CC BY
29
Сергей ХИТРОН
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКЕ НАСЕЛЕНИЯ В ПЕРИОД ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА 1998 г.
В статье рассматриваются вопросы социальной поддержки малообеспеченных слоев населения государственными органами Хабаровского края в период финансового кризиса 1998 г.
The article deals with the measures of Khabarovsk region governmental authorities on social support of low-income population groups during the financial crisis of 1998.
Ключевые слова:
экономика, финансовый кризис, население, доход; economy, financial crisis, population, income.
В современном глобальном мире изменяется комплекс основ -ных угроз устойчивому существованию государства. Роль лидеров в социально - экономическом развитии занимают государства, имеющие высокий уровень образования, науки, здра -воохранения, культуры и высокую долю наукоемкого сектора эко номики1. Успешность развития государства по принципу «благосо -стояние для большинства» будет определяться динамикой формиро -вания массового среднего класса. Он должен охватывать, по крайней мере, 50—55% населения. Одновременно доля населения с доходами ниже прожиточного минимума должна снизиться к концу десяти летия до 10—15%. Государство просто не сможет длительное время соединять полярно противоположные сегменты расколотого обще ства, если не начнется ускоренное становление его естественной социальной опоры — массового слоя людей со средним достатком. Формирование среднего класса придаст необходимую устойчивость всей социальной конструкции и послужит основой для преодоления наиболее негативных последствий социального раскола2.
Разразившийся в 1998 г. финансовый кризис усугубил положе -ние основной массы населения, поставив на грань выживания пенсионеров, инвалидов, семьи с несовершеннолетними детьми. Государственные меры, предусмотренные рядом нормативных актов, не компенсировали рост цен на товары и услуги; государ -ственные пособия матерям и детям, несмотря на их повышение, не смогли обеспечить достижение прожиточного минимума. Более того, социально экономическое положение малообеспеченных категорий населения Дальнего Востока оказалось хуже, чем по России в целом.
Центральным событием финансового кризиса, разразившегося в России 17 августа 1998 г., являлся «отказ Правительства РФ выпол -нять свои обязательства перед российскими и зарубежными инве сторами по оплате государственных ценных бумаг, срок погашения которых приближался»3. С легкой руки представителей средств
1 Доклад Ю.Т. Аверьянова «Об угрозах социального характера национальным интересам России на Дальнем Востоке». 2002 г.
2 Концепция стратегического развития России до 2010 г.
3 Лебедев К.К. Юридическая природа дефолта и реконструкция долгов // Правоведение, 2000, № 5, с. 141.
ХИТРОН
Сергей
Павлович —
доцент Хабаровского
пограничного
института ФСБ
России
массовой информации за этим собы -тием прочно было закреплено название «дефолт». Последствия кризиса и в насто -ящее время не преодолены, а его причины остаются не изученными. По мнению В.Р. Шаяхметовой, правительство РФ было неспособно (а возможно, не желало) реализовывать в полной мере свои соци альные обязательства. Кризис 1998 г. был проявлением открытой десоциализации государственного бюджета России, при которой повышение различных выплат населению намеренно оттягивалось для сохранения инфляционных процессов. Кроме того, продолжалась практика изъ -ятия накоплений у населения; у подавля -ющей части граждан попытки сохранить прежний уровень благосостояния оказа -лись тщетными. Если в период с 1996 г. по первую половину 1998 г. население тратило на потребление 75% денежных доходов, то только в I квартале 1999 г. оно вынуждено было направлять на эти цели 84% доходов. У подавляющей части граждан денежный доход, таким образом, обеспечивал лишь минимально необходимое потребление товаров и услуг.
