CC BY
113
Колесников Андрей Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии
(тел.: +79272225999)
Диссонансы законодательства о местном самоуправлении
Статья посвящена изучению сбалансированности норм законодательства о местном самоуправлении и их несоответствия конституционным и международным принципам муниципального права.
Ключевые слова: принципы муниципального права, государственная политика, местное самоуправление, гармоничное развитие законодательства.
A.V. Kolesnikov, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy; tel.: +79272225999.
Dissonances of local government's legislature
The article is devoted to studies of the balance of the legislation on local government and noncompliance with constitutional and international principles of municipal law.
Key words: principles of municipal law, public policy, local government, harmonious development of the legislature.
В российском законодательстве происходят «крупные по масштабам и качественные по содержанию изменения, определяемые внутренними и внешними процессами интеграции и дифференциации, расширением либо сужением сфер правового регулирования» [1]. Характерными чертами отечественного законодательства давно стали отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного нормативного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования [2].
Развитие институтов современного гражданского общества, государства и местного самоуправления, его модернизация основаны на Конституции РФ, закрепляющей фундаментальные принципы свободы, справедливости, демократии, прав и обязанностей человека и гражданина. Конституционные установления являются общеобязательными. Ее нормы имеют высшую юридическую силу, прямое и непосредственное действие (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Однако сегодня в России существуют как позитивные, так и негативные факторы, способствующие либо мешающие упрочению конституционности [3].
В период с 1993 по 2003 гг. на федеральном уровне было принято два закона, формулирующих основные (общие) принципы организации
местного самоуправления. Возникает ощущение, что принципы местного самоуправления «подгоняют» под требования конкретных людей и социальных групп. Но так не должно быть, поскольку принципы права являются не результатом объективного усмотрения законодателей или ученых, а органически присущими праву качествами. Они отражают закономерности общественного развития, потребности данного общества, государства. В этом их социальная обусловленность, зависимость от реальных жизненных условий [4].
Основные направления, задачи и принципы государственной политики в области местного самоуправления впервые достаточно четко были обозначены в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». В этом нормативном правовом акте государство (в лице Президента РФ) сделало попытку наметить доктринальную концепцию развития местного самоуправления.
Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика
57
должна быть направлена на решение следующих задач: а) обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; б) создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; в) обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
В рамках каждого из названных направлений государство предполагало решить множество важнейших задач, основанных на соблюдении следующих принципов: 1) единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики; 2) комплексный подход к реализации государственной политики; 3) взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики; 4) преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы; 5) всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства; 6) невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления; 7) контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.
Резюмируя суть правовой позиции, занятой государством и Президентом РФ в области развития местного самоуправления, нельзя не отметить некоторую инновацию, колоссальный объем намеченных государством задач и демократичность принципов, инкорпорируемых к уже закрепленным в законодательстве принципам муниципального права. Не претендуя на абсолютную истинность собственного мнения, постараемся сделать общий анализ того, как Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.) были решены намеченные задачи и плавно закреплены предполагаемые принципы. Постараемся учитывать «феномен одновременного участия норм» [5] конституционного и муниципального права в механизме правового регулирования общественных отношений, возникающих на местном уровне, и лаконично охарактеризовать состояние лишь некоторых институтов.
Произошло количественное увеличение форм прямого волеизъявления по сравнению с предыдущим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации». Устанавливая в одиннадцати статьях двенадцать основных форм прямой демократии, законодатель оставляет перечень этих форм открытым и предусматривает проведение других, не закрепленных в законе форм непосредственного волеизъявления. Казалось бы, Закон 2003 г. ведет к развитию демократии и привлечению населения к осуществлению реального решения проблем и вопросов местного значения, но более детальное его изучение говорит о том, что это не совсем так. Например, порядок принятия устава муниципального образования претерпел далеко не демократические изменения.
