CC BY
82
УДК 342.52:314.7(477)
С. В. Максименко
ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ У СФЕРІ МІГРАЦІЙНОЇ
ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ
У статті розглядається діяльність державних органів влади у сфері міграційної політики України, їх роль і місце у складній системі органів державного управління, проблеми взаємодії і координації діяльності.
Ключові слова: органи державної влади, міграційна політика, система органів управління.
Постановка проблеми. Сучасні міграційні тенденції та участь України в світовому міграційному просторі нині розглядаються дослідниками як один із важливих чинників формування національної міграційної політики держави, приведення її у відповідність до європейських стандартів прав людини. Але це неможливе зробити без урахування демографічної ситуації й істотних змін у системі міжнародних відносин, що обумовлені глобалізацією. Однак, виникає наукова та практична проблема знаходження балансу між дотриманням інтересів особистості, суспільства й держави у зв’язку зі свободою пересування, захисту права кожної людини на вибір місця проживання й громадянства.
Політичні, демографічні та соціально-економічні зміни, які відбулися у світі за останні два десятиріччя, проголошення незалежності України, створення розгалуженої структури державних та місцевих органів влади, призвели, зокрема, до кардинальних трансформацій напрямків і масштабів міграційних процесів, істотних змін самого характеру міграції в країнах СНД та світовому суспільстві в цілому.
Масштаби і наслідки міграції працездатного населення України вимагають керованості, а тому об’єктивного характеру набуває необхідність розроблення концепції державної міграційної політики з метою глибокого дослідження і прогнозування означених процесів, наукового обґрунтування, методичного забезпечення та організації постійно діючого моніторингу. З огляду на те, що міграційна політика є складовою частиною державної зовнішньої й внутрішньої політики України, і її реалізація, безумовно, є однієї із пріоритетних завдань держави.
Слід зазначити, що зі зміною міграційної реальності виявилось, що колишня міграційна політика України не є досконалою. Тому пріоритетним напрямком державної міграційної політики України на сучасному етапі повинні стати, зокрема, удосконалення повноважень державних та місцевих органів влади щодо міграції, з урахуванням досвіду вже діючих міжнародних глобальних та регіональних міграційних інституцій, а також діяльність неурядових утворень (профспілок) і такого поширеного в європейських країнах інституту, як омбудсман. Крім того, залишається невизначеним, у чому складаються державні інтереси при регулюванні міграційних процесів, яка нормативно-правова база здатна забезпечити дотримання прав людини й виконання міжнародних зобов’язань України в сфері міграції.
Слід зазначити, що існуюча правова база дослідження феномену «міграційних процесів», «міграційного буття», «міграційної політики», поки що лише складається в контексті формування нового напряму наукових досліджень - міграцієзнавства.
Наукова розробка теми дослідження. Необхідно відмітити, що різні питання відносно діяльності державних та міжнародних органів щодо міграційної політики на свободи пересування розглядалися такими вченими, як Бабенко О., Баймуратов М., Буткевич В., Гудвін-Гіл Г., Іонцев В., Лімонова Н., Мосьондз С., Олефір В., Римаренко
Ю., Чеховіч С. та ін., однак в працях зазначених вчених не акцентується увага саме на підвищенні ролі та значення державних інституцій у сфері міграції.
Тому метою даної статті є системний аналіз діяльності державних інституцій України в сфері міграції.
Викладення основного матеріалу. В «Програмі дій» для країн СНД, розробленої ООН та міжнародними організаціями, наголошується: «необхідно створити чи змінити належні адміністративні структури з регулювання міграції. На національному рівні могло б бути урядове відомство високого рівня з питань міграції. На доповнення до оперативної діяльності таке відомство займалося б розробкою політики, а також координацією зусиль всіх відповідних урядових органів, що займаються питаннями міграції [1, с. 11].
