по отношению друг к другу» [3, с. 73]. Следует отметить, что с заседания Госдумы депутат мог быть удален только на основании ее коллегиального решения.
Самым массовым было удаление депутатов во время второй сессии IV Думы 22 апреля 1914 г. В процессе прений по бюджету левые члены Госдумы устроили обструкцию, когда выступал председатель Совета министров И.Л. Горемыкин. В результате разразившегося скандала 22 депутата были устранены от участия в работе общего собрания на 15 заседаний [4]. В последний раз такая мера дисциплинарного воздействия применялась на пятой сессии IV Думы. 19 ноября 1916 г. социал-демократы и трудовики пытались сорвать выступление с декларацией правительства председателя Совета министров А.Ф. Трепова. По предложению председателя М.В. Родзянко, четверо членов Думы были удалены на 8 заседаний, а еще четверо - на 15 заседаний [5].
Использовались и финансовые санкции. В обязанность депутатов входило присутствие на заседаниях палаты. Каждый депутат должен был внести свое имя в ведомость присутствующих, но если он не принимал участия в поименном голосовании, то считался отсутствующим. Комиссия Думы выясняла причины неявки на заседания палаты. Отсутствующий без уважительных причин на заседании палаты лишался за каждый пропущенный день причитавшегося ему денежного довольствия.
В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ нет главы, специально
посвященной дисциплинарной ответственности депутата. Ряд норм, которые теоретически могут быть отнесены к дисциплинарной ответственности, содержатся только в гл. 5 «Начало работы Государственной Думы. Порядок проведения заседаний Государственной Думы», закрепляющей обязанности депутата и предусматривающей санкции за их нарушение. Регламент Государственной Думы закрепляет следующие обязанности депутата как члена коллегиальной государственной структуры: обязанность присутствовать на заседаниях палаты; обязанность соблюдать правила депутатской этики; обязанность во время работы в Думе носить «деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности Государственной Думы»; обязанность осуществлять право на голосование только лично.
Некоторые из перечисленных обязанностей депутатов подкреплены необходимыми санкциями. Так, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 16 ноября 2016 г. № 241-7 ГД в п. 5 ст. 44 Регламента Государственной Думы внесены изменения, устанавливающие ответственность в виде уменьшения размера ежемесячных выплат в случае отсутствия депутата на заседании палаты без уважительной причины на одну шестую за каждое пропущенное заседание палаты. Решение о применении дисциплинарной ответственности в отношении отсутствующего без уважительной причины депутата Государственной Думы принимается Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Введение в законодательство действовавшей в имперский период нормы о денежных санкциях за пропуски заседаний депутатами Государственной Думы без уважительных причин было вызвано массовым характером отсутствия депутатов на заседаниях. Возможность возвращения данной нормы в категорию действующих определена наличием бюджетного денежного содержания у депутатов современного российского парламента. Данный механизм повышения ответственности депутатов имеет историческое основание и эффективную апробацию.
В ст. 45 Регламента Государственной Думы закреплены такие дисциплинарные меры ответственности за нарушение депутатской этики, как предупреждение председательствующим выступающего, а в случае повторного нарушения лишение права выступления в течение всего дня заседания или на срок до одного месяца решением палаты. Целесообразно изменить порядок применения такого дисциплинарного взыскания, как лишение депутата Государственной Думы слова на одно заседание. В соответствии
233
со ст. 45 Регламента Госдумы лишение депутата слова на одно заседание осуществляется единоличным решением председательствующего. По мнению автора, это создает возможности для субъективных оценок в отношении эмоционально выступающих депутатов. Наказ Государственной Думы 1905-1917 гг. предусматривал лишение слова только на основании коллегиального решения - в случае необходимости пресечь противоправное выступление на заседании за лишение слова в течение дня голосовали все присутствующие.
В Государственную Думу периодически вносятся законопроекты, касающиеся мер дисциплинарной ответственности. Так, до последних изменений в Регламент депутаты фракции ЛДПР внесли на рассмотрение свой законопроект, устанавливающий обязанность депутатов посещать пленарные заседания и предусматривающий лишение полномочий, если депутат пять раз пропустил пленарные заседания без уважительных причин, факт пропусков которых подтверждался бы Верховным Судом.
Безусловно, сегодня назрела настоятельная потребность в создании системы санкций в области дисциплинарной ответственности. Вместе с тем, недопустимо применение к нарушителям мер ответственности, не установленных в регламентах. В связи с этим считаем, что следует закрепить в регламенте Государственной Думы дополнительные меры дисциплинарной ответственности. Диапазон может быть достаточно широким: от лишения слова до выдворения из зала заседаний, как это делается в некоторых странах. В случае наиболее грубого нарушения Регламента конкретные действия народного избранника также должны стать предметом обсуждения избирателями его округа. Депутат должен отчитаться за свое поведение перед избирателями и самим пред-
1. Свод законов Российской империи. Книга первая. Т. I. Ч. 2. СПб., 1912.
2. ПСЗ - 3. Т. XXV. 1 Отд. № 26661.
3. Глинка Я. В. Одиннадцать лет в Государственной думе. 1906-1917: Дневник и воспоминания. М., 2001.
4. Речь. 1914. № 109, 110.
5. Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв четвертый. Сессия V. Пг.,1917. Стб. 240-251.
6. Окулич И. П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003.
ставительным органом. А в крайних случаях полезно было бы закрепить возможность инициирования процедуры лишения депутатского мандата в результате виновно совершенных действий, факт которых устанавливается представительным органом.
Считаем, что наличие должной системы санкций окажет дисциплинирующий эффект на депутатов. Ответственность парламентариев перед представительным органом власти и избирателями вполне оправданна и вытекает из природы депутатского мандата. Влияние граждан на деятельность депутатов и ее контроль, а также необходимость установления их ответственности предопределяются функцией народного представительства, заключающейся в поддержании тесной связи с обществом. В таком случае ответственность депутата следовало бы понимать как отрицательное отношение государства, избирателей и общественности к депутатам, нарушившим нормальную деятельность властных структур, выражающееся в применении к виновному депутату мер общественного воздействия или установленных государством санкций [6, с. 229].
Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день существующих мер ответственности недостаточно для обеспечения эффективной работы парламентариев. Появилась необходимость в усовершенствовании института дисциплинарной ответственности в отношении депутатов и в его должном юридическом оформлении. Совершенствование механизма ответственности оправдано не только на федеральном уровне. Считаем, что на региональном и местном уровнях власти также необходимо закреплять дополнительные меры дисциплинарного характера. Данные меры повысят уровень культуры народных представителей по отношению к своим коллегам.
1. Code of laws of the Russian Empire. The first book. Vol. I. Pt. 2. St. Petersburg, 1912.
2. Complete coll. of laws - 3. Vol. XXV. 1 Dep. № 6661.
3. Glinka Ya.V. Eleven years in the State Duma. 1906-1917: Diary and memories. Moscow, 2001.
4. Speech. 1914. № 109, 110.
5. The State Duma. Verbatim reports. Convening the fourth. Session V. Petrograd, 1917. Column 240-251.
6. Okulich I.P. Problems of the legal status of a deputy of the legislative (representative) body of state power of a subject of the Russian Federation. Chelyabinsk, 2003.
234
