CC BY
191
УДК 347.453.3+332.816
ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОГО ПОНИМАНИЯ СОДЕРЖАНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ЖИЛИЩЕ
С. И. Курпякова, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой гражданского и
предпринимательского права Московского гуманитарного университета
Проанализированы вопросы теоретико-правового осмысления содержания права граждан на жилище в современных условиях. Автор рассматривает различные подходы к данной правовой категории и приходит к выводу, что право на жилище можно полно раскрыть только на основе комплексного и системного анализа ряда конституционных положений и иных норм отраслевого законодательства.
Ключевые слова: право на жилище, социальное государство, неприкосновенность жилища, лишение жилища.
При определении содержания права граждан на жилище необходимо исходить из того, что Российская Федерация провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). При анализе современных конституций зарубежных стран А. В. Сигарев приходит к выводу, что основные законы «... по-разному отражают идею социальной государственности. В одних конституциях эта идея раскрывается через набор социально-экономических прав, в других реализация указанных прав связана с корреспондирующими обязанностями государства. В некоторых зарубежных конституциях содержатся нормы, ограничивающие социальные притязания населения»1.
Анализируя конституционные основы социальной системы российского общества, В. Е. Чиркин подчеркивает, что «в отличие от конституций некоторых других стран Конституция РФ не содержит положение о том, что государство должно обеспечить человеку достойное существование (говорится лишь о политике, направленной к этой цели)»2. Сложившаяся социально-экономическая ситуация в Российской Федерации свидетельствует, что «Россия не является в полной мере социальным государством. Однако это не значит, что из Конституции РФ следует исключить соответствующие положения - они необходимы как целеполагание»3.
Вместе с тем следует признать, что одним из достоинств Конституции РФ является то, что при ее разработке в переходный период не возобладали идея полного отмежевания от
социалистического прошлого и попытка выстроить новую систему политико-правовых ценностей на пустом месте. Закрепление в Конституции РФ основных социальных прав позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация вписывается в общемировые тенденции конституционного развития, воспринимает прогрессивный зарубежный опыт.
Современные дискуссии по проблеме содержания права граждан на жилище свиде-тельствут, что это право традиционно сводится к следующим юридическим возможностям: а) стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением; б) улучшение жилищных условий; в) обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека.
Так, И. А. Фаршатов полагает, что выражение «каждый имеет право на жилище» не должно трактоваться как «гарантированная государством возможность». Оно подразумевает прежде всего постоянное устойчивое пользование жильем в том смысле, что никто не может быть произвольно лишен жилища, т.е. жилье неприкосновенно. Эта же формулировка включает поощрение жилищного строительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления . Представляется, что это достаточно односторонний подход к содержанию права на жилище.
На наш взгляд, достаточно полно проанализировал содержание права на жилище П. И. Седугин, который дополнительно указывал следующие его составляющие: использование жилья не только для проживания собственника и членов его семьи, но и для про-
живания других граждан; недопустимость произвольного лишения граждан жилья; неприкосновенность жилища5. При этом П. И. Седугин утверждал, что право на жилище на стадии пользования жилым помещением реализуется в конкретных правоотношениях, в которых соответствующие органы государства, частные, кооперативные и общественные организации, иные лица выступают в качестве наймодателей, а граждане - в качестве нанимателей жилых помещений, в то время как право на получение гражданами жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда социального использования реализуется в основном в правоотношениях административноправового характера, а в домах частного жилищного фонда - в отношениях гражданско-6
правового характера .
Действительно, предоставлению жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда соответствует целый ряд административно-правовых предпосылок, таких, как признание гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий, постановка на учет, решение соответствующих компетентных органов о предоставлении ему конкретного жилого помещения. Что же касается получения в пользование жилого помещения в частном жилищном фонде, то оно основывается на гражданско-правовых началах (как правило на договоре коммерческого найма).