Хронический дефицит государствен -ного бюджета, который Россия испыты вала с самого начала провозглашения сво его суверенитета и независимости, требо вал привлечения значительных денежных средств. По Конституции 1993 г. финан -сирование социальной сферы находи лось в ведении федерального центра, «но муниципалитетам компенсировалось не более 30% их затрат на выполнение феде -рального социального мандата»1. Это одна из причин появления государственного долга. Займы помогали решать вопросы текущих расходов, но увеличивали госу дарственный долг. Обслуживание государ -ственного долга, т.е. необходимость пога -шения срочных обязательств и уплаты процентов по займам, являлось второй причиной, которая приводила к росту заимствований и, соответственно, к росту государственного долга2. В первой поло -вине 1998 г. объем внутренних и внешних заимствований государства перешагнул критический уровень. Так, в первом квар -тале 1998 г. в ценные бумаги Российской
1 Шаяхметова В.Р. Изменение концепции социальной защиты населения в СССР и Российской Федерации (1985—1999 гг.) : автореф. дис. ... к.и.н. — Пермь, 2003, с. 17—18.
2 Лебедев К.К. Указ. соч., с. 141.
Федерации были привлечены иностран ные инвестиции в объеме 7 млрд долл., во втором квартале — 8 млрд долл. Кроме того, в первой половине 1998 г. прави -тельство России разместило несколько выпусков еврооблигаций на общую сумму 4,8 млрд долл. против 3,2 млрд долл. в аналогичном базовом периоде 1997 г. В июле 1998 г. был осуществлен обмен ряда обращающихся на рынке выпусков госу -дарственных краткосрочных облигаций (ГКО) на долгосрочные долларовые обли -гации; иностранные инвесторы обменяли ГКО на эти облигации на сумму 1,6 млрд долл., а также купили за наличный расчет новые ценные бумаги на сумму около 0,4 млрд долл.3
Динамика доли малоимущего населе -ния, по данным Госкомстата РФ, начиная с 1992 г. до 1998 г. имела формальную тенден цию к снижению (с 33,5% до 20,8%); однако с III квартала 1998 г. (в результате дефолта 17 августа) произошел существенный рост удельного веса бедных с максимальной точ кой в I квартале 2000 г. (41,2%). Численность населения, находящегося за чертой бедно сти, колебалось в пределах от 30 до 60 млн чел., что характеризовало весьма тяже -лую ситуацию в стране. Как отметила Н.М. Римашевская, в условиях дефолта «около 45 млн человек либо вырабатывали стратегию выживания, либо пауперизиро вались, переходя в слои маргиналов4.
В условиях финансового дефицита госу дарственные органы власти хабаровского края вынуждены были сконцентрировать внимание на поддержке категорий насе ления, оказавшихся за чертой бедности. Так, в 1998—1999 гг. важнейшими зада -чами государственных органов власти хабаровского края оставались усиление адресности социальной поддержки, кон центрация финансовых и материальных ресурсов для оказания помощи социально уязвимым группам населения, развитие системы социального обслуживания.
После дефолта самыми нуждающимися в крае оставались старики и дети, которым оказывали различные виды социальной поддержки в соответствии с краевой целе вой программой. Анализ, проделанный Думой хабаровского края по результатам исполнения Программы 1998 г., показал,
3 Платежный баланс России за январь-сентябрь 1998 г. // Коммерсант, 1999, 11 февр.
4 Римашевская Н.М. Бедность и маргинализация населения // Социс, 2004, № 4, с. 37.
что в результате адресной социальной помощи 179 тыс пожилых граждан, вете ранов войны и труда, инвалидов, детей из малообеспеченных семей ежемесячно получали дотацию дополнительно к пен сиям и другим видам доходов в размере 495 руб. на каждого в виде льгот, услуг, социальных выплат. Однако мероприятия краевой программы 1999 г. были выпол -нены только на 54,7% при расходах в 358,41 млн руб. из различных источников финансирования: из краевого бюджета — 49,36 млн руб., или 24,8% от планируемых на год; из местных бюджетов — 76,09 млн руб., или 31,44%. Более 191,5 млн руб., или 53,4% от общих затрат за отчетный период, составляли не возмещенные предприяти ями, учреждениями, организациями рас ходы из бюджетов всех уровней за факти -чески оказанные услуги.
