CC BY
391
УДК 336.145.1+334.012.74(477)
О. О. Рябоконь,
астрант, КНУ ¡м. Шевченка, м. Кигв
ДЕЦЕНТРАЛ1ЗАЦ1Я БЮДЖЕТНО1 СИСТЕМИ УКРА1НИ: М1ЖНАРОДНИЙ ДОСВ1Д ТА РЕАЛП
Постановка проблеми. В Укра1ш закладенi конституцiйнi засади мiсцевого самоврядування, ра-тифiкована Свропейська хартия мюцевого самоврядування, ухвалено ряд базових нормативно-право-вих акпв, якi забезпечують як правовi так i фшан-совi основи його дiяльностi. Однак незважаючи на ухвалення Конституцп Украши та основних норма-тивно-правових акпв для мiсцевого самоврядування, розвиток останшх став перед низкою проблем. Головними гальмами е неспроможнють вико-нання повноважень мiсцевого самоврядування через 1х надмiрну потребу та надзвичайно слабку фшан-сову базу. Тому виникае потреба дослiдження пи-тань стосовно проблеми фiнансового забезпечення розвитку на регiональному i мюцевому рiвнях та розроблення прiоритетiв передачi централiзованого бюджетного ресурсу вiд держави до оргашв мюце-во! влади з метою максимально ефективного вико-ристання.
Аналiз останнiх дослiджень. Окремим питан-ням формування та реалiзацil пол^ики фюкально1 децентралiзацil у вiтчизнянiй фшансовш науцi при-свяченi пращ В. Андрущенка, I. Волохово!, О. Кириленко, А. Крисоватого, I. Луншо!, I. Лютого, В. Опа-рша, А. Соколовсько!, В. Федосова, I. Чугунова та iнших вчених. Проте, автори, як правило висвгглю-ють особливост застосування окремих iнструментiв фюкально! децентралiзацil та 11 впливу на сощально-економiчний розвиток. Однак, звертаючи увагу на вiдповiдне ставлення до 1'х наукових опрацювань з ще1 проблематики, iснуе необхiднiсть у подальшому дослiдженнi питань, пов'язаних з особливютю проведения децентралiзацil управлiння бюджетное' сис-теми в Укра1ш за умови врахування зарубiжного досвiду.
Метою статт е розгляд теоретичних засад фю-кально1 децентралiзацil, огляд европейських моделей мiсцевого бюджету, систематизащя особливос-тей фюкально1 децентралiзацil в Укра1ш та формування шляхiв зростання економiчноl й фшансово1 незалежност регiонiв Укра1ни.
Виклад основного матерiалу дослiджень. Фiскальна децентралiзацiя - це процес розподiлу функдiй, фiнансових ресурив i вiдповiдальностi за 1'х використання мiж центральним i локальним рiв-нями управлiння. Основоположником вде1 фюкаль-но1' децентралiзацil був американський економют Ч. Тiбу [1, с. 38]. На його думку, саме фюкальна де-цеитралiзацiя дае змогу субнащональним органам
управлiння отримувати автономiю щодо фшансу-вання i забезпечення населення суспiльними товарами i послугами. Предметом фюкально1 децентра-лiзацil виступае едина система державних фiнансiв та един правила оподаткування, розробки i виконання бюджету.
Загальне поняття фюкально1 децентралiзацil включае полiтичнi, економiчнi та iнституцiональнi аспекти оргашзацп мiжбюджетних вiдносии. Вона складаеться з багатьох сфер дiяльностi, як поедну-ються для ефективного функцюнування державних шститупв вiд розвитку стабшьно1 фшансово1 шфра-структури до вдосконалення механiзмiв фюкальних трансфертов та пiдтримки системи сощального стра-хування.
Фiскальна децеитралiзацiя у своему змют е се-реднiм мiрилом рiвия:
— демократичности та компетентности публiч-но1' адмшютраци; адекватиостi полгтично1 системи до суспiльних очiкувань;
— довiри до мiсцевих органiв влади та рiвня сприйняття державною владою потреб суспшьства в цiлому i окремих громадян зокрема;
— можливостей децеитралiзувати фiнансовi ресурси з урахуванням соцiально-психологiчних, ментальних та культурних особливостей держави;
— якост контролю у публiчнiй сферi та ввдпо-ввдальностц
— адекватностi системи публiчноl адмшютраци кра1ни та територiального устрою держави.