Вместе с тем выделение некоторых элементов содержания права на жилище видится не вполне целесообразным. Таким элементом, на наш взгляд, является использование жилья собственником в интересах других граждан. Представляется, что в определении этой составляющей права на жилище автор подходил с позиции лица, которое передает жилое помещение для проживания граждан. В этом случае речь идет не о праве на жилище, предусмотренном ст. 40 Конституции РФ, а о праве каждого (т.е. собственника) свободно использовать и распоряжаться принадлежащим имуществом. Такое право предоставлено ст. 34, 35 Конституции РФ.
Особое внимание следует обратить на такую составляющую права на жилище, определяемую П. И. Седугиным и другими авторами, как его неприкосновенность. Право на неприкосновенность жилища является одним из важнейших в международном праве и закреплено во многих международных правовых актах. Так, согласно ст. 12 Всеобщей
Декларации прав человека 1948 года никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища. Минская Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.7 предусматривает, что не должно быть никакого вмешательства со стороны государственных органов в пользование этим правом, за исключением, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Согласно ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. никто не может подвергаться произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность жилища. Вместе с тем российским законодательством предусмотрены основания и порядок ограничения права на неприкосновенность жилища8.
Полагаем, что право на неприкосновенность жилища следует рассматривать как тесно связанное с правом на жилище, но самостоятельное и не входящее в содержание права на жилище. Такой тезис может быть подтвержден прежде всего самостоятельным регулированием Конституцией РФ права на жилище (ст. 40) и права на неприкосновенность жилища (ст. 25). В качестве самостоятельных эти принципы воспроизводятся в п. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ и находят развитие в ст. 2 ЖК РФ. Неприкосновенность жилища означает недопустимость открытого или тайного вторжения в него лиц, которые на законных основаниях не могут в нем находиться помимо воли проживающих лиц. При этом вторжение может выражаться как в физическом нахождении постороннего в жилище, так и в прослушивании разговоров проживающих в помещении лиц, наблюдении за ними и т.д. Следует согласиться с Л. О. Красавчиковой, относящей право на неприкосновенность жилища к категории личных неимущественных прав9. Действительно, право на неприкосновенность жилища, скорее, выступает в качестве элемента личной жизни граждан, а не объекта права собственности на жилое помещение или иного титульного пользования, в том числе прав нанимателя по договору социального найма.
Курпякова С. И.
Дискуссионные вопросы современного понимания содержания права граждан на жилище
Некоторые авторы высказываются о признании права каждого на достаточное жилище, что, безусловно, имеет очень важное значение10. Это признание особой значимости пригодного места проживания всех и каждого для обеспечения человеческого достоинства, физического развития и психического здоровья, качества жизни в целом. В определенной мере эту юридическую возможность можно расценить как частный случай права каждого на здоровую среду обитания. Однако пригодность жилища для проживания нашла конкретное выражение в действующем законодательстве. Так, в отношении жилых помещений, предоставляемых по договору найма, п. 1 ст. 673 ГК РФ предусматривает обязательную пригодность жилого помещения для постоянного проживания, т.е. в любое время года независимо от погодных условий. Пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. В свою очередь п. 3 ст. 15 ЖК РФ указывает на соответствие жилого помещения санитарным и техническим правилам и нормам, установленным Правительством РФ11.
С пригодностью жилого помещения связана проблема безопасности жилища. Она нашла свое отражение и в ЖК РФ. В ст. 2 ЖК РФ на государство возложена обязанность по обеспечению безопасности жилища. Это положение означает, что органы государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления должны заботиться о сохранности и рациональном использовании жилищного фонда, обеспечивать безопасное проживание граждан. Подобная юридическая возможность, предоставленная гражданам, конкретизируется во множестве законодательных актов, касающихся строительства, ремонта, переустройства и перепланировки жилых помещений, деятельности организаций жилищнокоммунального хозяйства и правоохранительных органов по обеспечению общественного порядка. Проблемы безопасного жилища находят свое отражение и в судебной практи-ке12. Поддерживая предложенное ведущими учеными понимание содержания субъективного права на жилище, мы считаем необходимым рассматривать право на безопасное жилье как составную часть права на жилище.