Кроме этого, в соответствии с Программой, отдельным категориям населения были предоставлены краевые льготы, не предусмотренные федеральным законодательством. Так, для пенсионеров, имевших общий трудовой стаж 35—40 лет, одиноких престарелых и супружеских пар старше 80 лет, участников боевых действий в Чечне, уволенных в запас, были предо ставлены льготы на оплату за жилищно -коммунальные услуги, пользование теле -фоном, проезд на городском и пригородном общественном транспорте, а для реа -билитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, — по оплате за пользование телефоном и радио, для пожилых пенсионеров — проезд на обще ственном транспорте городского и при городного сообщений. Более 36 тыс. чел. пользовались перечисленными льготами. Сумма затрат составила 28,5 млн руб.1
В 1999 г. выросло число неблагопо -лучных семей. В органах социальной защиты хабаровского края состояло на учете 86 958 семей, в них детей — 142 984, в 2000 г. число семей, состоявших на учете, было 86 910, а детей — 141 860. Число мно -годетных семей составляло 14 020, в них детей — 47 851 чел., в 2000 г. —12 529 семей, а детей — 41 642 чел. Одинокие матери в 1999 г. составляли 25 875 чел., у них детей
1 Социальная защита пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми за 2000 год. Основные цели и задачи на 2000 год: краевая целевая программа. Приложение 1 к Закону Хабаровского края № 182 от 26.01.2000 // Сборник нормативных актов Законодательной думы Хабаровского края, с. 68—69.
— 28 516, в 2000 г. одиноких матерей было 23 433, а детей — 26 929. Семьи, потерявшие кормильца, в 1999 г. составляли 18 100, в них детей — 25 157, в 2000 г. их было 14 360, а детей — 19 488. Студенческие семьи в 1999 г. составляли 545, в них детей — 555, а в 2000 г. семей было 510, а детей — 532. Наблюдался рост числа семей, имевших детей инвалидов: в 1999 г. их было 5 864, в них детей — 8 725, а в 2000 г. таких семей уже было 6 586, а детей — 9 065 чел. Семьи с родителями инвалидами составляли в 1999 г. 4 368, в них детей — 6 426, в 2000 г. таких семей было 4 428, а детей — 6 370. Неблагополучных семей в крае в 2000 г. было 6 954, в них детей — 14 2312.
Несмотря на принимаемые меры по усилению социальной защиты населения, ряд категорий граждан испытывали труд ности в получении социальной помощи. Не решалась в полной мере проблема обеспечения льготного зубо - и слухопро -тезирования пожилых людей, получения льготных услуг в МНТК «Микрохирургия глаза». Из - за ограниченных возможностей бюджетов всех уровней слабо развивалась сеть нестационарных социальных учреж дений, не выполнялись в полном объеме мероприятия по формированию доступ ной для инвалидов среды жизнедеятельно -сти. Острой проблемой оставалась низкая заработная плата социальных работников, осуществляющих обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов3.
На основании Закона Хабаровского края от 27 апреля 1998 г. № 2 «О денежном посо -бии семьям военнослужащих, погибших в ходе боевых действий в Афганистане и при выполнении задач в условиях вооружен -ного конфликта в Чеченской республике и Таджикистане» с января 1999 г. была начата выплата пособий за счет средств краевого бюджета, получателями которых являлись 88 чел. членов семей 49 погибших военно -
2 Аналитические материалы по итогам исполнения краевой целевой программы «Социальная защита пожилых граждан, инвалидов, малообес печенных семей с детьми на 2001 год», с. 20 // Архив Министерства социальной защиты населе ния Хабаровского края. — Хабаровск, 2002.