Проводячи пол^ику фюкально1 децентралiза-цл, необхiдно: по-перше, чiтко сформулювати цiлi; по-друге, визначити роль держави в цшому та оргашв мiсцевого самоврядування, зокрема у здшсненш економiчноl полiтики кра1ни; по-трете, врахувати, що фiскальна децентралiзацiя може посилити праг-нення територiй з бшьш потужним економiчним по-тенцiалом до бшьшо1 автономности. Цiлями фюкаль-но! децентралiзацil е справедливе надання послуг, ефективний розподiл видаткiв, макроекономiчне зростання та стабшьнють [2, с. 10].
В европейськш правовiй лiтературi змют фюка-льно! децеитралiзацil розкривають через там три аспекти [3]:
1) децентралiзацiя видатшв - тобто надання мюцевому самоврядуванню фiнансових ресурив на виконання завдань i функцш;
2) децеитралiзацiя доходiв - за^плення за мiсцевим самоврядуванням перелiку власних дохо-дiв, достатнiх для належного i якiсного виконання
встановлених для ввдповвдного р1вня мiсцевого са-моврядування завдань i функцiй, та право само-стiйно встановлювати 1'х розмiри;
3) процесуальна i органiзацiйна самостiйнiсть -право самостшно, пiд вiдповiдальнiсть оргашв, по-садових осiб мiсцевого самоврядування формувати, затверджувати, виконувати фiнансовi плани, кошто-риси, бюджети, забезпечувати звпшсть i контроль тощо.
Ступiнь фюкально! децентралiзацi! тддаеться кшькюним i якюним оцiнкам. У лiтературi подано значну кшькють таких критерпв, з яких можна вио-кремити низку основних. Але видаеться, що засто-сування тiльки одного критерiю не може бути об'ективним. Отже, основними критерiями оцiнки рiвня фюкально! децентралiзацi! вважають:
1) стввгдношення показнимв видаттв мгсце-вого самоврядування (мгсцевих бюджетов) до пуб-лгчних видатшв. Цей показник засвiдчуе стутнь де-централiзацi! та деконцентрацп публiчниx завдань i функцш, свiдчить про фiнансову спроможнiсть мю-цевого самоврядування щодо 1'х виконання, а вiдтак i якють виконання. Загалом виражае стутнь власне фюкально! децентралiзацi!. Серед держав, у яких мiсцевi видатки у вiдсотковому ствввдношенш до публiчниx видатшв сягають бшьше як 50%, е Данiя, 1спашя, Швецiя [4]. Сxожi висновки можна зробити зважаючи на спiввiдношення частки доxодiв мюце-вого самоврядування у публiчниx доходах загалом;
2) обсяг видатшв мгсцевих бюджетов до ВВП. Цей показник дозволяе побачити, яка частина пуб-лiчниx ресурсiв розподшена помiж суб'ектами мю-цевого самоврядування [3]. 1ншими словами - ввдо-бражае рiвень фшансово! децентралiзацi! в держав! Умовно, показник вищий шж 15% означае високий рiвень децентралiзацi!. В Gвропi серед таких держав - Дашя, Швецiя, 1спашя, Фiнляндiя, Нвдерла-нди, Iталiя. Показник 15-10% - середнш рiвень де-централiзацi!: Польща, Велика Британiя, Угорщина, Чеська Республiка, Францiя. Показник нижче 10% означае низький рiвень децентралiзацi!: Словач-чина, Литва, Естонiя, Португалiя, Грецiя, Кiпр [4];
3) частка власних доходов у структурi доходов територгалъних громад. Цей показник св1дчить про фшансову самостiйнiсть (фшансову автономiю) суб'екта мiсцевого самоврядування. Важливо пам'ятати, що право органiв мюцевого самоврядування встановлювати податковi ставки, а також ви-значати обсяги надходжень з iншиx джерел реалiзу-ються винятково щодо власних доxодiв. Саме це право - право на власш доходи i на 1'х регулювання -забезпечуе фюкальну децентралiзацiю. В зарубiжнiй лiтературi власш доходи визначають як доходи sensu stricto i до них не ввдносять доходи ввд частки у загальнодержавних податках i зборах. Серед кра!н, у яких частка таких доxодiв перевищуе 50%, - Шве-цiя, Данiя, Фiнляндiя, Францiя, Люксембург, Юпр, Австрiя, Бельгiя, Iрландiя, Португалiя та iн. [3, с.42].