Таким чином, в України, для ефективного, достатньо гнучкого управління міграційними процесами потрібна система державних органів, необхідних для формування та реалізації політики в галузі міграції. Слід зазначити, що частково вона вже існує. Так, Президент України, як голова держави, відповідно до своїх повноважень приймає рішення щодо прийняття до громадянства України та його припинення (п. 26 ч. 1 ст. 106 Конституції України [2]), видає укази з цього питання (п. 1 ст. 22 Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. [3]). Виконання указів Президента України не потребує прийняття центральними органами виконавчої влади будь-яких додаткових рішень та нормативних актів.
Підставами для прийняття рішень Президентом України є висновки Комісії при Президентові України з питань громадянства, створеної відповідно до Конституції України (п. 28 ч. 1 ст. 106 [4]).
Комісія при Президентові України з питань громадянства:
1) розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з громадянства України та подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президенту України щодо задоволення цих заяв та подань;
2) повертає документи про прийняття до громадянства України чи про вихід з громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань громадянства або Міністерству закордонних справ України для їх оформлення відповідно до вимог законодавства України;
3) контролює виконання рішень, прийнятих Президентом України з питань громадянства.
Окремо зазначимо, що увесь комплекс питань, пов’язаних з громадянством належить до повноважень також Міністерства внутрішних справ України (далі: МВС України) та підпорядкованих йому органів, Міністерства зовнішних справ України (далі: МЗС України), дипломатичних представництв і консульських установ України за кордоном.
Крім того, з метою вдосконалення діяльності Секретаріату (зараз - Адміністрації) Президента України щодо забезпечення здійснення главою держави конституційних повноважень із захисту прав і свобод людини і громадянина 5 квітня 2007 р. прийнято відповідний Указ Президента України, яким уведено посаду Повноважного Представника Президента України з питань додержання прав і свобод людини і громадянина, на якого покладено обов’язки по: здійсненню постійного моніторингу стану додержання в Україні конституційних прав і свобод людини і громадянина; узагальненню відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина та ін. Він аналізує процеси, що відбуваються в Україні, готує та подає пропозиції щодо забезпечення додержання конституційних прав і свобод людини і громадянина, захисту цих прав [5].
Важлива роль у державному управлінні, в тому числі й міграцією, відводиться
Кабінету Міністрів України (далі: КМ України), як вищому органу виконавчої влади, який здійснює нормотворчу функцію та управління соціальними та економічними процесами на підставах і в межах, встановлених законом.
Отже, КМ України у профільній сфері:
- визначає у проекті Державного бюджету України обсяги фінансування заходів, які здійснюються на виконання законодавства у сфері міграції;
- затверджує положення про посвідчення біженця, про проїзний документ біженця для виїзду за кордон та інші необхідні документи;
- затверджує порядок працевлаштування, навчання, надання медичної допомоги особам, щодо яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, порядок виплати особам, яким надано статус біженця, грошової допомоги, пенсії, інших видів соціального забезпечення;
- встановлює порядок видачі в’їзних віз членам сім’ї осіб, яким надано в Україні статус біженців;
- встановлює квоти імміграції [6].
Важливе місце в системі повноважень КМ України займає сфера забезпечення прав і свобод людини у сфері міграції, а саме:
- здійснення контролю за дотриманням законодавства про звернення громадян;
- встановлення порядку ведення діловодства щодо звернення громадян;
- прийняття рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами тих іноземних держав, які встановили обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянами України на своїй території;
- встановлення порядку пересування іноземців на території України;
- визначення порядку формування квоти імміграції і встановлення квоти імміграції на кожний календарний рік;
- визначення порядку провадження за заявами про скасування держав на імміграцію та виконання прийнятих рішень;
- затвердження зразку посвідчення на проживання, правила та порядок його оформлення та видачі;
- затвердження положення про посвідчення біженця, про проїзний документ біженця для виїзду за кордон та інших необхідних документів;
- затвердження порядку працевлаштування, навчання, надання медичної
допомоги особам, щодо яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, порядку виплати особам, яким надано статус біженців, грошової допомоги, пенсії, інших видів соціального
забезпечення;
- встановлення порядку видачі в’їзних віз членам сім’ї осіб, яким надано в Україні статус біженця;
- встановлення порядку державної реєстрації баз даних, що містять інформацію про особу;
- затвердження правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію;
- затвердження правил оформлення іноземцям віз;
- звітування Верховній Раді України про стан демографічної ситуації в Україні
[7].