Закон 2003 г. закрепил положение, согласно которому устав принимается представительным органом местного самоуправления, за исключением поселений с населением 100 человек, обладающих избирательным правом. Из этого следует, что законодатель предпочел убрать население из числа основных субъектов, принимающих устав муниципального образования. Долгое время считалось, что принятие устава населением в большей степени обеспечивает реализацию конституционного принципа граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, способствует зарождению у них интереса к нормотворческому процессу [6] и т.д., поэтому вызывает недоумение факт, что в стране, стремящейся к народовластию, законодательство основной упор делает на формы представительной, а не прямой демократии. Это тем более странно на общем фоне расширения перечня институтов прямой демократии, последовавшего в новом федеральном законодательстве [7]. И хотя говорить о приоритете какой-либо формы демократии, как считают некоторые ученые, некорректно [8], думается, что в случае с принятием устава муниципального образования это важно, поскольку обусловлено наличием необходимости определения в уставе структуры органов местного самоуправления (ст. 44 Закона 2003 г.).
Конституция РФ недвусмысленно устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (п. 1 ст. 131). Следовательно, любой устав, принятый в соответствии с новым Законом 2003 г., по формальным признакам может считаться противоречащим Конституции РФ, а значит - незаконным, несмотря на то, что проект устава в обязательном порядке выносится на публичные слушания, имеющие для органов местного самоуправления рекомендательный, необязательный характер. Таким образом, намечается тенденция постепенного фактического снижения роли форм прямого волеизъявления в
58
управлении муниципальным образованием при законодательном увеличении их количества.
Установленная Законом 2003 г. система организации муниципальной власти открыта для широкой критики. Игнорируя ст. 131 Конституции РФ, законодатель в Законе 2003 г. (ст. 34) закрепил несколько необоснованных положений: 1) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; 2) наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным; 3) самостоятельность населения (на референдуме или сходе граждан) в определении структуры органов местного самоуправления допускается только в случае образования на межселенной территории вновь созданного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования и только при условии наличия соответствующей инициативы жителей.
Думается, недопустимо рассматривать обязательность наличия представительных органов, главы муниципального образования и местной администрации, установленную Законом 2003 г. (п. 2 ст. 34), как общий принцип. Это, прежде всего, императивная норма, устанавливающая обязанность. Часть 1 ст. 131 Конституции РФ недвусмысленно говорит о самостоятельности определения структуры органов без всяких исключений.
Современное федеральное законодательство о местном самоуправлении «проигнорировало правовую позицию Конституционного Суда РФ о возможном существовании местных (территориальных) органов государственной власти. Необходимо расширить права и инициативу субъектов Российской Федерации, как в организации самого местного самоуправления, так и в его функционировании.В разнообразии состоит сила федерализма и местного самоуправления» [3].
Принятое законодательство характеризуется концентрацией власти на федеральном уровне. Основной проблемой является «принципиальная разница уровней власти, из чего можно сделать вывод о том, что ни региональная, ни местная власть с точки зрения полноты ответственности властью в собственном смысле не
являются. Это квази-властные образования, дополняющие унитарное по сути строение государства и гиперцентрализованную систему государственной власти» [9].
Имеется немало проблем с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Если подходить к этим нормам с точки зрения злободневности проблемы, то в качестве наиболее актуальной среди прочих установок представляется выделение обстоятельства, согласно которому наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это весьма важное, актуальное для России условие. Презумпция финансовой обусловленности гарантирует выполнение приобретенных функций.
Анализ проблемы соотношения двух групп полномочий (собственных и делегированных), проведенный исследовательницей К. Майс в Германии, очень точно отражает современное положение муниципальных образований в России. Согласно ее выводам «даже если при увеличении обязанностей и (соответствующем) возрастании расходов общин увеличиваются их доходы (будь то в рамках коммунальной финансовой компенсации, будь то в рамках целевых государственных дотаций), данное увеличение доходов часто не компенсирует возрастание действительного финансового бремени. В результате общины либо должны соглашаться на возрастание своей задолженности (ввиду необходимости новых займов)... либо должны использовать те доходы, которые в иных условиях предназначались бы для решения задач самоуправления (в собственном смысле)» [10]. Следовательно, проблема здесь носит не только конституционно-правовой, но и финансово-правовой характер, поскольку государственные органы при делегировании полномочий, как правило, одновременно пытаются сократить финансирование, возложив бремя растрат на муниципалитеты.