Можна сказати, що цей показник е не лише кшькю-ним, але й якiсним критерiем фшансово! децентра-лiзацi!;
4) обсяг мiжбюджетних трансфертiв, зок-рема, дотацiй вирiвнювання в структурi доxодiв мiсцевиx бюджетов. Розмiр цього показника безпо-середньо свiдчить про фiнансову автономiю мюце-вого самоврядування. Чим вiн вищий - тим нижчий рiвень фшансово! самоспйност! i незалежностi мю-цевого самоврядування. Ввдтак нижчим е рiвень де-централiзацi!, оскшьки мiсцеве самоврядування не мае жодного впливу на обсяг цих ресурсiв тощо.
У лiтературi видiляють й iншi критерп, зокрема
[5]:
— рiвень зайнятосп в публiчному секторi;
— рiвень доxодiв мiсцевого самоврядування порiвняно з доходами державного бюджету;
— обсяг податкових доxодiв порiвняно iз зага-льним показником податкових доxодiв у державц
— стан та яшспь майна, що перебувае у влас-ност територiальниx громад;
— стан контрольно-наглядових меxанiзмiв, що забезпечують законнiсть фшансових повноважень органiв мiсцевого самоврядування.
На пiдставi вищенаведених критерпв оцiнки рiвня фшансово! децентралiзацi!, можливо ввдокре-мити три моделi фiнансового забезпечення мюцевого самоврядування, ям наведено у табл. 1.
Таблиця 1
Моделi фшансового забезпечення мiсцевого _самоврядування [3, с. 41]_
Модель Обсяг Обсяг мю- Кра!'ни
мюцевих цевих по- моделi
податк1в датшв в1д
вiд ВВП уих подат-к1в
Скандинав- в1д 10% до в1д 20% - Швецiя, Дашя,
ська мо- 20% 50% Фшляндгя
дель
Латинська 4-6% 20% Iталiя, Фран-
модель ц1я, 1спан!я
Ганновер- 1-2% 4-5% Нiмеччина, Ве-
ська мо- лика Британия,
дель Шдерланди, Польща
У розвинутих кра!нах децентралiзацiя е ефек-тивним iнструментом, що застосовуеться для реор-гашзацл уряду з метою надання суспiльниx послуг у найефектившший спосiб. Кра!ни, що розвиваються, переходять до децентралiзацi! управлiння, щоб поз-бутися неефективностi та неекономiчностi надання суспшьних послуг, макроекономiчноl нестабшьно-сп, а також для прискорення процесу економiчного зростання. [2, с. 35].
В Укра'н теж ввдбуваються змiни стосовно ре-формування мюцевого самоврядування через меха-нiзми фюкально! децентралiзацii. Це пiдкрiплюеться
найбшьш суттевими нормативно-правовими актами:
— розпорядженням Кабшету Мiнiстрiв Украши вiд 01.04.2014 року «Про схвалення Концепцп реформування мiсцевого самоврядування та терито-рiальноl оргашзацп влади в Укра!ш» [6];
— Законом Украши «Про мюцеве самоврядування в Укра!ш» зi змiнами та доповненнями [7];
— Законом Украши «Про сшвробгтництво те-риторiальних громад» вiд 17.06.2014 року [8];
— Наказом М^егюну Украши ввд «Про утво-рення Робочо1 групи з питань реформування мюцевого самоврядування та територiальноl оргашзацп влади» [9].
За вищенаведеним правовими актами виокре-мились окремi аспекти проблем, як найбiльше хви-люють громаду та керiвникiв органiв мюцевого са-моврядування, а саме:
— мiсцевi бюджети е самоспйними, тобто вони не включаються до Державного бюджету Ук-ра1ни, але тодi виникае питання наповнення бюджету на рiвнi громад осктьки до 2015 року мiсцевi бюджети усiх рiвнiв отримували дотащю;
— виписанi повноваження у Закош «Про мю-цеве самоврядування в Укра!ш» не надають чiтких механiзмiв реального самоврядування;
— зростання повноважень громади дае теоре-тичну можливють виявлення iнiцiативи на рiвнi гро-мади та району, але не кожна громада мае можливо-стi для ресурсного наповнення бюджету, у них нема первинних фшансових засобiв для запуску шлотних проектов, тощо;
— поява непiдконтрольних центру «мюцевих князьков», якi маючи фшансовий ресурс або засто-совуючи корупцшш методи, «вiзьмуть» владу в сво! руки;
— громадяни, включаючи керiвникiв оргашв мюцевого самоврядування, не мають остаточного розумшня що таке децентралiзацiя i як И принципи будуть дiяти на мiсцях;
— вiдсутне чгтке визначення рiвия субсидiар-носп, в результат! чого виникають проблеми на рiв-нi громад, районних та обласних рад, якi будуть бо-ротися за власну самостiйнiсть та можливють управ-ляти за рахунок видiлення додаткового фшансу-вання.