Для вдосконалення деяких питань міграційної політики в Україні створена Міжвідомча координаційна рада з питань міграції при КМ України, до основних завдань якої відносяться:
- розроблення і подання на розгляд КМ України пропозицій щодо вдосконалення основних засад державної міграційної політики, а також щодо фінансування та
матеріально-технічного забезпечення розв’язання міграційних проблем; аналіз діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань реалізації державної міграційної політики в Україні;
- попередній розгляд проектів законодавчих актів у сфері регулювання міграційних процесів, міжнародних угод з цих питань та державних міграційних програм і регулярне інформування КМ України щодо міграційної ситуації в Україні та діяльність центральних органів виконавчої влади з питань міграції;
- сприяння співробітництву міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з міжнародними організаціями у сфері міграції [8, с. 232].
Таким чином, можна визначити, що основні напрями діяльності вищого органу виконавчої влади у сфері реалізації державної міграційної політики - це підвищення рівня економічного життя та економічного розвитку українців: приведення розміру заробітної плати до рівня європейських стандартів, подолання явищ бідності та безробіття.
Крім того, КМ України спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116 Конституції України [9]), а центральні органи виконавчої влади перебувають у його безпосередньому віданні та підпорядковуються йому.
Наступним важливим органом центральної влади стосовно міграційної політики є Державна прикордонна служба України. Вона є правоохоронним органом спеціального призначення [10], який займає важливе місце в управлінні міграційними процесами в Україні, її повноваження безпосередньо стосуються питання профілактики та протидії незаконній стороні міграційних процесів. Її діяльність стосується впровадження заходів, що: перешкоджають порушенню прикордонного режиму або режиму у пунктах пропуску через державний кордон України; перешкоджають незаконному перетинанню державного кордону України, або спробі незаконного перетинання державного кордону та ін.
Ще одним из важливих органів виконавчої влади у міграційній сфері є МВС України та його Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб [11] - урядовий орган державного управління, до повноваження якого віднесені вирішення питань стосовно: імміграції, натуралізації та реєстрації іноземців та осіб без громадянства; організації роботи у підготовки пропозиції щодо визначення в установленому порядку квоти імміграції на календарний рік та ін.
Здійснений вище аналіз повноважень органів виконавчої влади стосується, в основному, внутрішньої міграційної політики. Зовнішню ж політику здійснює такий центральний орган виконавчої влади як МЗС Украъни. Головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин України та координації заходів у цій сфері виступає Департамент консульської служби МЗС України [12], до компетенції якого належить: брати участь у переговорах та укладенні міжнародних договорів України з міграційних питань; організовувати на території України та за кордоном консульську роботу, забезпечувати візову політику України, здійснювати в межах своїх повноважень паспортне забезпечення та ін.
Крім того, у комплексі заходів, які здійснюються органами державного управління щодо надання, втрати і позбавлення статусу біженця первинна роль належить Державному комітету України у справах національностей та міграції (далі: Держкомнацміграції України), а також органам на місцях, сформованих з метою здійснення єдиної державної міграційної політики і створення системи державного контролю за імміграційними процесами. на підставі постанови КМ України «Про
створення органів міграційної служби в Україні» від 22 червня 1994 р. [13] Держкомнацміграції України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМ України.
До компетенції Держкомнацміграції України належить: прийняття рішень про надання, втрату і позбавлення статусу біженця; ведення централізованого обліку та створення централізованої інформаційної системи про осіб, які подали заяви про надання статусу біженців; створення та утримання пунктів тимчасового розміщення біженців та ін.
