CC BY
46УДК 342.95
В. В. Мартыновский,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет “Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого ”, г. Харьков
ДЕЙСТВИЕ РАЗРЕШЕНИЙ ВО ВРЕМЕНИ
Статья посвящена анализу действия разрешений во времени. Определен момент начала действия разрешения и его окончание. Рассмотрены вопросы приостановления и аннулирования разрешения, в каких случаях возможны такие действия и какие органы наделены соответствующими полномочиями. Приведены результаты исследования временных рамок действия разрешений.
Ключевые слова: разрешительная система, разрешение, действие разрешений, аннулирование, приостановление, время.
Современный этап развития общества, проведение административной реформы в Украине нуждаются в надлежащем уровне обеспечения общественной безопасности и общественного порядка. Одним из направлений их гарантий является внедрение в общественную жизнь институтов, требующих постоянного контроля в реализации прав граждан в сферах, нуждающихся в особенном внимании со стороны государства. Важное место среди них занимает разрешительная система, с помощью которой контролируются оборот предметов и функционирование объектов, представляющих потенциальную угрозу для общественной безопасности. Исследование вопроса действия разрешений во времени имеет весомое значение в связи с тем, что без определения их временных границ разрешений и законодательного их закрепления невозможно представить надлежащее функционирование разрешительной системы на современном этапе развития правового государства.
Вопросам функционирования разрешительной системы посвящены работы А. В. Гуменюка, И. Г. Кириченко, С. В. Лихачова, Г. Г. Месхи, Д. В. Осинцева, С. Д. Подлинева. Несмотря на это, такой важный вопрос, как действие разрешений во времени, остался вне поля зрения правоведов.
Целью данной статьи является попытка проанализировать проблемы, касающиеся временных границ разрешений, а именно определение момента начала действия разрешения и его окончания.
Действие разрешения во времени обеспечено наличием уполномочивающей нормы, закрепляющей право разрешительного органа контролировать порядок и способ осуществления определенной деятельности, а также соблюдение разрешительных требований. Контроль предусматривает непрерывную работу этого органа по выявлению и устранению нарушений действующего законодательства Украины и разрешительных требований субъектами, действующими на основании разрешения, а также предоставления последним консультативной помощи.
Изучение действия разрешения во времени является крайне необходимым, поскольку это во многом определяет механизм и способ реализации прав лиц, владеющих такими разрешениями, эффективность этого механизма и пути его совершенствования. Выяснение вопроса о временных границах действия разрешения является важным прежде всего в связи с тем, что речь идет об эффективности соответствующей деятельности и об экономии времени [См.: 4, с. 258-267; 6, с. 4]. Время является большой ценностью, ресурсом [1, с. 10], а потому вопросы временных границ действия разрешений обязательно подлежат четкому юридическому закреплению.
По нашему мнению, разрешение должно защищать права и интересы частных лиц. Поэтому от того, насколько полно и четко осуществлено нормативное регулирование разрешительной деятельности, зависит эффективность реализации прав и законных интересов таких лиц, в частности предпринимателей.
Действующее законодательство Украины содержит ряд нормативно-правовых актов, содержащих предписания, касающиеся вопросов времени в сфере разрешительной деятельности. Это Законы Украины "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности" [3; 2005. - № 48. - Ст. 483], "О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии" [3; 2000. - № 9. - Ст. 68], "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" [5; 2000. - № 27. - Ст. 1109], "О банках и банковской деятельности" [3; 2001. - № 5-6. - Ст. 30] и др.
Законодатель может в одинаковой степени использовать время как для замедления процесса закрепления юридических фактов, так и для обеспечения его динамики [2, с. 231].
С точки зрения теории административного права, чтобы определить временные границы действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие закончилось. Только знание этих 2-х условий обеспечит правильное понимание действия разрешения во времени. Разрешение характеризуется специфическими условиями действия во времени, которые заключаются в том, что никогда невозможно заранее определить, когда разрешение вступит в силу, поскольку в данном случае следует учитывать тот факт, что инициатором выдачи, а значит, и начала действия разрешения является ее получатель. Даже если последний и подал заявление со всеми необходимыми документами для получения разрешения на осуществление определенной деятельности, нельзя однозначно утверждать, с какой даты это разрешение вступит в силу и будет ли оно действовать вообще. Ведь заявителю может быть отказано в выдаче разрешения, он также имеет право отзывать свое заявление или вообще не обращаться к разрешительному органу.