Крiм того, закладений у Бюджетному кодек« Украши принцип формування бюджетов «знизу -догорим» фактично не е реалiзованим. На це iснуе ряд причин, зокрема це:
— недостатнють фшансових ресурив терито-рiальних громад для самостийного формування мю-цевих бюджетiв;
— iснувания в Укра!ш великого числа терито-рiальних громад (близько 30 тисяч), що значно ускладнюе процес розрахунку тако! велико! кшько-ст мiсцевих бюджетiв.
Можливим виходом з вищенаведених проблем було б:
— виршення питань децентралiзацiï влади та реформи мiсцевого самоврядування, реформи регю-нальноï полiтики, податковоï реформи, як напрямiв змiцнення фшансового забезпечення регiонiв у роз-рiзi завдань новоï регiональноï полiтики стосовно Постанови Кабшету Мiнiстрiв Украши «Про затвер-дження Державно1' стратегй' регюнального розвитку на перiод до 2020 року» [10]. Зокрема, передбачено збшьшити частку коштгв мiсцевих бюджетов у зве-деному бюджетi краши з 31 до 61% ;
— укрупнення територiальних громад через процес ïx об'еднання. Проте Конституцiя Украши за^плюе право на об'еднання лише для громад су-сiднix сш. Але вирiшення цих питань ускладнюеться недостатнiм ресурсним забезпеченням мiсцевого самоврядування, що ускладнюе реалiзацiю вказаних конституцшних норм.
Однак, формування такого роду проблем роз-подiлу повноважень i фiнансiв приводять до питання адмшютративного устрою держави. Тобто -якщо бiльшiсть податкiв йтимуть на область i там залишатимуться для подальшого розподiлу, то ми отримаемо 26 маленьких самостшних «держав» -фшансово самоспйних регiонiв, що в майбутньому може призвести до федералiзацiï.
Висновки. Таким чином, децентралiзацiя ви-значаеться як процес розширення i змiцнення прав та повноважень адмiнiстративно-територiальниx одиниць при одночасному звуженнi прав i повноважень ввдповвдного центру з метою оптишзацп та тдвищення ефективносп реалiзацiï регiональниx i мюцевих iнтересiв.
Узагальнюючи досвiд розвинутих краш свiту, можна запропонувати декшька заxодiв, як б було доцiльно використати у вiтчизнянiй системi державного управлшня формуванням мiсцевиx бюджетов. Одшею з головних рис формування бюджетов заxiдниx краш е принцип бюджетно1' децентралiза-цл. У бшьшост економiчно розвинутих краш саме мiсцевi бюджети вiдповiдальнi за розвиток краши на регiональному рiвнi, виконання програм соцiаль-ного характеру та впровадження програм подолання економiчноï кризи.
1снуюча в Укра1ш система мiсцевого самоврядування сьогодш в повному обсязi не ввдповвдае потребам суспiльства. Тому, базуючись на свiтовому досвiдi управлшня мюцевими бюджетами, в Украïнi необхвдно збiльшувати фiнансову самостшнють оргашв мiсцевого самоврядування. Лише за умови на-дання органам мiсцевого самоврядування фшансо-воï незалежност та можливост самостiйно прий-мати рiшення в бюджетнш сферi можливо шдви-щити вiдповiдальнiсть органiв мiсцевоï влади в пи-таннях розвитку регiонiв. Крiм того, зi збiльшенням вiдповiдальностi мюцевих оргашв влади за прий-нятп рiшення у фiнансовiй сферi з боку оргашв мюцевого самоврядування збшьшиться контроль за
ефективним використання ресурив мiсцевого бюджету.
Отже в умовах вiйни та знаходження при владi демократичних сил в Укра!ш такий крок, як децент-р^защя влади, виглядае цiлком виправданим, од-нак за iнших умов внесет 3Mi™ можуть вiдкрити ць лком демократичний шлях до узурпацп влади, але без напрацювання механiзмiв втшення дано! рефо-рми це може призвести до глибоко! кризи. Тож до-цiльно було б спочатку врегулювати конфлiкт на сходi або окреслити чiткy, зрозyмiлy i реальну меха-нiкy його врегулювання, напрацювати механiзми ре-алiзацi! реформи та за^пити за центром певнi ва-желi впливу, а вже пот^м виважено та покроково вносити змiни до формату системи влади.