Міністерство праці та соціальної політики України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері зайнятості, соціального захисту населення, соціального страхування, оплати, нормування та стимулювання праці, охорони і умов праці, пенсійного забезпечення, соціального обслуговування населення, соціально-трудових відносин, трудової міграції [14]. До його повноважень, відповідно до Положення затвердженого Указом Президента України, належить: вивчення стану використання трудових ресурсів і розвитку процесів на ринку праці, складення на цій основі прогнозів щодо регулювання ринку праці та зайнятості населення; видання дозволів на працевлаштування в Україні; контроль працевлаштування іноземців та ін.
Міністерство охорони здоров’я [15] є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сферах охорони здоров’я, санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів і виробів медичного призначення. Здійснює координацію діяльності закладів охорони здоров’я, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з питань охорони території України від занесення і поширення карантинних та інших інфекційних захворювань, забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення; визначає порядок допуску фахівців до медичної та фармацевтичної діяльності в Україні.
Міністерство освіти і науки України (на цей час - Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України - Авт.) є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності та інтелектуальної власності [16]. За дорученням укладає та забезпечує реалізацію міжурядових угод з питань співробітництва в галузі освіти й науки, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації іноземних громадян у навчально-виховних закладах і науково-дослідних установах України: координує роботу міністерств та інших органів, у закладах яких навчаються іноземці та особи без громадянства. При Міністерстві діє Департамент міжнародного співробітництва, у компетенцію якого входить підписання міжурядових та міжвідомчих угод про співробітництво у галузі освіти і науки.
Ведеться робота з обміну науково-педагогічними працівниками для наукової та педагогічної роботи. Для представників національних меншин створюються умови вивчення рідної мови та навчання рідною мовою на рівні початкової, середньої та вищої освіти. У вищих навчальних закладах України здійснюється підготовка педагогічних кадрів для загальноосвітніх навчальних закладів з викладенням мовами національних меншин. Спостерігається розвиток прямого співробітництва між закладами освіти всіх рівнів, управлінням освіти і науки обласних державних адміністрацій України та місцевими органами управління освітою зарубіжних країн.
Міністерство культури і мистецтва України (на цей час - Міністерство культури України - Авт.) є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері культури і
мистецтв [17]. Відповідно до покладених на нього завдань розробляє і здійснює заходи щодо забезпечення умов для відродження і розвитку культурної самобутності корінних народів і національних меншин України.
Таким чином, розглянута система центральних органів виконавчої влади в сфері управління міграційними процесами, їх роль і місце у складній структурі органів державного управління дозволяє стверджувати наступне:
а) необхідною умовою підтримання соціальної й політичної стабільності в Україні є не тільки наявність ефективної економіки, а й здатність нейтралізувати можливі загрози; протидіяти спробам зовнішнього тиску; забезпечувати достатню захищеність та підтримку своїм громадянам як на території України, так і за її межами, а також здатність створити належні умови піклування та турботи по відношенню до громадян інших держав та осіб без громадянства, які перебувають на території України, враховуючим і тих осіб, які потребують різних додаткових форм державного захисту;
б) необхідність вирішення проблем створення ефективно функціонуючої системи центральних органів виконавчої влади, що повинна включати створення системи спеціально уповноважених органів виконавчої влади, метою діяльності яких було б забезпечення реалізації державної політики у сфері міграції. Дослідники свідчать, що достатньо висока підготовка фахівців апарату по управлінню міграційними процесами призведе до неухильного виконання з конкретизацією, враховуючи особливі умови положень та приписів, які становлять зміст норм законів, указів, постанов уряду.
Крім того, слід відмитити, що неведена система державних органів в сфері міграційної політики є досить розгалужена, але між цими органами не існує тісної взаємодії. Тобто на державному рівні іхня діяльність практично не координується і говорити, що це повноцінна система теж неможливо. Окремі міністерства та відомства у межах свої повноважень здійснюють певну діяльність у сфері міграції. Враховуючи, що для всіх державних міністерств, які мають завдання і повноваження у цій сфері, регулювання міграційними процесами (вплив на них) не є безпосереднім змістом їхньої діяльності, вважаємо, що з питань міграції належало б створити окремий центральний орган виконавчої влади - Державну міграційну службу України.