3 Основные цели и задачи на 2000 год. Краевая целевая программа «Социальная защита граждан инвалидов, малообеспеченных семей с детьми на 2000 год». Приложение 1 к Закону Хабаровского края № 182 от 26.01.2000 // Сборник норматив -ных актов Законодательной думы Хабаровского края, с. 70.
служащих1. В соответствии с Конституцией РФ, на территории РФ законодательно определялись права, свободы, обязанно сти и ответственность военнослужащих, а также основы государственной поли тики в области правовой и социальной защиты военнослужащих — граждан РФ, уволенных с военной службы, и членов их семей. Военнослужащим устанавливались денежное довольствие, дополнительные выплаты, продовольственное и вещевое обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, страховые гаран тии и др.2 С 1999 г. в краевую программу «Социальная защита пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми» были включены новые категории граждан в соответствии с федеральным законом «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Вместе с тем данной программой предусматривался комплекс мероприя -тий по преодолению бедности и оказанию адресной помощи малоимущим слоям населения. Реализация программы осу ществлялась в основном за счет средств краевого и местного бюджетов с привлече нием средств пенсионного фонда, фонда социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения, а также федерального бюджета в целях достижения максимальной сба лансированности семейного бюджета и прожиточного минимума, установленного в крае.
В Хабаровском крае расходы по испол нению программы социальной защиты малообеспеченных граждан в 1995—1999 гг. складывались следующим образом: 1995 г.
— 101,0 млн руб., 1996 г. — 483,5 млн руб., 1997 г. — 653 млн руб., 1998 г. — 714,5 млн руб., 1999 г. — 841,8 млн руб. Расходы на оказание социальной помощи и на предоставление льгот были увеличены с 1995 по 1999 г. в 8 раз. В органы социальной защиты населе ния за оказанием социальной помощи еже годно обращались до 40% граждан от всего населения края.
В течение 1997—1999 гг. в Хабаровской краевой думой были приняты следую
1 Отчёт о работе департамента социальной защиты населения, администрации Хабаровского края за 1991—2000 гг., с. 2 // Архив Министерства социальной защиты населения Хабаровского края.
2 Федеральный закон «О статусе военнослужа-
щих» от 27.05.1998 № 76 - ФЗ (с изм. и доп.).
щие законы в области здравоохранения: «Об основах муниципальной системы здравоохранения в Хабаровском крае»; «Об учреждениях медико социальной помощи»; «О защите населения от тубер кулеза и о противотуберкулезной помощи в Хабаровском крае»; «О защите населе -ния Хабаровского края от заболеваний, передаваемых половым путем», с приня -тием которых была разработана муници -пальная система здравоохранения. Данная система состояла из муниципальных органов управления здравоохранением и находилась в муниципальной собствен ности лечебно профилактических учреж дений, фармацевтических предприятий и организаций, аптечных учреждений. Их деятельность была направлена на «обе спечение по месту жительства или пре бывания граждан медицинской и лекар ственной помощью в пределах, установ ленных федеральными, краевыми зако нами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и края, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»3.
Вместе с тем, несмотря на проделан ную работу в сфере социальной под держки малообеспеченных слоев населе ния, отмечались серьезные проблемы в ее финансировании. Приоритеты на данном направлении, как правило, определялись исторически сложившейся структурой бюджетной сети социальных учреждений, финансирование которых основывалось на традиционных затратных принципах. Был ограничен доступ негосударствен ных организаций к оказанию соответ ствующих услуг в рамках социального заказа. Из за низкого уровня жизни насе ления в крае недостаточно использова лись возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг. Отсутствие конкурентных начал в сфере социальных услуг не повышало качество обслуживания. Нуждались в серьезном совершенствовании и методы финанси рования административных расходов на содержание органов социальной защиты населения.
3 Закон Хабаровского края «Об основах муниципальной системы здравоохранения в Хабаровском крае» № 4 от 26.02.1997 // Сборник нормативных актов Хабаровской краевой думы, 1997, № 2(21), февр., с. 27 (законы № 3—5).