Безусловно, заслуживает внимания мнение Л. М. Пчелинцевой о содержании рассматриваемой правовой категории. Автор считает необходимым включить в содержание
права на жилище еще одно правомочие - право на получение гражданином в установленных случаях и порядке финансовой помощи со стороны государства (жилищная субсидия, государственный жилищный сертификат)13. На наш взгляд, в данном случае наблюдается подмена понятий. Говоря о праве граждан на получение финансовой помощи, мы решаем проблему способа реализации такого правомочия, как улучшение жилищных условий. Этот способ может быть выделен наряду с правом малоимущих и иных лиц, указанных в законе, на получение жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда, на улучшение жилищных условий граждан путем осуществления строительства и др. Поэтому представляется нецелесообразным определять право на получение гражданином в установленных случаях финансовой помощи со стороны государства как элемент содержания права на жилище.
Практически все авторы сходятся во мнении, что недопустимость произвольного лишения граждан жилья является неотъемлемой частью права на жилище. Это правило вытекает из п. 1 ст. 40 Конституции РФ и п. 4 ст. 3 ЖК РФ. В этом законоположении не только определяется правовой принцип, но и формулируется нравственное требование общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству.
Разделяя точку зрения В. И. Иванова14, мы выделяем два аспекта в понятии «лишение жилища». Во-первых, по его мнению, лишением жилища будет физическое уничтожение помещения, предназначенного для проживания, например, снос самовольной застройки, в которой проживали люди. Однако удаление самого человека из жилища не может рассматриваться как лишение его жилища, до тех пор пока сохраняется физическая и правовая возможность вернуться в него. Во-вторых, лишение жилища может состоять в лишении права на проживание в конкретном жилом помещении. В процессе совершенствования жилищного законодательства очевидна тенденция к сокращению таких случаев.
Основания и порядок лишения жилища могут быть предусмотрены только федеральным законом. Так, ГК РФ определяет основания расторжения договора найма жилого помещения (ст. 687, 688); ЖК РФ устанавливает правила, которые касаются лишения жилища, занимаемого по договору социального найма
(ст. 83-91). Выселение граждан в административном порядке не допускается.
Таким образом, осмысление правовой природы и содержания права граждан РФ на жилище представляется возможным только на основе комплексного и системного анализа не только норм, закрепленных в ст. 40 Конституции РФ, но также и в ст. 25, 27, 42 Конституции РФ, с учетом их несомненной общности и взаимосвязи. Право на жилище следует понимать как сложное по юридической природе и многоаспектное, неразрывно связанное с правом граждан на благоприятную окружающую среду в месте проживания, правом на неприкосновенность жилища и правом на свободу передвижения и выбор места жительства. Такой подход логичен, основан на положениях Конституции РФ, разделяется большинством ученых и позволяет глубже понять сущность права на жилище и механизм его реализации.
1 Сигарев А. В. Конституционные основы социального государства в Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Новосибирск, 2004. С. 14.
2 Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник. М., 2003. С. 91.
3 Там же. С. 91.
4 См.: Фаршатов И. А. Жилищное законодательство: практика применения, теоретические вопросы. М., 2001. С. 11.
5 См.: Седугин П. И. Жилищное право: учебник. М., 1997. С. 19-20.
6 См.: Там же. С. 28-29.
7 Российская газета. - 1995. - 23 июня.
8 См., например, ч. 5 ст. 165 УПК РФ.
9 См.: Красавчикова Л. О. Жилищное право и личные неимущественные права граждан // Актуальные проблемы жилищного права. М., 2003. С. 57.
10 См.: Иваненко В. И., Иваненко В. С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. СПб., 2003. С. 137-138.
11 Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» // СЗ РФ. - 2006. - № 6. - Ст. 702.
12 Так, в основу материалов дела № А40-12037/04-17-133 (Арбитражный суд г. Москвы, решение от 9 июня 2004 г.), № 09-АП-408/04-АК (Девятый арбитражный апелляционный суд, постановление от 12 августа 2004 г.) лег спор о переводе жилых помещений в нежилые в результате загрязнения ртутью. См.: Архив Арбитражного суда г. Москвы за 2004 год.
13 Пчелинцева Л. М. Проблемы исследования природы и содержания конституционного права граждан на жилище // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 2. - С. 14.
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В. Д. Карповича. М., 2002. С. 284.
Статья поступила в редакцию 29 мая 2009 г.