Л^ература
1. Юрiй С. I. Бюджетна система Укра!ни : [навч. поаб.] / С. I. Юрiй, Й. М. Бескид. - К. : Н1ОС, 2000. - 400 с. 2. Холлис Г. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе / Г. Холлис, К. Плоккер / Европ. Экспертн. служба по программе Тасис. - Брюссель, 1995. - 328 с. 3. Ruskowski E. Finanse lokalne po akcesji / E. Ruskowski, J. Salachna. - 2 wyd. - Warszawa: Wolters Kluwer Polska Sp., 2007. - 272 s. 4. Sub-national public finance in the European Union [Electronic resource] // Economic Outlook. - 10.2007. - Mode of access: www.dexia.com/docs/2008/ 2008_news/20080131_ public_ finance_europe_UK. pdf. 5. Owsiak S. Finanse publiczne. Teoria i praktyka / S. Owsiak. - 3 wyd. -Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005. -S. 134-136. 6. Про схвалення Концепцп рефор-мування мюцевого самоврядування та територiаль-но! оргашзацп влади в Укра!ш [схвалено Розпо-рядженням Кабiнетy Мiнiстрiв Укра!ни вщ 1 квiтня 2014 р. № 333-р ] [Електронний ресурс] // Верховна Рада Укра!ни: [сайт]. - Режим доступу: http://decentralization.gov. ua/. 7. Про мкцеве самоврядування в Укра!ш [згiдно з Рiшенням Консти-тyцiйного Суду Укра!ни вiд 20 травня 2004 року № 12-рп/2004] [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://uristinfo.net/. 8. Про сшвробггництво територiальних громад [Електронний ресурс] // Ввдомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 2014. -№ 34. - Ст. 1167. - Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/. 9. Про утворення Робочо! групи з пи-тань реформування мiсцевого самоврядування та те-риторiально! органiзацi! влади [схвалено Мшютер-ством регiонального розвитку, бyдiвництва та жит-лово-комунального господарства Укра!ни вiд. 17.03.2014 р. № 75] [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minregion. gov.ua/. 10. Про за-твердження Державно! стратеги регюнального розвитку на перюд до 2020 року [схвалено Кабшету
MiHicTpiB Укра!ни вiд 06.08.2014 р. № 358] [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/.
Рябоконь О.О. Децентралiзацiя бюджетноТ системи Украши: мiжнародний досвщ та реалп
Розглянуто теоретичш засади фiскально! де-центpалiзацi! та доведено и вплив на сощально-еко-номiчний розвиток. Дослiджено eвpопейськi моделi мiсцевого бюджету. Проведено аналiз pеалiзацi! державно! полiтики фiнансового забезпечення регюнального розвитку в Укра!ш. Систематизовано особливост фiскально! децентpалiзацi! в Укра!ш. Сформовано вибip напpямiв, оpieнтованих як шляхи зростання економiчно! та фшансово! незалежност pегiонiв Укра!ни.
Ключовi слова: фiскальна децентpалiзацiя, мю-цевий бюджет, доходи мiсцевих бюджетов, мiсцевi податки i збори, органи мюцевого самоврядування.
Рябоконь О.А. Децентрализация бюджетной системы Украины: международный опыт и реалии
Рассмотрены теоретические основы фискальной децентрализации и доказано ее влияние на социально-экономическое развитие. Исследованы европейские модели местного бюджета. Проведен анализ реализации государственной политики финансового обеспечения регионального развития в Украине. Систематизированы особенности фискальной децентрализации в Украине. Сформирован выбор направлений, ориентированных как направления роста экономической и финансовой независимости регионов Украины.
Ключевые слова: фискальная децентрализация, местный бюджет, доходы местных бюджетов, местные налоги и сборы, органы местного самоуправления.
Ryabokon O. О. Decentralization of the ukrainian budget system: international experience and realities
The theoretical principles of fiscal decentralization are considered, its impact on the socio-economic development are proven in the article. European models of the local budget are researched. State policy of financial support for the regional development in Ukraine is analysed. The features of the fiscal decentralization in Ukraine are systematized. The choice of increasing of the economic and financial regions' independence trends in Ukraine is formed.
Keywords: fiscal decentralization, local budget, local budget revenues, local taxes and fees, local government agencies.
Стаття надшшла до редакщ! 07.09.2015
Прийнято до друку 16.09.2015