Список використаної літератури
1. Програма дій. ^сопе. РА - 1996. - С. 15.
2. Конституція України від 28 черв.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. -1996. - № 30. - Ст. 141.
3. Про громадянство України : Закон України від 18 січ. 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 13. - Ст. 65.
4. Конституція України. - Ст. 141.
5. Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства : затвердж. Указом Президента України від 27 берез. 2001 р., в ред. Указу Президента України від 27 черв. 2006 р. №588/2006 // Офіційний вісник України.
- 2006. - № 26. - Ст. 1875.
6. Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України : Указ Президента України від 15 груд. 1999 р. №1573/99 // Урядовий кур’єр. - 1999. -16 берез.
7. Там само.
8. Олефір В.І. Державна міграційна політика України (організаційно-правовий
аспект) : дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Нац. акад. внутрішніх справ України.
- К., 2005. - 443 с.
9. Конституція України - Ст. 141.
10. Про Державну прикордонну службу України : Закон України від 3 квіт. 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 27. - Ст. 208.
11. Положення про Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб : затвердж. постановою КМ України від 14 черв. 2002 р. № 844 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 25. - Ст. 1210.
12. Консульскій статут України [Електронний ресурс] : затвердж. Указом
Президента України від 2 квітня 1994 р. №127/94 // Офіційний сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://www.rada.kiev.ua
13. Про створення органів міграційної служби в Україні : постанова Кабінету Міністрів України від 22 червня 1994 р. №428 // Урядовий кур’єр. - 1994. - 25 черв.
14. Положення про Міністерство праці та соціальної політики України: затверджено Указом Президента України 30 серп. 2000 р. №1035 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 35. - Ст. 1482.
15. Положення про Міністерство охорони здоров'я України: затверджено Указом Президента України 24 лип. 2000 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - № 30.
- Ст.1256.
16. Положення про Міністерство освіти і науки України: затвердж. КМ України від 19 груд. 2006 р. № 1757 // Офіційний вісник України. - 2006. - № 51. - Ст. 3410.
17. Про Положення про Міністерство культури і мистецтв України: Указ
Президента України від 31 серп. 2000 р. №1038 // Офіційний вісник України. -2000. - № 35. - Ст. 1483.
Стаття надійшла до редакції 10.03.2011 р.
S. Maksimenko
ACTIVITY OF PUBLIC ORGANS OF POWER IN THE FIELD OF MIGRATORY POLICY OF UKRAINE
In the article activity of public organs of power is examined in the field of migratory policy of Ukraine, their role and place in the difficult system of organs of state administration, problems of co-operation and co-ordination of activity.
УДК 342.4(477)
Х. В. Приходько
КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ: ТЕНДЕНЦІЇ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ
У статті висвітлюються загальні напрями розвитку конституційного процесу, під яким автор розуміє комплекс конституційних процесуальних технологій. Виявлені тенденції розвитку об’єктивують перспективи розвитку конституційного процесу.
Ключові слова: конституційний процес, конституційні процесуальні
технології,конституційні процедурно-процесуальні норми
Постановка проблеми. Феномен конституційного процесу іманентний сучасній системі права і є результатом перманентного розвитку галузі конституційного права, система якого характеризується ярко вираженим процедурно-процесуальним зрізом. Спостерігається тенденція використання потенціалу конституційних процесуальних технологій суб’єктами конституційного права; інтенсивного впровадження та застосування ними таких технологій у рамках усіх форм реалізації норм конституційного права. Про зазначені процеси свідчить сучасний стан конституційного процесуального законодавства, рівень навантаження конституційного права нормами процесуального характеру, впровадження нових конституційних процедур, які