Говоря о необходимости наличия обратной передачи полномочий, следует указать, что Закон 2003 г. (ст. 75) предусматривает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления и введение временной финансовой администрации в муниципальных образованиях. Однако такое осуществление полномочий не имеет ничего общего с принципами добровольности и взаимного согласия сторон. Это санкция, применяемая органами государственной власти к органам местного самоуправления. При этом данные положения
59
(о временной финансовой администрации) распространяются на все виды муниципальных образований, тогда как прямое наделение отдельными государственными полномочиями предусматривается только применительно к муниципальным районам и городским округам. Существуют и другие факты, свидетельствующие о стремлении государственной власти к централизации [11].
Итак, намеченные в Указе Президента 1999 г. цели и принципы государственной политики в области развития местного самоуправления в полном объеме не реализованы. Мы солидарны с мнением Н.В. Витрука о том, что «обладая высокой степенью абстракции и качеством системности, Конституция РФ позволяет выра-
зить всю глубину ее содержания, приобретает всеобщий надотраслевой характер» [3]. Такая завуалированная централизация происходит по причине нежелания брать ответственность за процессы, происходящие на низовых уровнях развития и жизни российского общества. Можно сформировать иную реальную и гармоничную систему местного самоуправления, сочетаемую с сильной государственной (в том числе единой исполнительной) властью. Эта система будет построена на основе существующих конституционных и международных принципов, ибо именно «принципы являются активным компонентом юридической практики, поскольку с их помощью можно достичь выполнения основных задач правоприменения» [12].
1. Баранов В.М, Пшеничное М.А. Гармонизация законодательства как общеправовой феномен //Журнал Российского права. 2009. № 6.
2. Савицкий В.А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований // Местное право. 2000. № 7.
3. Витрук Н.В. Соблюдение Конституции Российской Федерации как условие модернизации и прогрессивного развития современной России // Современное общество и право. 2011. № 1.
4. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 1995.
5. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004.
6. Садинова О.Г. Устав муниципального образования // Юридическая наука в современном мире: фундаментальные и прикладные проблемы. Пермь, 2000.
7. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004.
8. Конституция Российской Федерации: науч.-практ. комментарий /под. ред. Б.Н. То-порнина. М., 1997.
9. Концепция институционального развития исполнительной власти в Российской Федерации (проект). Саратов, 2012.
10. Meis Chr. Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden. Baden-Baden, 1989.
11. Колесников А.В. Концепция укрепления вертикали власти в реформе местного самоуправления // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 2.
12. Смирнов Д.А. Принципы современного российского налогового права. М., 2009.
1. Baranov V.M., Pshenichnov M.A. Legislation harmonization as all-legal phenomenon //Magazine of Russian law. 2009. № 6.
2. Savitsky V.A. Problems of ensuring system of regulations of municipalities //Local Law. 2000. № 7.
3. Vitruk N.V. Observance of Constitution of the Russian Federation as condition of modernization and progressive development of modern Russia // Modern society and right. 2011. № 1.
4. Theory of state and law: course of lectures / ed. by N.I. Matuzov, A.V. Malko. Saratov. 1995.
5. Gadzhiev G.A. Constitutional principles of market economy. M., 2004.
6. Sadinova O.G. Municipality statute // Jurisprudence in the modern world: fundamental and applied problems. Perm, 2000.
7. Vydrin I.V. Russian municipal law. M., 2004.
8. Constitution of the Russian Federation: sci.-pract. commentary // ed. by B.N. Topornin. M., 1997.
9. Concept of institutional development of executive power in the Russian Federation (project). Saratov, 2012.
10. Meis Chr. Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden. Baden-Baden, 1989.
11. Kolesnikov A.V. Concept of strengthening of a power vertical in reform of local government // Law policy and law life. 2007. № 2.
12. Smirnov D.A. Principles of the modern russian tax law. M., 2009.
60