С точки зрения теории права юридическое действие документов, в том числе и правоприменительных, может быть связано с различными юридическими фактами. Документ может действовать с даты, (а) определенной в самом документе, (б) его принятия, (в) официальной регистрации в определенном государственном органе, (г) которая следует за датой выдачи документа. Относительно начала действия разрешения все определенные выше обстоятельства также выступают в качестве юридического факта, с которым связано начало его действия.
Однако факт получения разрешения не предусматривает начало осуществления деятельности, определенной в нем. Сам срок, по окончании которого лицо может реализовать свое право в форме осуществления того или иного вида деятельности, в законодательстве не определен. На наш взгляд, начало деятельности, обозначенной в разрешении, необходимо соотносить с датой его получения. Законодатель связывает те или иные факты с моментом начала действия, но, по нашему мнению, это не совсем правильная позиция. Ведь с точки зрения права этот момент представляет собой определенную секунду, минуты, часа, дня, месяца и года, в то время, как в документах называются лишь даты, содержащие только 3 последних элемента - день, месяц, год. Именно дата получения разрешения, а не дата его оформления должна стать юридическим фактом начала осуществления определенного вида деятельности. Ведь разрешение может быть оформлено, а лицо по каким-либо причинам может и не забрать его в день оформления.
Таким образом, при разработке отдельных нормативных актов или при внесении изменений в уже действующие нормативные документы законодатель должен четко уяснить, с каким именно юридическим фактом он связывает начало деятельности, определенной в разрешении. Следовательно, субъект может начать соответствующий вид деятельности только при получении разрешения, а не с даты его оформления.
Можем утверждать, что начало деятельности, на осуществление которой нужно разрешение, связано с юридическим фактом непосредственной передачи оформленного разрешения заявителю, а факт его оформления не может иметь места без факта оплаты услуг за выдачу его разрешительным органом.
Что же касается срока окончания действия разрешения, то он обозначен, например, в ст. 14 Закона Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности", где говорится: "Срок действия лицензии на осуществление определенного вида хозяйственной деятельности устанавливается Кабинетом Министров Украины по предоставлению специально уполномоченного органа по вопросам лицензирования, но не может быть меньше, чем три года". Причем он может изменяться в зависимости от сознательной воли получателя разрешения. Эта особенность обусловлена тем, что данный правовой акт аккумулирует волю не только государственных органов, но и других субъектов. Но ни в одном нормативном акте, регулирующем порядок выдачи разрешений, речь не идет о том, каким образом начинается отчет времени действия разрешения и какая дата считается последним днем действия указанного документа.
Как видим, императивность исследованного нами акта управления является лишь формой, содержание которой синтезирует в себе интересы получателей разрешений, порожденные потребностями развития общественных отношений. Подчеркнем особенности разрешения, которые целесообразно дополнить еще и тем, что, как правовой акт, он своим содержанием обеспечивает функционирование так называемой обратной связи демократии, сущность которой заключается в том, что при принятии тех или иных решений органам государственной власти надлежит учитывать волю человека и гражданина.
Все действия, связанные с выдачей специального разрешения (его рассмотрение, проверка, экспертиза) оплачиваются лицом, желающим его получить. Поэтому, возможно, было бы рациональнее сократить срок его действия, в результате чего субъекты чаще обращались бы к соответствующим органам государственной власти для его получения или продолжения действия. К тому же меньший срок действия разрешения способствовал бы обеспечению более качественного контроля над соблюдением разрешительных условий.
Учитывая вышеизложенное, можем констатировать, что решение данного вопроса с помощью разрешительной системы имеет многоступенчатую конструкцию (ведь факта выдачи разрешения еще
недостаточно). Причем в процессе реализации деятельности, отмеченной в нем, государство в лице его органов, занимает пассивную позицию относительно лица, владеющего разрешением, поскольку в данном случае осуществление контроля не предусматривает вмешательства в хозяйственную деятельность субъекта. Хотя следует заметить, что контроль, будучи средством обеспечения законности и правопорядка, не исключает непосредственного вмешательства контролирующего органа в деятельность подконтрольного субъекта. Контролируют наличие разрешения и соблюдения разрешительных условий разрешительные органы в рамках своих полномочий.
Закон Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" предусматривает только возможность аннулирования лицензии, но не указывает, что ее действие может быть и приостановлена. Вместе с тем приостановка действия лицензии предусмотрена и Законом Украины "О банках и банковской деятельности". Аннулирование и приостановка действия документа разрешительного характера представляют собой потерю ее юридического действия.
Под приостановкой стоит понимать временное прекращение действия разрешения, а вместе с этим и деятельности, осуществляемой на ее основании, как видно из самой дефиниции. В связи с тем, что законодательством не указаны сроки, которые определяли бы срок рассмотрения дела относительно приостановки действия разрешения, этот пробел в законодательстве препятствует реализации законных прав и интересов физических и юридических лиц.
Решение вопроса о приостановке или возобновлении действия разрешений полностью возлагается на органы, наделенные правом их выдачи, а также, которым оно предоставлено законодательством Украины.
По нашему мнению, одним из видов приостановки действия разрешения должен быть его отзыв. В частности, в случаях, когда возникают сомнения относительно законности выдачи разрешения, специально уполномоченные органы, наделенные полномочиями осуществления разрешительной деятельности, могут и отозвать его для проверки законности.
Что касается аннулирования разрешения, этот процесс представляет собой лишение лица разрешительным органом права на осуществление определенной деятельности. Аннулирование разрешения является более тяжкой санкцией, нежели приостановка его действия. Если действие разрешения приостановлено, оно может быть восстановлено, только если лицо устранило причины, приведшие к приостановке действия указанного разрешительного документа.
Нехватка законодательно установленных критериев разграничения приостановки и аннулирования действия разрешения может порождать произвол со стороны разрешительных органов. Ведь приостановка в силу причин, устранение которых не требует значительных усилий, может трансформироваться в аннулирование. И наоборот, случаи, предусматривающие последнее, могут перейти в приостановку, а потом (что тоже не исключается) и в возобновление разрешения.
В данной публикации рассмотрены лишь отдельные проблемные вопросы, касающиеся временных границ действия разрешений во времени. Однако их наличие свидетельствует о потребности детального изучения разрешительного законодательства и приведения его отдельных норм в соответствие с нормами законов и подзаконных актов, регулирующих иные отношения. Также встречаются случаи, которые вообще не нашли своего места в действующем законодательстве, а кроме того, существуют определенные трудности и в правоприменении.
Таким образом, уточнение и нормативное закрепление вышеуказанных моментов может дать возможность для надлежащего функционирования разрешительной системы и обеспечения прав лиц, владеющих разрешениями.
Список литературы: І. Артемов В. А. Социальное время: проблема изучения и использования: моногр. / В. А. Артемов -Новосибирск: Наука, 1987. - 2З7 с. 2. БержельЖ Л. Общая теория права: учебник / Ж. Л. Бержель / под общ. ред. Даниленко В. И.; пер. с фр. - M.: NOTA BENE, 2000. - 576 с. З. Відомості Верховної Ради України. 4. Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав: моногр. / В. П. Грибанов - М.: Статут, 2000. - 411 с. 5. Офіційний вісник України. б. Рабінович П. М. Час у праві (темпоральні властивості діяльності як об’єкт правового регулювання) / П. М. Рабінович // Вісн. Акад. прав. наук України. - 1999. -№ 3. - С. 3-13.
ДІЯ ДОЗВОЛІВ У ЧАСІ Мартиновський В. В.
Стаття присвячена аналізу дії дозволів у часі. Визначено момент початку дії дозволу та його закінчення. Розглянуті питання призупинення й анулювання дозволу, в якому разі можливі такі дії та які органи наділені відповідними повноваженнями. Наведені результати дослідження часових меж дії дозволу.
Ключові слова: дозвільна система, дозвіл, дія дозволів, анулювання, призупинення, час.
THE TEMPORAL ACTION OF PERMISSIONS Martynovskiy V. V.
The article is devoted to analysis of permissions' temporal action. The moment of beginning and the end of permissions' action is defined. The matter of cancelation and suspension of permissions is considered, namely at questions when these permissions can be given and what state bodies are authorized in this issue. Results of research of permissions' temporal frame are given.
Key words: allowing system, permission, action of permission, cancelation, suspension, time.
Поступила в редакцию 20.02.2012 г.
